乡村治理现代化(笔谈二)
安明友 贺东航 刘伟 蒋英州 崔晶 袁方成 李荣娟 罗静 马奇柯
编者按: 十九届四中全会《决定》提出构建“基层社会治理新格局”，强调“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”在如何贯彻落实好党中央的战略部署，开创出乡村治理新局面的关键时刻，以“如何实现乡村治理现代化”为主题的第四届中国县域治理高层论坛的召 开恰逢其时。该论坛由《华中师范大学学报》编辑部、华中师范大学政治与国际关系学院主办，华 中师范大学中国县域发展研究中心、全国民政政策理论研究基地承办，《湖北民族大学学报》编辑 部协办。与会专家代表根据会议主题纷纷各抒己见、建言献策，本编辑部特根据会议发言组成一组 笔谈，以飨读者。安明友教授认为新时代推进中国乡村治理现代化要面对农业生产者新老更替、既 得利益群体、思想藩篱的挑战，同时也面临国家经济实力大幅提升、技术变革等新机遇。贺东航教 授深入研究中共党史，认为当前党对农村的全面领导要遵守正式与非正式制度结合、党的价值体系 和乡村文化结合、一核和多元平台相结合、一元化和独立性监督相结合的原则。刘伟教授认为乡村 治理中的权力下沉强化了党的领导，增强了国家权力，提升了治理效能，丰富了基层治理途径。蒋 英州教授认为要理清乡村治理中的行为主体及其权力边界，并发挥农民的主体作用。崔晶教授通 过总结郡县制与里甲制的经验，认为正式制度和非正式制度结合的治理模式创新是解决国家治理 难题的有效途径之一。袁方成教授认为新乡贤能够最大维度整合多元主体，营造人人参与、人人尽 责、人人享有的新格局。李荣娟教授认为要以健全公共文化服务体系为抓手，促进乡村文化振兴。罗静教授认为充分利用乡镇行政区划调整的资源效应，将有利于增强地方政府服务群众能力，形成 共建共治共享的乡村治理新格局。马奇柯博士认为新时代基层社会治理现代化有目标更明确、体 系更完善、方式更丰富的新特点。总而言之，新时代推进中国乡村治理现代化需要正确对待新问题，抓住新机遇，尊重“三农”，基层创新，以农民为主体，最大维度整合多元主体，形成共建共治共享的新格局。
关键词: 新时代乡村治理 治理体系和治理能力现代化 政党嵌入 乡村振兴 新乡贤 乡政区划 主体性 三农问题 权力下沉
DOI:10.13501/j.cnki.42-1328/c.2020.02.001
健全公共文化服务体系，促进乡村文化振兴
李荣娟： 湖北大学政法与公共管理学院教授、湖北县域治理研究院院长
一、公共文化服务体系的完善是乡村文化振兴的重要环节
伴随着文化在综合国力中的作用日益凸显，文化建设在乡村振兴中也越来越受到重视。公共文化作为文化建设的重要组成部分，是保障人民群众基本文化权益、满足群众基本文化需求的主要途径，在实现文化大发展大繁荣过程中发挥着重要作用。根据2016 年12 月25 日发布的《中华人民共和国公共文化服务保障法》，公共文化服务是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。公共文化服务体系的完善是乡村文化振兴的重要环节，这是因为公共文化服务体系在乡村文化振兴方面具有四个重要功能。第一，基本文化权益的保护功能。公共文化服务属于政府提供的基本公共服务，这是公共文化与其他文化态型相比最突出的特点，公共文化服务体系的建设目的是通过政府主导和公共财政支撑来保障群众基本文化权益、满足基本文化需求，其本身具有基本性、公益 性、均等性的特点，完善的公共文化服务体系能够为群众提供较充分的参与公共文化互动的平台和丰富的公共文化产品，是实现好、维护好、发展好乡村群 众基本文化权益的主要途径。第二，文化生活核心价值的引导功能。通过公共文化服务体系供给符合社会主义核心价值观的文化产品，发挥政府的主流意识形态引导作用，促进社会主义核心价值观对乡村文化建设、乡村社会公共文化生活的引领规范作用，是将公共文化建设变为实现乡村社会价值重塑的重要手段。第三，文化资源的合理配置功能。政府通过对乡村公共文化建设的科学规划、宏观指导，可以有效地整合与配置公共文化资源，最大程度、最 大效益地为公众提供丰富多元的文化服务与产品。第四，文化生产力的整合功能。乡村公共文化建设可以与乡村文化体制改革、文化产业发展、文化科技 创新协同发力，共同推进乡村文化生产力的发展、乡村文化的大繁荣和乡村振兴。
二、公共文化服务体系建设绩效评价所反映的乡村公共文化建设问题
(一)公共文化服务体系建设绩效评价的指标体系
为全面了解湖北省公共文化服务体系建设进展，优化文化建设政策指导及资源配置效果，2017年以来，受湖北省文化与旅游厅(原湖北省文化厅)委托，湖北县域治理研究院课题组每年对湖北省公共文化服务体系建设绩效状况进行综合评价。
课题组依据《中华人民共和国公共文化服务保障法》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见(中办发〔2015〕2 号) 》和《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见(鄂办发〔2015 〕62号) 》等法律、法规、文件，从公共文化投入、设施、服务、队伍和效果5 个一级指标对湖北省公共文化服务体系建设情况进行评价。5 个一级指标下包括文化资金投入、文化资金落实、文化资金管理、文化场馆建设、新闻广电设施、文化体育设施、公共文化设备、文化场馆服务、公共文化活动、数字文化服务、基层文化服务、特殊群体文化服务、文化机构人员、文化人员培训、社会文化团队、公共文化知晓度、参与度、满意度等18 个二级指标，以及人均公共文化财政投入、乡镇综合文化站达标率等69 个具体测量指标。69 个具体测量指标中直接涉及乡村公共文化建设的指标有20 个，分别是乡镇(街道)综合文化站建筑面积达标率、村(社区)综合文化服务中心建筑面积达标率、乡镇广播电视直播卫星户户通工程达标率、农村智能广播网村村响工程达标率、乡镇 (街道)综合文化站文体设施达标率、村(社区)体育设施覆盖率、村(社区)文化设施配备率、乡镇免费文艺演出场次达标率、乡镇(街道)综合文化站平均举办活动次数、村(社区)综合文化服务中心平均举办活动次数、农村广播节目数量达标率、农村电视节目数量达标率、农村数字电影放映率、乡镇(街道)综合文化站事业编制人员配备达标率(含公务员编制) 、乡镇(街道)综合文化站工作人员人数、村(社区)公益文化岗位配备达标率、乡镇和村公共文化从业人员业务培训达标率、乡镇(街道)综合文化站指导社会文化团队支数、村(社区)综合文化服务中心指导社会文化团队支数、公共文化满意度。
(二)绩效评价所反映的乡村公共文化服务体系建设问题
调研结果表明，近年来，湖北省公共文化服务体系建设取得了显著成绩，覆盖城乡的公共文化服务体系基本建立，公共文化设施不断完善，公共文化产 品供给能力不断增强，群众公共文化生活日益丰富，人民群众的基本文化权益得到了更好的保障。调研也呈现出一些乡村公共文化服务体系建设存在的问 题，主要表现在以下几个方面。
一是资金短缺与财政资金分配简单平均化。无论是资金投入总量还是人均量，还是财政投入还是社会筹资，公共文化投入与产出难以满足人民群众对文化的需求。从2019年的调查统计看，湖北省人均公共文化财政投入指标完成情况仅为12. 99%，人均文化事业费达标率仅为 71．84%，财政投入严重不足。财政不足及分配的平均化趋势，导致不同地区、不同群体之间的公共文化服务供给存在较大差距，如图书馆、博物馆等场所建设参差不齐，“户户通”“村村响”等设备设施配备程度不同，文化工作 人员素质良莠不齐，阻碍公共文化服务均等化发展。
二是乡村公共文化服务供给总量少、质量不高。如乡镇(街道)综合文化站平均举办文艺活动次数达标率不足七成。《湖北省基本公共文化服务实施标准(2015－2020 年) 》要求乡镇(街道)综合文化站(中心) 年组织开展群众文体活动不少于12 次，2018年未达标的乡镇(街道)综合文化站达474个，达标率仅为 62．87%。再如《湖北省基本公共文化服务实施标准(2015－2020年) 》要求乡镇(街道)综合文化站(中心)年开展文化艺术知识普及和培训不少于 10 次，统计表明，2018 年未达标的乡镇( 街道)综合文化站共 935 个，达标率仅为 27．30%，不足三成。从公共文化满意度的问卷调查情况来看，群众对当前公共文化活动满意率不高，约18%的民众对政府举办的公共文化活动表示不满意，其原因主要在于:活动太少无法满足基本需求;宣传不够无法获知信息;活动流于形式缺乏吸引;活动门槛太高不接地气等。
三是乡村公共文化服务基础设施建设落后。县级图书馆、文化馆等公共文化设施向村一级的延伸服务能力有限，乡镇综合文化站功能发挥有限，村级公共文化设施缺乏人员管理，基础公共文化设施的利用率不高，不少乡村公共文化设施空置或利用率较低。以乡镇综合文化站建设为例，《湖北省基本公共文化服务实施标准(2015－2020年) 》要求乡镇设置综合文化站(中心) ，按照服务人口设置文化站( 中心) 规模。调查显示，2018 年湖北省 1282 个乡镇(街道)综合文化站中，未达到最低标准300平方米的乡镇(街道)综合文化站有65家。其中，部分文化服务中心建筑面积不足100平方米，场馆设施建设严重不足。据统计，湖北省省级以及各市属的博物馆、文化馆、图书馆等达标率均在90%以上，与之对应的是全省有30%的县级文化场馆没有达标、16%的文化站没有阵地，公共文化服务“最后一公里”仍没有真正打通。
四是乡村公共文化人才队伍严重短缺。湖北省乡镇(街道)综合文化站具有事业编制的文化工作人员相对缺乏，文化服务人员数量有待提高。按国家以及湖北省对乡镇(街道)综合文化站人员配备数规定，其事业编制数应该≥1 人。调查显示，湖北省1282 个乡镇(街道)综合文化站中，有557 个综合文化站没有配备具有事业编制的专任文化工作人员，有725 个综合文化站配备了一名以上具有事业编制的文化工作人员，该项指标达标率为 56． 55%，约43%的文化站没有事业编制人员。人才短缺是乡村文化建设中的突出问题，直接影响了乡村文化服务水平的发挥，制约了文化服务效能的提升。
三、以健全公共文化服务体系为抓手，促进乡村文化振兴
当前我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活包括文化生活的向往与追求是乡村振兴的力量源头和动力场。有效化解当前我国乡村公共文化供给不平衡、不充分等社会主要矛盾，必须以公共文化服务体系建设为抓手，促进乡村文化振兴。
一是建立以群众需求为导向的乡村公共文化服务供给机制。观念是行动的先导，思想是行为的指南。无论是乡村公共文化资金投入和基础设施规划与建设，还是乡村公共文化产品和服务供给，这些活动开展和成效产出无一不受制于决策者、政策执行者和活动实施者思想和观念的引领和指导。当前乡村公共文化服务中普遍存在的群众获得感、满足感不足与公共文化服务供给中“行政本位”的思想偏差有很大关系。有的地方老百姓不愿意看戏，喜欢看歌舞，因为要求“送戏下乡”，老百姓就只能看戏，这样的事情并不是个例。面对人民群众日益增长的文化需求与文化发展的不均衡和不充分的现实矛盾，满足人民群众对美好文化生活的需要必须建立以群众需求为导向的乡村公共文化服务供给机制。要转变“唯上”“唯标”的公共文化服务观念和供给套路，建构“唯民”“唯实”的乡村公共文化服务理念和供给模式。秉持人民中心、群众需求导向，扩大乡村公共文化决策制定的社会参与，通过完善地方党委、政府与文旅管理部门主导，企业、社会组织与民众参与的乡村公共文化政策制定的协商机制，特别是发挥文化智库的作用，提升公共文化决策的科学性、民主性和可行性，充分实现乡村文化政策与群众文化需求的协调与耦合。
二是建立公共财政主导与多元供给相结合的资金长效保障机制。资金是公共文化服务生产和供给的基本保障，拓展公共文化资金来源渠道、丰富公共文化资金供给，加大财政资金投入、优化财政支持结构、完善财税杠杆调节，促进乡村公共文化供求均衡，提升群众公共文化服务的获得感、满意度是新时代乡村公共文化发展的基本目标和重要内容。
乡村公共文化建设需要满足多层次需求并适应各地区非均衡发展实际。一方面要发挥省、县各级政府的财政优势，在明确省、县级政府的事权与支出责任的基础上，按照事权、支出责任与财力相匹配的原则，建立省级和县级财政共同分担的整体性协同文化投入机制。另一方面，建立规范的财政转移支付制度，使财政资金在不同地区、不同人群之间进行合理的分配，逐步缩小地区之间、群体之间公共文化服务的差距。另外，充分发挥市场和社会作用，鼓励 并吸收社会资本参与公共文化建设与服务，完善融资、用地、税费等相关政策，引导社会力量举办公益文化项目，支持厂商资本、民间资金和外资参与公益性文化建设，完善公共文化建设与发展的营商环境，推进乡村公共文化产品供给与服务的市场化与社会化进程，建立起政府主导、市场推动和社会参与的人民文化人民建、建设文化为人民的长效机制。
三是大力加强乡村公共文化基础设施建设。公共文化基础设施是乡村公共文化发展与服务的载体与物质基础。提升乡村公共文化服务质量和水平、提高乡村公共文化产品与服务供给，必须强化乡村公共文化基础设施建设。针对我国乡村公共文化设施建设实际，考量乡村振兴需求和人民的文化生活需要，当前要强化县级图书馆、文化馆、博物馆、剧场 等为中心的“三馆一场”建设，着力推进“三馆一场”服务链向广大乡村延伸。特别要加强乡镇( 街道)文化站和村(社区)综合文化服务中心的建设，在场馆的“便利性”上做好文章，避免“孤岛效应”。要增 强流动文化车等便民利民文化设施的配备，提高乡村公共文化基础设施的利用效率，扎实推动公共文化服务重心下移、资源下移、服务下移。
四是强化乡村公共文化服务人才队伍建设。公共文化人才队伍是公共文化产品供给与服务提供的主体，也是公共文化服务实施落实与质量保证的关键。针对我国乡村公共文化人才严重短缺的现实，地方党委、政府与文化旅游管理部门要以“文化强 国”“文化兴国”为思想引领，建构“文化兴乡”“文化兴民”“文化富民”的人才培养与使用模式，通过完善培养政策与激励机制，优化乡村公共文化队伍建设。人才选拔坚持德艺双馨，人才激励坚持物质和精神的双向作用，人才培养实行公共文化服务职业资格准入制，人才管理实行选派、配备、聘任多种方式，打造一批有热情、懂专业、深入基层、服务群众的乡村公共文化服务专业队伍。另外，探索文化志愿者奖励补贴机制，完善发展公共文化服务志愿者服务体系。
五是建构与现代科技融合发展的高效公共文化服务体系。大数据、区块链、人工智能等现代科技发展，不仅为乡村公共文化服务提供了新技术，更大大拓展了乡村公共文化空间。需要充分利用现有优质文化资源，推动智力、高新科技与公共文化空间建设的结合，探讨与现代科技融合发展的公共文化服务体系。尝试对分散异构的公有或私有文化资源进行有效整合，使其实现“云聚合”，快速而精准地进行资源管理和配置。充分利用区块链技术，完善公共文化服务供给目录，为民众提供菜单式、订单式、差异化的文化服务。拓展人工智能在公共文化服务中的应用，重塑乡村公共文化场馆服务环境和流程，打造虚拟公共文化服务空间，提升乡村公共文化服务供给质量，用科技创新助推乡村文化振兴。
文章来源：《湖北民族大学学报( 哲学社会科学版)》2020年第2期
作者简介：李荣娟： 湖北大学政法与公共管理学院教授、湖北县域治理研究院院长
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