县政改革是中国改革新的突破口
于建嵘 蔡永飞
摘要：现阶段我国县域经济发展遇到了诸如“没钱”、“没权”、“没人”、“没地”等问题。这些问题的背后是与以城市为中心的现代化战略相适应的国家治理结构的缺陷。发展县域经济,迫切需要以推进县政改革为突破口，着力调整中央与地方、国家与社会、城市与农村的关系。
关键词：县域经济；县政改革；突破口
自2002年中共十六大报告提出“壮大县域经济”的口号之后,县域经济问题受到我国理论界进一步重视,在实际工作中,县域经济也得到了大力推进。从现阶段我国县域经济发展中存在的问题来看,发展县域经济应当以积极推进县政改革为前提。在中共十七大报告再次强调发展县域经济的今天,推进县政改革已经迫在眉睫。
一、现阶段县域经济发展中的突出问题
进入新世纪以来,我国的县域经济发展进入一个新的发展阶段。在内外环境和发展的体制、机制等问题上既有很多机遇，又面临很多的挑战和困难。以广东为例,作为中国改革开放和现代化建设的“窗口”,在发展县域经济方面,广东省是一个先进省份。改革开放初期,以珠江三角洲东莞、中山、南海、顺德为代表的县域经济的发展,不仅有力地促进了广东全省经济的发展,对全国各地县域经济建设也产生了积极影响。但广东县域经济的不平衡状况也很有代表性。现在,广东省辖有农村区域的县级建制主要分布在广东省东西两翼和粤北山区等欠发达地区,67个县域面积占全省总面积的81.1%，县域户籍人口占全省户籍人口的60.9%。2006年,广东县域生产总值达4664.5亿元，比2001年增长70.2%，年均增长11.2%，县域人均财力从2003年的1.54万元/年增加到2006年的2.42万元/年,增长57%，2006年农村居民人均纯收入达到5080元。但广东省县域生产总值仅占全省的17.9%，67个县市地方财政一般预算收入仅占全省地方财政一般预算收入的6.9%，低于1亿元的县市仍有13个。
广东省县域经济发展很快,但问题也很多。尽管发展县域经济对于贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会意义十分重大,但对什么是县域经济、怎样发展县域经济这个问题，人们在认识上和实际操作上都有不够到位之处,整体上还不容乐观。概括广东从省到市(地级)(广州、清远、肇庆)到县(包括县级市)(增城、清新、佛冈、德庆、四会、高要、广宁、封开、怀集)一些官员反映的问题,现阶段县域经济发展中存在的突出问题主要有四个方面：没钱、没权、没人、没地。
“没钱”，就是缺乏资金。中国现代化总体上是政府推动型的现代化,这样的现代化需要政府拥有较强的财政实力。但按照分税制,税收分成75归中央财政,县级财政至多25，而现阶段中国现代化仍然以大中城市为中心,中央和省级财政较少用于县域建设,给县级地方的转移支付也十分有限。金融问题更严重,国有四大银行在县域的网点大多数都撤了,县中小企业和农民贷款困难。
“没权”，就是缺乏行政资源,行政体制上许多部门实行垂直管理,县级政府缺乏综合调控能力和必要的自主权。广东等城市目前属政府序列的局级以上机关单位有44个,其中垂直管理的单位15个,占34.1%。县级政府在县域经济发展和新农村建设中明显处于主导乏力的状态。
“没人”，指的是缺乏人才。按照国家人事制度,高学历者均为城市户口,加上市场机制的作用,人才都集中到了大中城市。再加上最近一些年国家教育制度安排对农村教育的忽视,县城以下地方虽然人口众多,但高素质劳动力则严重缺乏。
“没地”，主要是指县域地方建设用地不能满足需要。这是由中国人多地少的国情所决定的。在国家实行最严格的耕地保护制度的情况下,不仅农业用地数量有限,对于那些迫切希望发展县域工业的地方官员来说,建设用地则更是发展的瓶颈。
从地方官员对四个“没”的抱怨来看,作为县域经济发展的领导者,他们首先表达的是对调整国家的现代化战略的期待。尽管中央已经认识到“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”,已经提出推进社会主义新农村建设的历史任务,提出要建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局,但以城市为中心的现代化战略还没有得到应有的调整。
其次,四个“没”的抱怨体现了地方官员对现行国家体制的不满和改革要求。四个“没”,可以看作是对究竟要建设什么样的县域经济、什么样的新农村和怎样发展县域经济、建设新农村这样的根本性问题的提问。既然要发展县域经济,就需要解决这样的体制、机制问题，如果把县政改革作为发展县域经济的前提的话,改革就要涉及中央与地方、国家与社会、城市与农村关系的全局性的调整。
二、县政改革涉及调整国家治理结构
解决县级政府“没钱”、“没权”的问题，首先是一个调整国家治理结构中的纵向关系,即中央、省、市和县级机构的权力关系的问题,亦即如何合理界定各级政府的职能、划分各级政权的权力的问题。虽然改革在现阶段应主要着眼于县级机构的职能的界定,主要解决县级机构的问题,以推动县域经济的发展,但是县级机构涉及到政权体系的全局。中央与地方的关系问题,历来是中国政治家关注的重点问题。自秦始皇废除封建立郡县以来,在长期的皇朝政治阶段,加强中央集权以保证朝廷的政令通顺是基本的方向。在历史上,中央和地方关系问题一直是国家“分久必合、合久必分”的根源,新中国建立以后也一直存在着“一放就乱、一统就死”的现象。就现实的县政改革而言,想要在保持单一制国家结构的同时满足地方治理自主性的要求,就需要改变现阶段县级政权在很大程度上主要是向上负责的制度安排。从政治发展的角度上来讲,民众参与和责任政府是地方政府发展的方向,改革就是要在地方自治的原则的基础上,努力实现县级政权既向上级负责也向县域居民负责而主要向县域居民负责的转变。如何处理中央与地方关系问题,的确是政治发展的一个重要问题。
其次,是一个调整国家治理结构中的横向关系问题,即各个层级的政权内部的关系,乃至城市与农村、国家与社会的关系问题。县域地方当局和社会公众的权利关系是什么,如何划分、确认、保障政府和社会成员的权利关系，调整好、规范好、保障好这一关系，将为中国社会转型从根本上确立和奠定基础。这也是政治发展的重大问题。在现阶段,县域地方官员的诉求基本上仅限于县级政权的权力和权利,可能他们尚未意识到,一旦他们得到了自己想要的那样一些权力和权利,紧接着必然出现的就是这一个问题,而对于发展县域经济来说,这一问题的重要性并不亚于县级政权的主导能力,它应当是县级政府主导和推动县域经济发展和新农村建设的基础和根本。
要从保持单一制治理结构的同时实现地方自治的角度来重构县政体制,有许多问题需要研究。事实上,按照地方自治原则建立县域政治并不是新的设想。清代后期,随着皇朝政治的衰落,地方自治成为思想家和政治家们讨论的问题。孙中山先生设计的中国政治发展的一个重要目标就是在县级政府自治的基础上构建一个现代国家。孙中山先生这种把县级政治作为国家治理的基础的主张,可以为我们重构中国现代政治提供重要的思想资源。这是因为,自秦以来,县级政权一直是中国最为稳定和基本的政治单元；它是城市政治与农村政治的结合部；它是目前中国政治体制中具有完全制度架构的政治体,是国家治理的基础；现行体制中关于县级人民代表直接选举等制度安排为未来政治发展提供了一定的空间。正是基于对现行政治体制改革成本及可能性的考量,从行政技术层面特别是从国家行政结构方面进行改革,也许是目前中国政治发展的一条现实可行的路径。
应该说,从行政技术和治理结构的层面上进行改革,在目前应是成本较低的方案之一。由于其成本低,阻力也就会小得多,改革的可能性和成功率也会大许多。从理论方面来讲,地方自治性政治应解决两个方面的问题：其一，谁来主导地方政治；其二，地方政治对谁负责。
按地方自治原则建立的县域政治,起码包括如下两个方面的内容：其一，着重点不是县长权力来源方式的民主化,而是重新对县政领导进行政治定位。在目前的制度安排下,县政领导具有政务官的责任,也能获取政务官的权力,但他们面临的激励体系是科层制下公务员的管理体系。建立县域政治的关键是建立政治授权程序,使县政领导获得实在的政治授权,同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序,县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治,县政领导职务才会变成一个受人尊重、创造成就感、值得长期担任的工作，才会吸引对本县人民有承担责任的地方政治精英。建立了县域政治中刚性的政治负责制度,使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价,无法托庇于干部流动,县政府才会建立公信力,才有可能成为既对本县人民负责又对中央政府负责的地方政府。其二,地方政治自治的一个重要原则就是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。也就是说,就是要用地方之人,接地方之议,管理好地方之事。如果具体到制度层面的要求，就是要改变目前县级政权的异地为官和任期制度。事实上,县级主要领导人任用回避本籍制度是一个需要检讨的制度。这种制度的一个合理性解释是可以避免地方官曲意乡闾、结党营私。然而，官员在本籍任职,“营私固意,举发亦倍易；阿比亦多,责备亦倍多”。对于一个现代国家而言,政治首长对辖区的身份认同是十分重要的。当然,如果要改变这一点,势必限制了现存的上级政治部门对地方政治的调配空间,但因此通过改变县级政治生态所获得的政治收获则是十分巨大的。
如果按照地方自治的原则来建设中国地方责任政府的话,有一个基本的政治逻辑是需要遵守的,这就是在一个统一的多民族国家里,如何保证国家基本政令的统一性问题,也就是说,如何防范地方政府破坏单一制的国家的最基本的政治原则。现在地方保护主义本来就较为严重,如何解决这个问题,需要有新的配套制度安排。从现代国家制度方面来说,司法制度是保障国家政令统一的重要基础。然而,在这方面,我国目前体制性和现实性的问题是审判权力的地方化。从制度文本来看,在性质上,人大是国家权力机关,人民法院作为审判机关,人民检察院作为检察机关,人民法院和人民检察院由人大产生并对人大负责；在人事上，地方各级人民法院院长、人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、副检察长、庭长、副庭长、审判员、检察员由地方各级人民代表大会常务委员会任免；地方各级人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作,地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民法院和检察院的工作。从现实来看,各级行政机关对司法权力的限制及影响更应值得注意。这其中的一项重要制度性安排就是,法院和检察院的的主要经费都源于同级财政,而其它的物质资源也受制于地方行政部门。毫无疑问,审判权力的地方化,影响了国家法律实施方面的统一性,影响到了司法独立,使法官的公平和公正执法没有充分有效的法律保障,导致或助长了审判和执行中的地方保护主义。因此,我们主张在强化县级政权的自治性的同时,应加强审判权力的中央化和垂直管理化。这实际上是一种司法制衡原则,它处理的是中央政治的统一性与地方政治的特殊性关系,它要求国家司法与地方政权分离,人和物脱离地方政权,实行司法人员流动的回避制。它的实施对于树立司法权威和促进社会和谐意义重大。
总的说来,县域经济问题就是县域政治问题,只有建立和完善有利于县域经济社会发展的县域上层建筑,即县域政治体制和运行机制,才能为县域经济发展和新农村建设提供政治保障和制度保障。这是县域经济发展和建设新农村的需要,是构建和谐城乡社会关系的需要,对于县域经济社会发展具有根本性的意义。而在发展县域经济的历史过程中,推动国家治理结构的完善,不仅是构建和谐社会、全面建设小康社会的问题，同时,考虑到这样的过程一定是一个各方面利益主体的博弈过程,它也将是推动中国社会政治全面进步、建设民主法治的现代国家的根本性问题。
三、现阶段推进县政改革的主要着力点
在“强县扩权”的意义上,首先要改革财政体制,让县级政府拥有必要的财权。一些地方官员希望改变现行财政体制共享税中央和省、市分享比例过高的状况,提高欠发达地区县级分享比例,力求统一财权和事权。但在国家财政收入中,中央政府和地方政府的收取比例问题是一个复杂的问题。在英国,中央政府的财政收入占90%，主要是通过转移支付来实现财权和事权的统一。对我国来说,或许改变中央政府所占财政收入的比例远不及实实在在地加强中央财政预算管理和监督来得迫切而又重要。我国的现代化从开始就是一个以城市为中心的现代化,国家通过城乡二元体制对此加以保障,在县和乡镇的财政职能上,也以为城市发展服务为己任,以至于那样的体制被认为是为城市现代化建设汲取各方面资源的“抽水机”。现在,我国现代化建设已进入“城市支持农村、工业反哺农业”的新阶段，改革财政体制以实现建立“以工促农、以城带乡”长效机制的目标，是改革的题中应有之义,是国家在道义上的责任,而对于推动县域经济发展也是至关重要的。
与改革财政体制相适应,扩大县级机构的治理权需要做的事情也很多。最近一些年,许多省份都推行了“省直管县”改革，吉林省于2005年两次向县(市)下放经济社会管理权限876项,其中下放和改变管理方式的412项；委托、授权和分级管理的356项；取消和暂停执行审批的108项。广东省根据本省的实际情况也在2004年出台《广东省第一批扩大县级政府管理权限事项目录》,下放了214项权力,赋予县(市)更大的自主权和决策权，虽然这一改革比起其他一些地方力度不是很大,但至少在一部分县市有力地增强了县级政府推进县域经济发展的能力和动力。从全国大多数地方来看,这一项改革应当进一步推进。
在“钱”的问题上，优化县域金融环境也是极为重要的。一些官员希望国家能够通过改革明确国有商业银行支持县域经济发展的责任,完善县域金融服务功能,建立多层次的县域金融服务体系,开发适合中小企业、农民合作社和县域经济特点的信贷品种，推动政策性金融、商业性金融和合作金融、民间金融的协调配合和功能互补，等等,这些要求是合理的,也是可行的。在对县域经济发展和新农村建设的金融支持上,国家应当作出比这些要求更多的努力。
人才问题也是一个根本性的问题。现阶段我国存在着一个很怪的现象,一方面城市特别是大城市和特大城市人满为患,大学生宁可找不到工作也要守在城市里,另一方面,农村地区人才奇缺、嗷嗷待哺。很明显,在人才问题上,国家政策有一个极大的调整空间。如何引导城市人才支持县域经济发展和新农村建设,需要政府的高度重视,也是对领导者执政能力的考验。除了需要在现有农民中间培养适应现代农业发展的专业农民,需要从城市引进各方面专业人才以外,特别重要的是,县域党政领导人才如何培养使用等等问题,特别是在如何保证他们向农民负责、为农民服务的问题上，应当鼓励各地突破各种清规戒律,进行大胆探索创新。
土地问题是一个既复杂也简单的问题。或许要害在于究竟怎样理解“县域经济”的问题。迄今为止,相当多地方的官员对县域经济的理解是有偏颇的。比如说,许多官员一谈起县域经济,津津乐道的是县域工业的情况,这或许是许多都抱怨建设用地不够用、审批难的重要原因。当然,在实行最严格的耕地保护制度问题上,在保护农民土地权益问题上,国家不能有任何含糊,但在提高土地使用的效益和质量问题上,并非没有改进余地。但问题是,县域经济社会发展的领导者、指导者应当认识到，所谓“县域经济”,它首先是与农业、农村和农民联系在一起的。也可以说,中央之所以提出“建设新农村”的口号,就是因为仅仅发展工业化、城市化,包括城镇化,并不能解决中国现代化的全部问题。从广东省的经验看,一部分县域的发展前景和趋势就是城市经济,东莞、顺德、南海、中山这些地方本来都是县,现在都已经升格为地级市或改为城市的市区。从全国来看,还会有一部分县将逐步融入到城市经济体系中。但城市化、城镇化不可能“化”掉中国的农村、农民，我们可以改变农民的身份,让农民享有和城市居民同等权利、分享现代化建设成果,但中国相当数量的人口在农村的状况不可能根本改变。全国2008个辖有农村区域的县,大多数县域的经济社会发展将和新农村建设紧密结合在一起。在这样的县发展县域经济,如果也把着眼点和主要精力放在发展工业化、城镇化上,很可能是错误甚至是危险的。据了解,在现阶段,在一些县域地方,越是落后越迫切发展工业,而因为区位、资源等等方面的劣势,在招商引资方面很少或者几乎没有竞争力,他们招商引资的政策就实行更加优惠的政策和条件,白送土地,以有限的财政资金为所谓客商提供无所不有的“服务”,尤其是门槛低得令人难以置信,可以任意破坏环境、任意剥削工人、不交任何税收,等等。有些地方所谓的工业化破坏环境资源、掠夺农民，简直是贻害无穷,令人发指。用这样的方式发展县域经济,应当尽快加以扭转,让县域经济走上正确道路。
因此,在如何发展县域经济问题上,迫切需要国家从宏观上给予引导、规范、调控，需要制定和出台一系列指导性文件,直至在条件成熟的时候制定和实施相关的法律。解决好县域经济中的“三农”问题,不仅仅是从农业人口中转移农民到城市、城镇的问题，也不仅仅关系到农业在国民经济中的基础地位问题,更重要的是把现代文明从城市延伸到农村、让现代文明和中国农村融合的问题。在人口如此众多的中国,现代化建设绝不能是先让农村凋敝、继而让农村消失,在许多地方,发展县域经济就是要为新农村建设服务,在农村经济社会发展过程中,在吸纳现代文明精神的基础上,重建中国传统的富有魅力的乡村生活方式。这应当是发展县域经济、建设新农村的目的和意义所在。
（作者系中国社会科学院农村发展研究所农村问题研究中心主任，教授，博士生导师于建嵘；民革中央调研部处长，法学博士蔡永飞；稿源：《东南学术》）
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