县政改革：中国改革下一步的关键点

樊红敏

摘要：县政改革已经成为学术和媒介场域的公共话语。本文从话语分析的视角，考察了县政改革话语的由来以及学术场域关于县政改革的话语生产的逻辑。在此基础上，通过对近几年现实层面县域群体性事件所暴露的县域治理危机以及县域治理实践的分析，提出县域治理改革是中国改革下一步的关键点，而官民关系的重构是县政改革的核心。

关键词：县政改革；县域治理；行政改革

目前，县政改革这一话语逐渐占据学术场域的话语空间。从我国历次政府改革的历程来看，其着重点主要表现为行政管理体制的改革，机构精简和职能转变构成了近30年来中国政府体制改革的重要内容，国家并未对哪一个层级的政治改革加以突出和强调，那么，“县政改革”这一话语是如何进入学术场域的？它只是学术场域的一种想象，还是有着深刻的社会发展和改革演进的合理性？本文从话语分析切入，梳理县政改革话语的由来以及学术场域关于县政改革的话语生产的逻辑，通过对现实层面县域治理危机以及近几年县政改革的实践分析，探讨县域治理改革的未来发展方向。

一、“县政改革”话语的由来

“县政改革”这一话语进入学术场域有着特定的问题情境。最早提出县政问题的是研究村民自治的一批三农学人。上世纪90年代中期，随着村庄选举向乡村治理研究的视角转换，学界发现，村民自治在不断行政化的压力之下，自治空间越来越小，而乡村治理视角下的农村研究，也日益窘迫地感觉到三农问题的解决在三农之外。因此，关于县乡村治理体制问题的讨论被纳入了学术视野，而县政问题也第一次被多次提及，如徐勇提出了“县政、乡派、村治”的主张。但是需要注意的是，县乡村治理体制的核心关注点在乡镇而不在县，为了实现国家对乡村社会的良性治理，乡镇的结构性改革成了乡村研究的主流话语，“乡派镇治”、“乡镇自治”、“乡治村政”、“乡政自治”等主张一时间占领了学术的话语阵地。这些主流学者的乡镇体制改革方案和设想，要么是试图通过行政体制改革来实行机构和人员的精简以解决基层政府财政所面临的问题，要么是试图通过行政执行体制的内部调整增强体制的自我约束以规范基层行政行为。

然而，学者们发现，“三农问题”并非单纯由乡镇政府的非规范行为所致，更深层的原因还在于农村基层政府体制的弊端，“`问题'出在下面，`根子'往往是在上面”，乡镇政府的命运受制于县级政府运转的逻辑和制度框架。在对乡镇政权的研究中，学界发现，县级政府的高压、“乡财县管”的财政体制的跟进、垂直单位的排挤，使乡镇作为一级政府的权力空间被挤压殆尽，乡镇空有政府之名而无政府之实，因此所谓的“农村基层政府”实为县级政府。诚如赵树凯所言：“从根本上看，乡镇政府目前所面临的问题，不是‘乡镇'问题，而是‘政府’问题。如果非要说是乡镇自身的问题，也只能说，是政府问题在乡镇层面的体现。”

因此，乡镇政府之命运，系于基层政府的改革。换一种表达，也可以说离开了县级政府的系统性改革，乡镇改革本身无成功可言。要言之，重塑和提升乡村治理能力的改革不能局限在乡镇层面，而应定位于“农村基层政府”——县级政府层面。

二、“县政改革”的话语情境

按照中国改革由“边层”启动，再逐步逼近“内核”的一般运行轨迹，以及乡镇改革的关键在于县政改革的实践逻辑和理论反思，学术场域的主流话语发生了新的转向，尽管乡镇改革还在酝酿和实验阶段，县政和县政改革作为主流话语已经进入了学术场域。改革的关键是“县域突破”，应该变“乡镇改革”为“县政改革”，农村综合改革的落脚点应是“强县”，乡镇改革的关键在于县政改革，这些声音虽然让我们看到了县政和县政改革话语进入学术场域的系谱，但县政改革话语日益主宰学术场域以及媒体的话语空间，却有其自身的生发逻辑和合理性，不同的学者从县域本身发现了县政改革的必要性和紧迫性。县域与县政本身的“问题”理路以及中国渐进改革的脉络共同构成了“县政改革”的话语情境。

(一)县域与县政在整个国家政治运行中的特殊地位，使县级政府在国家治理中成为非常关键的一环

县作为一个有着长期历史整合的有机社会，在某种程度上可以说已经被视为一个较为完整的空间体系、经济体系、社会体系、文化体系。“郡县治、天下安”是古已有之的古训，在中国现代国家构建的框架中，县是最全面的微观单位，它在国家转型中扮演重要角色，不仅能够全面反映出整个体制的运行和变迁，而能够集中体现出国家与社会的互动，县作为一个分析单位对认识和理解中国政治具有重大意义。吴国光通过对县的人口和地域规模的分析认为，县政建设具有重大的政治意义，主张大体上以目前的县级行政区划为基本单位，重组中国的权力架构和政府体系。在为笔者有关县域政治研究的专著所写的序言中，徐勇教授就强调了县作为整个国家政治运作的枢纽，而又往往成为中央权力鞭长莫及之处的特殊地位。近期，徐勇教授提出的“接点”概念，形象地说明了县在中国政治中的特殊性。他认为，从县级政治看，县政承上启下，是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的“接点”部位；从县域社会看，县城是城市与乡村、传统与现代、中心与边缘地带的“接点”部位。也就是说，“国家治理，成在县，败也在县”。而在当下社会结构转型和整个国家治理框架下，县无疑处于整个政治系统的薄弱环节和脆弱地带。“接点政治”的分析框架不仅指出了县政改革的重要性，而且提出了县政改革的思路，要“将县置于整体社会发展和国家治理体系中分析，找准县的位置和特性，把握其薄弱环节，采取相互联系的整体性措施”，而不是目前的“头痛医头，脚痛医脚”。

(二)县域经济发展的困境与压力为县政改革提供了内在动力和要求，发展县域经济应当以积极推进县政改革为前提

城市化、城镇化不可能“化”掉中国的农村、农民，重建中国传统富有魅力的乡村生活方式是发展县域经济、建设新农村的目的和意义所在。因此，“壮大县域经济”被提到了中国经济现代化的战略高度。但县域经济总量以及在人才、资金和技术等方面的不平衡却极为突出。于建嵘、蔡永飞在调查中发现，“县域经济发展中存在的突出问题主要有四个方面：没钱、没权、没人、没地。县级政府‘主导乏力’”。他们认为这些问题的背后是与以城市为中心的现代化战略相适应的国家治理结构的缺陷。发展县域经济，迫切需要以推进县政改革为突破口，着力调整中央与地方、国家与社会、城市与农村的关系。基于县域经济发展的视角，一些学者发现，县域经济发展的种种问题都集中反映在县域财政困境上，当前的财政体制也被称之为城市现代化建设汲取资源的“抽水机”。暴景升在其有关县政改革的专著中，论述了县级财政的困境及从财政改革入手进行县政改革的重大意义，他明确提出通过财政制度改革建立公共财政制度是解决县级问题的根本出路。

(三)县域政治生态和权力运行的异化，使县政发展显得尤为迫切

随着市场经济改革的深入，县域治理的结构性困境日益彰显：政绩考核制度所形成的GDP主义已经成为一种牢不可破的意识形态，妇联、计生委等都被下达招商引资任务凸显了GDP主义的急躁和动员的最大化，县域生态环境的急剧恶化更是GDP主义所导致的县域发展不能承受之重；县域经济发展行政化使县政职能异化，近几年频发的县域群体性事件以及一些地方如重庆“打黑风暴”中所曝出的“灰社会”或“黑社会”头目竟然堂而皇之地成为人大代表、政协委员，一方面反映了县域政治中令人担忧的现象，另一方面也是县域经济发展行政化所结出的“恶之花”。刘义强认为，当前一些县域突出表现为政治生态恶化，其具体表现：一是县域政治中的官场生态恶化，官员群体腐败；二是县域政治中的“灰社会”或“黑社会”性质势力的蔓延；三是少数县域政权具有较强的掠夺性。因此，以地方民主为导向的县域政治生态的重构是当务之急。而于建嵘、李连江的研究则反映了当前县域权力运行的异化问题。县作为国家权力的末梢，国家政策从中央到地方在县政运作中的异化、虚置暴露无遗。目前在全国各地普遍存在“信访销帐”问题，所谓“信访销帐”，是指县或乡镇政府通过摆平中央或省信访部门，注销或者拒绝登记来自本地的群众来访。于建嵘的研究发现，在S县的信访销帐工作中，作为一级地方政府，“既看不到对本地人民负责，也看不到对中央政府负责。我们看到的是仅仅对某一个顶头上司效力。”他们认为，在目前的制度安排下，凡是意图约束地方政府官员的中央政策和国家法律，无论措辞如何强硬，在执行过程中最终都难免陷入执行者“球员兼裁判”的困境，从而丧失刚性约束力，县级政府权力运行异化为领导个人的政绩和升迁的工具。

(四)中国渐进改革的逻辑和现代化的发展道路把县政改革推向了风口浪尖

过去三十年的经济改革成就了包括资本市场、股份公司和现代税收体制的当代中国的市场经济体制，经济的发展使中央政府的财政汲取能力得到了前所未有的加强。渐进改革发展的逻辑要求改革的下一步是实现堪与经济转型相匹配的政治发展。如果没有稳固而良性运行的基层政治，任何大的政治改革举措都可能导致政治社会的动荡不安甚至是国家的一体化危机。县政作为中国政治发展的基础，建构并夯实其政治基础是中国政治发展的必由之路。吴国光从中国政治发展的角度探讨了如何从经济改革中的行政分权逐步走向政治权力的民主化，其思路是“县政中国”、“县政民主”。储建国、贺东航强调了县在中国现代化演进道路中的重要作用。他们认为，中国现代化进入了一个新的阶段，可称之为中国第二期现代化，其主要特征就是沿海实验地点向内地全面推进，由经济层面向社会政治层面快速拓展。在这个阶段，县级政府将发挥重要作用，第二期现代化要想取得成功，有必要在这一领域取得突破性进展。于建嵘、李连江把县政发展作为中国政治发展的下一步和突破口。郑永年则从国家建设的角度强调了县政的核心地位以及县政改革的紧迫性，县政改革不仅仅是为了解决今天中国所面临的问题，更是为了未来的国家建设。徐勇则通过对贵州瓮安事件、江西南康事件、湖北石首事件的透视，发现在社会结构性变革的当今，政治体系各部分的“政治应力”更为不平衡，社会矛盾及其集中反映的群体性事件很容易在那些“政治应力”最为脆弱的“接点”部位发生。换句话说，县域已经成为社会冲突与社会不稳定的主要地带。

三、县域治理危机与未来

县的重要地位、县域经济发展、县域政治生态以及中国政治发展和现代化的考量是学术场域县政改革话语生产的逻辑起点，并构成了当下“县政改革”的话语情境。而在基层政治与社会的实践层面，以群体性事件和基层社会冲突为表征的县域治理危机，使“县政”成为社会关注的焦点和中国改革下一步的关键点。

近年来，县域社会冲突严重，基层矛盾凸显，群体性事件呈直线上升趋势，社会稳定形势日益严峻。2008年，贵州瓮安、云南孟连、陕西府谷、广东惠州、江西铜鼓、重庆开县等县域发生的多起群体性事件让全国为之震动；2009年江西南康、湖北石首、山西临县等又相继爆发了大规模群体性事件。县域群体性事件不论是在规模、频度和强度上都发生了引人注目的变化。从冲突爆发的规模来看，单个事件的冲突规模不断扩大。一些事件中参与冲突的人员达到了一、二万人，而在湖北石首事件中，人数最多时大约4万名市民聚集在街头；从基层社会冲突的程度上看，冲突的强度与烈度不断加剧，瓮安事件的“典型意义”在于围攻政府、打砸抢烧，石首事件的“突破性”则在于民众与武警的正面接触。从群体性事件的发生频度来看，群体性事件作为“弱者的武器”开始被普遍地使用。由于群体事件中多种矛盾问题交织，群众心中累积了大量的怨气和怒气，官民对立的情况日益严重。

于建嵘的研究发现，近几年来以群体性事件为典型的社会冲突从维权性事件向泄愤事件和骚乱事件发展。而到目前为止，泄愤事件主要发生在县域，贵州瓮安、湖北石首发生的群体性事件带有典型的泄愤性质。从县域群体性事件规模、频度、强度和性质来看，县域政府面临着严重的信任危机。贵州省委书记石宗源在总结翁安事件时，就指出其背后深层次原因是瓮安县在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中，侵犯群众利益的事情屡屡发生。在孟连事件中，孟连县少数领导干部直接参与了胶林买卖、租赁以及橡胶公司入股、分红，而孟连县委书记胡文彬个人长期使用橡胶公司提供的豪华越野车则成了县级政府软政权化的符号。权力与资本结盟所形成的利益链条，已经在县域形成了一个强势利益集团，强势利益集团漠视甚至是侵害弱势群体利益，并不断制造着“利益受损群体”。而在群体性事件的处置中，一些县政当局武断地将利益纠纷定性为“农村黑恶势力作怪”，随意动用强制性权力对“利益受损群体”采取震慑打压的方法，使基层对抗的矛头直指地方政府、执法机构，县域政治成为中国政治最具有不确定性的政治断面。

这些大规模群体事件不断地敲响了警钟：我国的基层政权，尤其是县级政权的治理模式急需改革。国家在县域治理方面也采取了一系列的措施：首先是“强县扩权”，实行省直管县的财政管理体制改革，意图通过省直管县改革，提高县政的治理能力。但省管县制度并不能有效克服县域治理危机，因为这个制度的出发点不是着眼于县政的治理能力，而是为了强化县的经济和财政功能。其次是建立新的激励机制，如有的省实行“一把手”连续任职5年享受副厅级待遇，有的省已开始实行将县的“一把手”提升到副厅级。提高县域一把手的级别并没有触及县域治理中的根本矛盾：如县政职能异化、县政权软化等。再次是对县级主要官员进行“跨级直训”。2008年以来，中央针对县委书记、县纪委书记的轮训就已经密集展开，被形容为“一竿子插到底”的基层干部轮训规格之高，步调之频，引人关注。2009年，政法系统启动了针对基层政法系统一把手的历史上最大规模的轮训。基本上，整个县级重要岗位的主要领导“全覆盖”地纳入中央的直训体系之中。提高县域一把手的级别以及大规模的培训，短期内可以达到维持一个更稳定的政治结构和更有效的行政集团的目的，但县政的信任危机和治理危机不是提高县“一把手”的级别和领导的素质就能解决的。

在当前压力型体制运行中，在利益和政绩的驱使下，某些县级政府日益公司化，在招商引资、矿产资源开发、建筑拆迁、征地过程中，权力和资本合谋所形成的权贵资本主义，使县政运行中蕴含着一个充满危险的逻辑：基层政府与社会的关系向着恶化的方向发展——政治权威急剧下降——法制权威无形消解——社会安全底线动摇。甚至在某些地方如瓮安事件中的瓮安，政府和民众已经形成严重对立。中央如此重视县域政治，背后不仅有结构性的原因，还在于社会情势的变迁使得县政成为一个关键性的节点。从理论上讲，如果民众的社会不满长期得不到消解，就会产生系统性危机这一非常严重的后果。应该更为深远考虑的是，中国改革已经进入一个拐点。现有的治理框架和治理机制是导致地方政府信任危机的根源。而目前民众的不信任也从具体的个人发展到了对体制的怀疑，合法性危机的对象在加速上移。全面优化提升县域治理，转变县级政权的治理模式已经显得尤为迫切。

县域治理改革应该是综合性、系统性的政治工程，强化县级政权及其治理能力需要把方方面面的问题放在政治结构中去考虑。而官民关系的重构是县政改革的核心，要重塑官民关系，需要从以下几方面着手：

一是要解决向地方人民负责的县域责任政府问题。在当下的政治体制中，县委书记和县长的政治授权主要来自于上级，和上级签订的责任状上各种各样的考核指标和一票否决的项目，使他们不得不眼睛向上。而要建立向地方人民负责的责任政府，关键是建立县域政府和人民之间的制度化关联。当前各地都开展了县委书记和县长接访活动，一些地方有固定的县委书记接待日，一些地方把县主要领导的电话在地方电视台予以公布，这种非制度化的方式部分地缓解了政府和社会之间的紧张关系。但只有高度制度化的机制才能真正解决执政党、政府和人民的关系问题。

二是要解决民众对县域治理的制度化参与和民众的利益表达问题。中国三十年改革，县政贡献巨大，它们向土地、向人力、向资源索取，获得了GDP快速增长，但这种增长已到了临界点，自然环境、道德生态、人文生态、干群关系等等，已到了黄色或红色警界线。当前县政府球员兼裁判甚至是法官兼被告的双重身份，以及信访稳定一票否决的重压，使信访问题的处理逻辑变成了单纯的花钱消灾、私下摆平，权威资源、法律资源和道德资源在信访循环中不断被侵蚀，从而陷入了“刚性稳定”的困局。如果县政持续权力扩张，必然上影响省政与中央政府，下不利民间社会。应该清醒地认识到，当前正在进行的强县扩权改革，扩大的不应是“县官”的权力，而应是全体“县民”的权力。让县民通过制度化渠道更多地参与到地方性治理中，实现利益表达和利益均衡，是实现县域权力公共性、建设服务型政府的关键。在民意表达机制的完善方面，应着眼于已有制度的操作性实践，浙江温岭地方治理改革中以地方和基层人大为平台尝试财政预算公开的探索，给地方治理改革以很大的启示和方向。县级人大代表直接选举的制度性安排为县政发展提供了制度性的空间，一方面要做实人大代表选举，在条件成熟之时，探索实行人大专职化，让人大成为政府与民众的联结点；另一方面，党内民主建设也是构建县域民意表达和制度化参与的一个重要方面。在中共十七大报告中，党内民主建设最为切实的措施就是县(区市)级党代表常任制改革和党委决策民主化改革。其目标之一是“反对和防止个人或少数人专断”，在县级开展党内民主建设的探索、执政党内部的民主机制革新有利于以党员为代表的民众的利益表达和民主决策。

重要的是要达成基本共识。改革开放三十年经济转轨的过程中，行政改革已滞后于经济改革，大量矛盾在基层社会累积，县政改革作为中国改革下一步的关键点，不仅需要勇气和智慧进行大胆开放的试验和探索，更需要上下形成共识和着眼于长远的忧患意识。

（作者系公共管理学院副院长，政治学博士樊红敏；稿源：《中国行政管理》。）

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