摘要：相较于央地分权，已有研究对地方政府间分权的问题关注不多。地方政府间分权是如何展开的？其后隐含了怎样的分权逻辑？本文从政治制度变迁的视角，构建了以交易成本为核心的制度变迁分析框架；以G市的市镇分权为例，剖析了地方政府间分权的具体运作过程与逻辑。研究发现：地方政府间分权是上级偏好主导的上下级政府间不平等的政治交易；期间产生了高昂的交易成本却难以建立完善的成本治理机制，呈现出上级行政避责、下级政治避责的分权特征；这种避责式分权使地方政府间分权的实际效果偏离了其改革目标。同时，从选择性下放到避责式分权的转变，折射出地方政府间分权不同于央地分权的“效率-风险”逻辑，权力偏好逻辑是地方政府间分权的支配性制度逻辑，决定着地方政府间分权的策略与效果。本文从理论上提炼了地方政府间分权的制度逻辑，对规范地方政府间分权改革实践也具有重要意义。
关键词：政府间分权；地方政府；交易成本；避责式分权；权力偏好
1引言
在幅员辽阔、复杂多元的疆域内建立统一的单一制中央集权体制，如何处理一统体制与有效治理之间的矛盾始终是中国国家治理实践与理论研究的一大难题[1]，而政府间分权被认为是缓解这一矛盾的关键机制之一[2]。改革开放后的央地分权被认为是激发地方发展活力、促进中国经济增长的重要举措[3]。进入新世纪以来，单一制国家的政府间分权改革不仅止步于中央与地方之间，还逐渐下沉到地方政府间，突出表现为权力的不断下移。以“强县扩权”、“强镇扩权”为代表的扩权改革均是在不改变行政建制基础上的地方政府间分权改革[4]，目的是为了提高行政效率，获得更大的治理绩效。在此改革思路下，分权被认为是解决政府间权责不对等问题，提升下级政府治理效能的必然之举；两者之间也往往被默认为存在一种必然的因果关系。而无论是地方的改革实践还是已有研究都发现，治权下移并不必然带来下级政府治理效能的提升[5]。因此，一个值得探究的问题是，为何提升下级政府治理效能的分权改革却未必能实现改革目标？其后又隐含了怎样的地方政府间分权逻辑？是基于理顺上下级政府间权责关系还是满足下级政府的治理需要，抑或是为了提升政府整体回应社会公众、解决公共事务的效率？对这些问题的回应，需要深入了解地方政府间分权改革的具体过程，从而分析其中的机制与逻辑。基于此，本文将以G市的市镇分权改革为案例研究对象，试图对上述研究关切进行探讨，揭开当前地方政府间分权改革的“黑箱”，并进一步对由此引发的地方政府间分权问题进行理论思考与对话。
2文献述评与理论分析框架
首先，在参考西方文献对政府间分权内涵的解析以及我国分权式改革本土特征的基础上，本文将地方政府间分权界定为在中央以下的省市县镇不同层级之间，上级政府将以经济社会管理权为核心的行政权力下放、委托或分解给下级政府，由下级政府独自享有和执行；具体的分权内容取决于特定的分权改革过程。质言之，在本研究中，地方政府间分权是指以经济社会管理权为核心的行政权力由上级政府转移到下级政府的权责转移过程。
2.1文献述评：政府间分权需要解释什么？
政府间分权无疑是理解我国国家治理诸多议题的一个核心变量。在既有研究中，政府间分权可以作为一个解释变量，去解释由特定分权格局型塑的政府治理结构、治理行为与治理绩效等问题。改革开放以来，中国改革的卓然成效和近期改革中出现的很多问题都与分权式改革密切相关；分权式改革减少或放松了政府的管制，释放了地方、企业、社会乃至个人的活力，促进了中国的经济发展[3]。中国独特的财政分权模式和政治垂直管理体制相结合而产生的激励机制[6]，被认为是创造中国经济增长奇迹的一个关键性制度安排[7]。同时，分权不只是强化了地方政府的权力，而且在很多方面改变了中央与地方的关系[8]。权力配置的变动不仅调整了政府间关系，本质上也改变了体制内部的资源配置，并为体制改革提供了根本性的内在动力，成为推进体制改革不能忽视的核心要素[9]。已有研究在有力论证分权改革对国家发展的各项积极成效的同时，也充分认识到了不合理的分权改革所带来的消极影响：如政治集权下的经济分权造成了城乡和地区间收入差距的持续扩大[10]，政府投入注重刺激经济增长而非民生与社会事业[11]，以及地方政府对中央政策的选择性执行和各种形式的、不可持续的地方创新[12，13]
政府间分权也可以作为一个被解释变量，吸引着学者们去努力探究决定特定分权格局的制度背景、逻辑机制与路径选择等。已有研究基于委托代理的关系视角，提出了政府间分权、尤其是中央与地方分权所遵循的效率与风险逻辑，“效率论”、“风险论”及两者融合的视角成为当前解释我国央地分权最有力的框架和最典型的代表。“效率论”从中央政府需要提高治理效率（或降低行政成本）的角度解释在行政上实行地方分权的原因；又从地方分权隐含着统治风险（即代理风险）的角度解释中央政府的政治集权[14]。“风险论”则并非从提高治理效率的角度去解释央地分权，而是从中央政府需要降低统治风险的角度解释中央集权与地方分权的原因。认为当提高治理效率与降低统治风险互相冲突时，中央政府将优先考虑降低统治风险，这就导致在某些领域形成过度分权，而在另一些领域则表现为过度集权[15，16]。正当两大逻辑难以自洽时，周雪光进一步提出了融合性的解释，认为无论是效率优先还是风险优先，都不是一成不变的，而是基于特定时段或不同领域在两者之间进行动态选择，最终的目标都是为了维护统治[17]。这种融合性的逻辑也解释了央地分权过程中所表现出来的“收放循环”[18]，以及中央政府选择性（集）分权的灵活运作[19]。对于地方政府间分权，则有研究指出了分权过程中存在不少中梗阻现象[20]，同时还存在着“选择性下放”的逻辑[21]，为学界了解地方政府间分权提供了初步印象。
综合而言，在有关中国政府间分权的研究文献中，具有解释力和影响力的研究大多集中在对央地分权的关注上；其次，在央地分权研究中又更多把政府间分权视为自变量，而对特定政府间分权格局形成的逻辑机制等则有待深入挖掘；最后，已有基于“效率－风险”的解释逻辑虽将政府间分权视为一个因变量，但却都着眼于宏观叙事以及笼统的央地之间关系的论述。可见，对于政府间分权这一议题，至少还有两个“黑箱”有待进一步打开：一是在研究层次上，随着国家治权的逐步下移，地方政府间的分权实践日益频繁，尤其是简政放权以来以行政性分权为核心的层级政府间分权成为了必然趋势，亟待理论研究的跟进与回应。二是在研究视角上，既然将政府间分权视为委托-代理关系中的契约达成，那么契约的制定过程和治理机制也应受到关注。在以往更多探究既定契约带来影响的背景下，契约制定过程的“黑箱”更值得被探究。在无明确宪法和法律规定下，地方政府间分权的出发点是什么？如何划分权力，又是如何具体操作的？其逻辑是否与央地分权一样，在效率与风险之间相互权衡？这些问题都值得深入研究。
2.2理论框架：基于交易成本的制度变迁分析
如前所述，本研究将地方政府间分权界定为以经济社会管理权为核心的行政权力由上级政府转移到下级政府的权能转移过程。那么，在制度主义视角下，地方政府间分权的过程实质是一个政治制度变迁的过程。因此，理解地方政府间分权的过程与逻辑就是剖析这一制度变迁的过程与逻辑。制度变迁是新制度主义的重要组成部分，而由于涉及政治、经济、社会等不同学科领域，迄今为止新制度主义尚未形成统一的学派，内部普遍被划分为三大流派：历史制度主义、社会学制度主义和理性选择制度主义[22]。每一流派对制度变迁的核心逻辑与发生机制都有着截然不同的解释。早期各流派之间相互批评，随着制度理论的发展与学术批判的深入，各流派开始彼此交流借鉴，并达成了不少共识[23]。同时，为解释现实世界纷繁复杂的制度变迁现象，建构整合性的分析框架也有其可能性和必要性，即不同视角之间的相互借鉴与整合是打开制度变迁黑箱的关键一步[24]
基于此，本研究关注地方政府间分权的微观过程与机制，故先从理性选择制度主义的视角出发，将地方政府间分权视为理性决策者之间基于自身效用最大化而开展的政治交易。政治产出是在某个政治领域内不同政治主体基于自身利益最大化而进行讨价还价的过程，一旦制度变迁的相对价格发生变化、收益大于成本时，制度变迁就会发生[25]。同时，政治交易如同经济交易一般，面临着有限理性、机会主义、不确定性以及资产专用性等契约问题，由此产生了讨价还价成本、决策成本、保证成本和运转成本等交易成本问题[26]。因此，为推动交易顺利实现，还必须建立相应的成本治理机制，否则交易将难以实现预期目标[27]。此外，理性选择制度主义还逐渐引入传统政治学的权力分析，认为制度形成与变迁过程中存在“权力关系的不均衡”[28]。虽然政治制度变迁是不同政治主体讨价还价的政治交易过程，但已有的政治制度决定了不同行为主体的相对权力结构，决定了相应主体的利益最大化，而非任何主体的利益最大化[29]。Terry认为，在大多数情况下制度是政治上有权力的人以他人的牺牲为代价，谋求自身利益的结构性手段[30]。从理性选择制度主义视角看，政治制度变迁是在特定权力结构下的政治交易过程，成本收益、权力结构、交易费用及其治理机制共同影响着政治制度的变迁过程。
然而，若仅从理性选择制度主义的视角解释制度变迁过程，则过分强调了微观个体或团体对制度变迁的作用，认为只要存在制度变化的需求就会有相应制度变化的供给[22]而忽视了外部因素的影响。因此，必须吸收借鉴新制度主义其他流派的相关解释，将外在环境与制度因素考虑进制度变迁过程中。质言之，触发政治交易的不仅可能是政治主体的成本收益计算，还可能是诸多外部事件。历史制度主义认为正常时期的制度变迁遵循着路径依赖规律，制度与环境及其制度内部都保持着某种平衡；而如果这时出现了外部环境的重大变化或者内部出现了重大危机，就会打破这种平衡，造成制度内部的政治冲突和旧制度的崩溃，使制度处于制度断裂的“关键节点”上，而新的制度就是基于“关键节点”上各种政治力量冲突的结果产生的[31]。社会学制度主义视角下的制度变迁体现为趋同化、模仿和相互学习的过程，认为要么出现已获得合法性的其他制度或组织形态，要么被社会成员广泛接受的价值标准或认知框架发生变化时，才会发生制度转型[32]。故而，制度变迁的触发亦可能是个人或团体所处的外部环境变化、危机情景或者面临合法性危机产生的结果。
鉴于新制度主义尤其重视既定制度对个体行为的影响和对行动者偏好的塑造，并一致认为制度影响政治行为进而塑造了特定的行为后果[33]。那么，基于理性选择的政治交易同样深受既定制度环境的影响，地方政府间分权必定也是嵌入在特定制度环境之下的。综上，本研究以理性选择制度主义中的交易成本为核心，并吸收其他流派的核心思想，尝试构建一个整合性的制度变迁分析框架，以分析地方政府间分权的具体过程与逻辑。
如图1所示，以权责转移为本质的地方政府间分权可视为政治制度变迁过程。这一过程是嵌入在具体制度和经济社会环境中的政治交易过程，在此期间，不同政治主体在特定权力结构下基于自身利益诉求展开互动和讨价还价，进而达成可能的方案或契约。同时，交易过程必然会产生相应的交易成本问题，而一旦相应的成本治理机制被构建起来解决过程中产生的交易成本，政治交易便顺利实现，制度变迁最终完成；否则交易即使完成也难以实现预定目标。质言之，在此框架中，政治交易的外部环境、权力结构、利益结构，及过程中产生的交易成本和相应的治理机制是分析政治制度变迁的关键要件，共同决定着地方政府间分权的过程与逻辑。
图1以交易成本为核心的制度变迁分析框架
3案例呈现与研究方法
3.1案例呈现：G市的市镇分权改革缘起与历程
G市是位于东部沿海发达省份的一个地级市。改革开放以来，G市依靠区位优势，率先利用“三来一补”的方式迅速发展起来。随后，G市紧紧抓住全球产业结构调整的重要机遇，市场化、工业化和城镇化持续高速发展，历经几次产业转型后，如今发展成为一座经济总量近万亿、常住人口800多万人，工业实力雄厚、商业发达、城镇化率近90％的新一线城市。而在行政建制上，G市于1988年在原来县级市基础上升格为地级市，但辖区内不设县区一级政府，由市级直接管辖属地内的32个镇街和新兴的高新产业园区（园区在行政体制设置上与各镇街相似，级别比镇街高半级），成为我国少数几个没有县级的市镇两级政府。由于G市整体上的经济发达，其所辖镇街（园区）皆为经济发达镇街，最发达的镇2019年经济生产总量达635亿元，最后一名也有近百亿元。由此可见，G市所辖各镇街的经济社会发展情况不容小觑，同时各镇街的发展差距也较大。
由于G市辖区内不设立县级政府，而其镇街政府又与我国其它地方的镇街政府一样，在法律和行政建制上不具备独立执法主体地位。因此，法律上规定由县级行使的各类权力在成立地级市之时便全由市级承担，由市级政府及其职能部门负责管理全市范围内的经济社会事务。然而随着经济社会的迅速发展，各镇街逐渐发展成为经济总量巨大、外来人口众多、产业实力雄厚、城镇化水平较高的经济发达镇，镇域内公共事务庞杂，而镇街却缺乏相应的管理权限和能力。因此，“看得见的管不着，管得着的看不见”的治理悖论表现得尤为突出，政府治理效率低下，无法及时应对和处理各类经济社会事务，导致G市的经济社会秩序和政府治理能力面临着严峻挑战；同时也束缚了经济社会的进一步发展。面对这一严峻挑战，G市响应国家和所在D省的改革要求，从2009年起开展了一系列以赋权扩能为核心的“简政放权”、“简政强镇”市镇分权改革。分权改革历程及其核心内容如表1所示。
经过数次市镇分权改革，G市分权的经验较为丰富、实践较为成熟，分权的程度和领域也较国内其它同级别的地方政府更为深远，成为国内诸多地方关注和学习的对象。本文关注的G市分权改革过程是启动于2018年底的新一轮市镇分权改革。按G市的市委要求，改革的主要任务是进一步下放相关权限，合理划分市镇两级经济社会管理权限；以新一轮机构改革为契机进一步下放相关经济社会管理权限至各镇街（园区），以理顺市镇两级权责关系，提高G市政府整体的治理效率，充分发挥两级政府体制优势，优化发展环境，构建现代化的市镇治理体系和治理能力。此轮权限下放由G市新成立的政务服务数据管理局统筹，涉及G市各职能部门（如发改、国土、市场监管、安全生产、环境保护、交通运输等）。各部门按照市委要求，结合本领域的工作实际纷纷制定分权改革方案，推动权限进一步下放镇街。
3.2研究方法与数据资料
为剖析地方政府间分权的具体过程与逻辑，本文采取个案研究的方法。案例涉及的数据资料由多种方式获取：首先，笔者研究团队分别于2019年1月和4月两次深入G市就其分权改革展开了深入的实地调研，累计时长近1个月；采取了圆桌座谈、个人交流以及实地观察等方式全程了解了市镇分权改革过程，并为其进行分权改革的政策评估。访谈涉及部门包括G市的市委政策研究室、编办、发改和环保、国土、市监、安监、政务服务等党政部门，以及所辖14个镇街（园区）的党政主要领导和各分局负责人；在此基础上整理出了大量一手访谈资料。其次，调研结束后，应团队研究要求，G市的有关部门再一次提供了相关文件资料；此外，笔者通过权威网站补充收集研究所需的其他政策文件资料；在此基础上整理所获取各类资料数据，以服务研究需要。因此，研究满足了个案研究的详实性要求，能够开展深入的分析论证。同时，因G市分权改革的成熟性与超前性，以及当下简政放权在各地的深入推进，故基于G市的案例研究具有较充分的典型性和启发性。
表1G市的市镇分权改革历程梳理
4多重考量与上级偏好：
市镇分权的交易触发与互动
在制度变迁视角下，G市的市镇分权改革实质是以经济社会管理权为核心的行政权责在市镇两级之间划分和转移的政治交易过程。那么，这场交易是如何触发的，即G市基于哪些方面的考虑而启动新一轮市镇分权改革？交易触发后，作为交易主体的市镇双方又是如何展开互动以制定分权改革方案的便值得关注。
4.1多重考量：G市的市镇分权的交易触发
G市新一轮市镇分权改革的触发深受内外部环境的影响，G市所面临的经济、社会、政治等多重环境压力直接将分权改革推上其政策议程。这些环境因素既是启动改革的直接推力，亦是其改革的意图或希望实现的目标。具体而言，主要包括以下三方面的考量：
4.1.1自上而下深化“放管服”改革的要求
十八大以来，新一届政府将“简政放权”作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”。从“简政放权”到全面深化“放管服”改革，推动政府权力下放、转移和取消成为历次改革的核心要义。在此宏观改革环境下，G市亦响应改革要求，在2017年将3000多项权限下放镇街，并将下放的范围从试点镇街拓展到全市所有镇街。而启动于2018年底的新一轮市镇分权改革，不仅是延续了上级对简政放权的宏观要求，具体层面更是受自上而下推动的两场改革而触发。一是十九届三中全会决定开展的新一轮机构改革；按照改革要求和时间部署，作为地级市的G市需在2019年初完成新一轮机构改革，在G市的机构改革方案中拟将市场监督管理局、自然资源局等7个市直部门实行分级管理，直接下放给各镇街（园区）实行属地管理，机构的调整和下沉必然涉及机构所承担的职能和权责的划分。G市领导也想趁新一轮机构改革的契机进一步简政放权，下放权限给镇街和园区，理顺市镇两级政府的权责体系。二是自上而下对“互联网＋政务服务”改革的深化进一步强化了G市开展新一轮市镇分权改革的必要性；2018年国务院启动了全国范围的“一网、一门、一次”改革；同年，G市所在D省按国务院要求在全省推进“数字政府”建设，对理顺各级政府权责清单、推动政务服务延伸到乡镇和村居一级做出了统一部署，并制定了详细的工作任务和时间表，要求所辖各地市严格执行。为落实此项工作，市委市政府决定由市政务服务数据管理局负责，在全面摸清当前市镇两级权责关系的基础上开展分权改革，将相关权限进一步下沉镇街、乃至村居。这两个改革可视为触发G市启动分权改革的关键事件，也是G市分权的意图之一，即落实上级的改革要求。
4.1.2自下而上化解镇街“权小责大”的诉求
如果说自上而下的各项“放管服”改革要求是触发G市开展市镇分权改革的外部动力，那么G市自身经济社会的快速发展转型以及独特的行政体制是倒逼其开展改革的内在动力，同时也决定了其分权改革的力度与深度。如前所述，G市所辖各镇街皆为经济发达镇，镇域内公共事务庞杂，需要政府提供便捷的服务和及时有效的管理，方能促进经济高质量发展和社会秩序稳定。然而作为镇级行政建制的镇街在法律上却缺乏相应的管理权限和组织能力加以应对；同时，由于缺乏县区一级的统筹和管理，G市内“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题尤为突出；而在属地管理的责任机制下，各镇街“权小责大”的矛盾亦日益紧张。
“虽然2017年市级各部门已向全市所有镇街园区下放了3000多项权限，但市级仍掌握着5000多项权限，包括各类行政审批和一线执法的权限仍大量在市级部门。下辖镇街又很多，导致市级部门根本管不过来，很多问题没办法及时处理；镇街内企业、民众办事很多仍需跑到市级政府部门，对于离市区较远的镇街尤为不便，严重影响了办事效率。”（访谈记录：20190415ZSJCJ）①
因此，从G市自身的治理看，启动新一轮市镇分权改革也有其必要性和紧迫性，即满足镇街的治理诉求、提升政府整体的治理效率。
4.1.3横向地方政府间的改革竞赛
在晋升锦标赛的体制压力下，地方政府间竞争已然成为常态，这种竞争同时体现在地方政府发展的方方面面[34]。在调研过程中，笔者发现G市新一轮市镇分权改革启动不仅受自上而下改革要求和自下而上改革诉求的影响，同时也受横向其它地方政府改革的影响。改革的启动和进程会时刻关注或参照其它地方政府，横向同侪压力进一步加速了改革的速度和力度。
“既然S市（与G市同属D省，两者都是只有市镇两级政府的地级市，且发展情况和经济地位相似）都这么做了，我们也得结合自身实际，借鉴S市的做法，进一步深化‘简政放权’改革，将更多权限下放给镇街。”（访谈记录：20190415ZSJLC）
可见，S市的改革给G市推进新一轮市镇分权改革带来了一定的影响和压力，而这种影响则更多体现在放权的数量上：
“同是市镇两级政府体制，在现在强调‘简政放权’的背景下，我们不放或者放得比较少都是说不过去的。”（访谈记录：20190417SSHWJ）
显然，在分权改革过程中，横向同侪压力虽未必是触发改革的直接动力，但其不仅在一定程度上加速了G市改革的启动，更影响着G市改革的方式和力度。无论是出于学习借鉴的目的还是政绩的考虑，G市都会根据S市的改革情况制定改革方案，并在此基础上突出自身的特色。
4.2上级偏好与下级失语：G市市镇分权交易过程
在多重环境压力或改革目标考量下，启动市镇分权已然成为必然，而后续更为关键的是探讨“分什么以及如何分”的问题，即市镇双方围绕上述分权意图讨论分权的具体内容和方式。然而，在层级森严的科层体制下，上级处于权力的优势地位，下级更多是服从和听命于上级；已有的制度安排决定了市镇双方处于不平等的权力结构下。因此，在市镇双方就分权内容的互动过程中，体现出明显的上级偏好与下级失语的特征。
4.2.1上级偏好：市镇分权的主要利益考量
在政治交易过程中，界定制度变迁对不同主体的收益和损失可能是一个极其复杂和困难的过程，但不同主体会出于自身理性范围内的利益考量表达对制度变迁的诉求和偏好[35]。从市级的角度出发，市镇分权显然是利大于弊的举措，在包括新一轮分权改革在内的历次市镇分权改革过程中，市级各部门将经济社会管理的各类权限下放给镇街，这些权限涉及规划建设、市场监管、环境保护、交通运输、安全生产等在内的一线审批、监督和执法权限。此类权限量大面广、工作量大，权限下放不仅极大地减轻了市级各部门的工作负担和压力，也使其从一线执法者转变为指导者和监督者。调研中，一位市局领导表示：
“以前这些权限都由市局负责，我们一个科室十几个人要负责全市的业务，各个镇街发生了事都要市局派人去处理，根本忙不过来，效率也极低，从市区开车到远一点的镇要一个多小时。尤其是要求监管全覆盖以后，工作压力更是大，不监管到位出现问题你得负责，但全部靠市局这几个人来监管几年都不可能完成一次监管全覆盖。现在改革要把大量监管执法权下放给镇街，我是举双手赞成的，以前也一直想放，但考虑到镇街没有对应的机构，现在新一轮机构改革要在镇街成立分局了，这些权限肯定就得放下去了。这对镇街来说也是好事，他们可以及时处理很多问题。”（访谈记录：20190416SJJHK）。
同时，另一位主任也补充道：
“这些权力下放给镇街后，并不是说市局就不管不顾了，我们要指导他们如何开展监管执法，他们在执行过程中遇到问题可以随时打电话咨询；同时我们也要监督下面的执法情况。”（访谈记录：20190416SJJLJ）
在市镇分权改革方案的草拟阶段，作为分权主导者的市级政府可以根据自身的偏好制定分权方案，他们往往基于自身的判断而决定下放哪些权力；而作为下级的镇街在此阶段几乎没有机会和渠道发声，其利益考量往往被忽略或被市级代言。表2展示了市镇分权改革各主体的利益结构与分权偏好。
由此可见，G市市级政府基于自身的利益权衡倾向于将更多的权限下放给镇街，这很大程度上决定了此次分权的力度。在“分什么”的问题上，作为改革主导者的市级政府，其利益偏好被充分考虑进分权方案的设计中，本质上由市级政府的偏好主导着方案的设计。而作为下级的镇街政府，其利益结构和分权偏好在此阶段基本被忽略。同时，这是一种“被动”忽略，调研中发现分权的初步方案都是市级政府及其职能部门拟定的，镇街并不参与其中。4.2.2下级沉默：不平等权力结构下的上下互动。
表2分权改革中的市镇两级利益结构与分权偏好
4.2.2下级沉默：不平等权力结构下的上下互动
在G市的市镇分权改革中，不平等的权力结构不仅影响着两级政府的利益诉求表达，决定了谁的偏好将被考虑进改革方案设计中；同时也影响着市镇两级政府之间的互动效率，制约着处于权力劣势地位的镇街政府与市级政府互动和讨价还价的能力。市镇分权过程中的上下互动环节体现在：市级各部门拟定好分权初步方案后，将方案下发并征求各镇街的意见；并要求各镇街在规定的时间内将对方案的意见以公文的形式反馈回市级各部门，市级部门根据反馈意见适当改进分权方案。然而，在征求意见的互动环节中，各镇街却表现为集体沉默，选择不发表任何实质性的意见或表示无意见，如表3所示。而与此形成巨大反差的是，在此前市镇分权改革的专题调研中，笔者随调研组在上述镇街开展深入访谈时，各镇街的与会人员就新一轮市镇分权改革方案都发表了大量的意见和看法。每个镇街访谈的时间都在半天以上，参与人员包括镇街主管领导、组织干部、各分局负责人等，纷纷谈及了分权给镇街工作带来的影响、方案的不妥之处、镇街的自身诉求等；希望调研组能将这些意见传达给市级，从而使市级能够改进当前的分权改革方案。
为什么会出现如此巨大的反差？为什么在访谈过程中有大量意见（乃至诸多抱怨）的镇街，在正式反馈给市级部门的文件中却基本不提意见或避重就轻呢？调研过程中一些镇街官员的话语无意中透露了其中的奥秘。在SSH管委会的座谈中，其市场监管分局的局长突然打断大家的热烈讨论说道：
“现在简政放权是大趋势，是党中央国务院要求必须做的，我们要有正确的政治站位和觉悟，不该说的就不能说（当时针对的是一些与会人员对分权的抱怨），我们要跟市局站在一起。”（访谈记录：20190417SSHWJ）
在访谈过程中，调研组都会问到“把刚才说的问题反馈给市里了吗？”，不少镇街负责人均表示：不敢把意见都反馈上去，担心别的镇街没意见，就自己提意见。此外，在调研组提交给市级参考的调研报告中，多处引用了相关镇街访谈时的一些表述，镇街在看过报告后希望调研组能把某些表述改得委婉一些，尽量虚化镇街名称。这表明，并非镇街对分权方案没有意见，而是在权力不平等的情况下，绝大多数镇街都不敢将意见反馈上去。市级政府掌握着镇街各主要官员的任命和考核权，镇街在绝大数情况下都处于听命和服从的地位。在上级的等级权威下，处于被动地位的镇街基本上没有讨价还价的空间，担心此时发表太多意见或持反对意见都会被市级认为是不积极落实上级要求的表现，从而影响市级对自身乃至镇街政府的考核。因此，镇街囿于上述种种考虑，普遍选择保持沉默；即便感觉有诸多不妥，出于政绩考量却都在上级面前保持一种全力支持和落实分权改革的态度。
表3各镇街对分权改革方案的反馈情况统计
5成本忽视与避责式分权：
市镇分权的交易特征与逻辑承前所述，
G市市镇分权是权责主体发生转变的政治制度变迁过程，其本质则是市镇双方的政治交易过程。而无论是政治家与选民、政治家与官僚架构，还是政治家之间的政治交易都可视为一种合同关系，其中必然会出现源于政治合同制定和实施过程中的交易成本问题[36]。那么在市镇分权交易触发后，交易过程中的成本特征如何？最终又演化为怎样的交易逻辑
5.1成本产生与治理缺失：市镇分权的交易特征
5.1.1高昂的交易成本：市镇分权的成本产生
在政治交易过程中，不同主体在特定权力结构下互动和讨价还价，同时围绕着政治合同的制定和实施产生相应的事前交易成本和事后交易成本问题[37]。首先，在事前交易成本问题上，市镇分权方案的制定过程必然存在相应的信息成本和决策成本，具体而言包括：一是系统梳理改革前市镇两级的权责分配情况；二是科学评估分权对市镇两级的必要性；三是充分了解市镇两级各自对分权的看法和诉求；四是合理评估各镇街的承接意愿和能力；五是在上述信息搜集和评估基础上，市镇两级互动商议、确定科学的分权方式、制定合理的分权方案。其次，在事后交易成本问题上，分权方案制定后，则需要保障方案的有效履行和落实。威廉姆森将相应的事后交易成本细化为合同的不适应成本、运转成本和监督成本等[38]。因此，为保障权力下放后能被有效承接和合理执行，同时监督执行过程中可能的不当行为，G市必将面临以下成本问题：一是在镇街设立或调整相应的机构、部门或内设科室以承接下放的权力；二是给镇街配备相应的行政资源，如人员、物资设备和经费以履行下放的权力；三是让镇街掌握相应的法律知识和专业能力以行使下放的权力；四是构建科学有效的监督、评估与奖惩机制以促进镇街科学合理地执行权力，及时动态地调整市镇权责分配。可见，在市镇分权这场政治交易中，无论是分权方案的制定过程还是实施过程，都蕴含着诸多的交易成本问题。这些成本的产生是由在特定制度结构下开展市镇分权的交易属性所决定的，且需要G市付出较大的人力、物力、财力和时间精力去应对，从而制定科学合理的分权方案，并确保方案的有效执行，最终实现市镇分权改革的目标。
5.1.2缺失的治理机制：市镇分权的成本应对
任何政治交易活动都会产生相应的交易成本当面临较大的交易成本问题时，常见的解决方法是避免发生交易；如果避免不了，则在契约管理活动上付出额外的资源，采取相应管理工具和行动去应对交易成本[27]。G市市镇分权在面临上述诸多交易成本时仍坚持推进改革，但却有意或无意地忽略了成本问题，未建立起完善的治理机制去应对和处理。
（1）面对事前交易成本问题，作为改革主导者和方案制定者的市级理应科学全面的评估，但却未采取相应的机制加以有效应对。具体表现为：
一是下放的权力清单混乱，未系统梳理市镇两级的权责清单；调研中镇街普遍反映：市级各部门每下放或调整一批权限都与各镇街签订一份委托协议，协议只包含本次下放的权限事项，不涉及先前下放的，这就导致镇街与每个市直部门都签订了多份文件。下放的事权太乱太杂，每次下放都是密密麻麻的文字材料；现在镇街对自身到底有哪些权力、多少权力并不清楚。
二是评估过程缺失，不了解镇街的具体承接能力；在调研中笔者了解到尚未开展过对下放权限的相关评估工作。当调研组建议应当建立科学的评估机制时，市级某部门的分管领导则表示：
“这个建议很好，但需要耗费大量时间，可以作为未来的工作方向，当务之急是集中力量将分权改革方案尽快落地。这次下放的权限都是镇街一线管理执法迫切需要的，也是常规的内容，按照以往镇街的执行情况，应该是没问题的。”（访谈记录：20190415SJJLJ）
三是市镇互动机制低效，镇街治理对权力的实际需求被忽视；如前所述，在不平等的权力结构下，以文件形式征求意见的互动渠道收效甚微。除此之外，G市也并未搭建其它更有效的渠道鼓励镇街积极如实地反映实际需求；导致市级政府在未充分了解镇街具体意见和诉求的情况下，更多根据自身经验和偏好来制定事关市镇两级的分权方案。
（2）在事后交易成本的应对上，G市的市镇分权虽调整了镇街的相关机构设置以承接下放的权限，但依旧缺乏完善的配套机制以保障分权方案的有效执行。具体则表现在：
一是编制配套不足，执法人员严重紧缺；以质监系统为例，此轮改革一次性下放了400多项权限给镇街，却没有相应的质监人员下沉到镇街，导致很多镇街承接了相应的权限，却没有人去执行。编制人员不足，则进一步加剧了镇街执法人员的紧缺；以LL镇领导的反映为例：
“在此次权力下放前，局里的执法人员都已经分身乏术了，此次又放了大量的监管和执法权限，那就更忙不过来了；上面规定只有公务编制才能考执法证，其他人员一律不能，市里
二是镇街执法人员专业能力不足，市级培训效果不佳；此轮分权改革涉及下放市监、安监、环保、住建、交通等多个领域的监管执法权限，这些权限的专业性极强，需要配备相应的专业知识和能力。市级不仅未给镇街配备专业人员，也不允许镇街通过专才专聘等渠道聘请相应的专业人员，而主要通过开展培训的方式增强镇街现有执法人员的专业能力。然而正如HM镇领导吐槽的：不给编制，我们聘再多雇员也没用。”（访谈记录：20190417LLZZK）
再从具体数据来看，HM镇安监分局仅有15个行政执法人员，却要面临9万家监管对象，而且工作上要求监管对象全覆盖，监管比例高达1：6000。
“每次培训就是叫镇街的相关人员到市里开会，坐在那里学习一天半天，很多与实际操作有关的东西根本是听不明白的，学了跟没学一样；对于很多审批权的培训指导都只停留在文字材料上，具体程度还是很难把握。再加上镇街工作人员的素质本身就有限，通过简单的培训根本掌握不了。”（访谈记录：20190118HMLK）
三是权限下放后的经费配套不科学，镇街财政压力大。虽然在放权后，市级政府划拨一笔行政经费给镇街作为配套经费，但是这笔经费不仅数量小，而且缺乏科学的分配机制。调研中SSH管委会的领导表示：
“这笔经费对我们大一点的镇街都是‘杯水车薪’，作用不大，主要还是由镇里负责。各分局经常拿着上级的批文就找我们要行政经费，要求购买相应设备，有时这些设备还不是经常需要用到的，造成了很大的财政压力，也导致了资源的浪费。”（访谈记录：20190417SSHCK）
综上可见，在G市市镇分权改革过程中不可避免地产生了诸多交易成本问题，然而这些成本问题却被G市决策者有意或无意地忽略了，未及时建立起完善的成本治理机制，采取相应的措施或工具应对分权过程中产生各类交易成本问题。因此，G市的市镇分权呈现出交易成本高昂但治理机制缺失的交易特征。
5.2避责式分权：市镇分权的交易逻辑
承前所述，G市市镇分权的交易过程是顺势而为开展的一场不平等的政治交易，交易特征则表现为交易成本高昂而治理机制缺失。由此，研究认为G市的市镇分权呈现出避责式分权的逻辑，其具体表现、成因及影响如下：
5.2.1上下避责：避责式分权的表现
在市镇分权改革过程中，G市的市镇两级都有相应的避责表现，但两者避的“责”并不相同（见表4）。市级表现为行政避责，也是分权过程中的主要避责主体，镇街则表现为政治避责。具体而言，市级政府的行政避责包括以放权为契机推动治理工作与责任的大量转移；同时忽视分权改革过程中的交易成本问题，未承担起建立成本治理机制的责任。首先，作为分权改革推动者以及改革方案制定者的市级政府，并未全面搜集决策所需的相关信息，以更负责的态度制定更科学合理的分权改革方案。其次，作为行政权力和资源支配者的市级政府却未随着权限的下放及时给镇街配备完善的行政资源，而是从减轻自身工作任务和压力的考虑尽快将更多权限下放给镇街。因此，市级放权的实质更多体现为放责，抑或甩锅。镇街的政治避责则主要体现在交易互动过程中对政治风险的规避，因担心影响上级对自身的考核，镇街即使有再多意见也不敢向上反映，害怕影响自身的政绩和政治前途而选择性沉默，不敢指出上级制定方案中的不合理之处。表面上照单全收上级放权，尽力支持上级改革，反而不利于市级制定更加科学合理的分权改革方案。
5.2.2风险叠加：避责式分权的成因
虽然G市启动新一轮市镇分权改革是为了响应和落实从中央到省的多项改革要求，这些改革要求为推动权力下放提供宽松的制度环境；但拥有较大自主性的地方政府仍有很大的操作空间，根据自身的利益偏好选择放权的内容与数量。通常情况下，由于权力能带来各种政治或经济收益（如政府权威的保持、利用权力进行寻租等），各级政府都倾向于持有权力而不愿轻易放手。那么，避责式分权产生的具体动机何在？研究认为多重风险的共时性加大改变了地方各级政府对权力的偏好，从而为避责式分权提供了强烈的动机。改革开放带来基层经济社会高速发展的同时，也造就了基层群体复杂化、利益多元化、事务繁杂化等特征，基层治理面临前所未有的挑战和难度，治理主体在基层治理和服务过程中的行政风险大大增加。同时，十八大以来持续高压的反腐态势、对落实“两个责任”的强调以及频繁的督查检查等，都加大了自上而下的问责力度，治理主体面临着日益强化的问责风险。行政风险与问责风险的共时性叠加、扩大使基层治理风险陡增。当风险加大时，官员出于个体或所处机构的成本-收益计算，会将规避风险作为最佳策略[39]。因此，行政风险与问责风险的共时性叠加改变了地方各级政府对权力的偏好，持有更多权力意味着须承担更多责任，履职过程因行政不当、行政缺位等导致的问责几率也大为上升，从而倾向于放弃更多自身所持有的权力。
表4避责式分权的特征表现
5.2.3集分两难：避责式分权的影响
避责式分权的一个突出特征是忽略了市镇分权改革过程中的交易成本问题，且未建立起完善的治理机制加以应对；因此，必然带来的问题则是市镇分权无法制度化，分权目标难以实现。这种影响在G市则具体表现为集分两难的困境，即权力集中在市级也不科学，下放给镇街也不合理的问题。一方面，权力集中在市级，则导致G市政府治理效率不高。如前所述，G市是不设县区一级的市镇两级政府建制，G市承担了绝大数法律上规定由市县两级政府承担的经济社会管理权限。从合法合规性角度讲，无论镇街发生任何事情，只要涉及相关管理权限的行使，都需要市级部门出面才能处理；同时，G市下辖32个镇街（园区），所有镇街都是治理事务庞杂的经济发达镇。面对如此大的管理幅度和基层繁杂的公共事务，仅靠市级层面负责全市的审批、监管和执法，必然会导致治理效率不高和难以有效管理的问题。另一方面，权力下放给镇街，则会导致治理风险加大。市镇分权因忽视了交易成本问题，导致下放的权限并非全是镇街治理真正需要、符合各镇街实际治理情况的；同时还缺乏相应的配套机制。权力下放后，镇街由于缺乏足够的人手以及专业的知识和能力，出现了很多监管不到位、不准确的情况，存在着大量的治理真空领域。这些真空一是因镇街人手不够而无暇顾及，只要上级没有工作要求或者该领域未出现事故，日常管理的注意力就难以分配至此；二是因镇街能力不足而使诸多监管执法流于形式，很多工作只能是走走流程，做做样子，难有实效。可见，无论是无暇顾及还是流于形式，无疑都加大了基层治理过程中的行政风险和社会风险。
6结论与讨论
本文从政治制度变迁的视角，将G市的市镇分权改革视为一场市镇两级之间的政治交易，详细分析了这场交易触发的多重动力机制和交易目的，展示了上下级之间的互动过程，指出了交易发生后产生的高昂交易成本与缺失的契约治理机制问题，以及由此带来的集分两难困境。承前所述，从具体的交易过程与特征看，由于客观制度环境与主观风险规避的共时性叠加，呈现出上下避责的分权逻辑。
在此逻辑下展开地方政府间分权，一方面可以促使以往存在于分权改革过程中的“中梗阻”问题得以化解；由选择性下放、明放暗不放等抵制性操作转变为能放则放、尽量下放，甚至过度下放等粗放、甩锅式操作，上级不再把持着诸多权力不肯下放，下级也因此获得了属地治理需要的权限。但另一方面，避责式分权却使地方政府间分权的现实效果游离于改革目标：
一是权力的下放虽是为了回应基层治理实际、满足基层治理诉求，但改革过程中却又未完全考虑基层的实际情况，未能因地施策、分类下放；现实则是权力的笼统、过度下放往往超出了基层的治理需要，很多权力成为放在基层政府治理工具箱中一件“用不上的工具”，如基层并没有相关业务或事项。而在有权必有责的原则下，虽用不上却需承担捆绑在相关权力上面的责任。
二是权力的下放虽是出于提升基层治理效能的目的，但权限下放的非系统性以及改革的非配套性反而增大了镇街的工作负担和压力。由于未能配备足够的执法人员、及时掌握相应的专业知识和能力以及足够的经费保障，诸多权力的下放让本就捉襟见肘的基层政府工作更加紧张，日常治理的注意力分配、资源调配难度大大增加。同时由于注意力和资源有限，权力下放后基层政府无法全面兼顾，由此带来诸多治理缺位和治理形式化问题，对社会公众和政府自身都是一个潜在的风险。
可见，无论对基层政府，还是对社会公众而言，避责式分权逻辑下的权力下放实质上可能降低了基层政府的治理效能。因此，这便回应了本文的核心研究问题，即为何以提升基层政府治理效能为目的的分权改革却未必能如愿实现改革目的。通过对G市分权改革的深入分析，本文不仅详实论证了当前地方政府间分权的具体运作过程和逻辑，也进一步揭示了分权改革与治理效能提升之间的模糊关系。总之，当分权改革成为提升治理效能的首选或必选之举时，“如何分”才是各级政府面临的最具挑战和更为重要的问题。
回到地方政府间分权的逻辑上，社会学家蒂利（CharlesTilly）认为制度逻辑是一些重复再现的动因，它们在不同的情形和次序排列组合中相互作用，从而导致相去甚远但又循迹可查的结果①。从选择性下放到避责式分权，地方政府间分权的灵活性较大。尽管中央的要求一直很明确，但作为分权主导者的上级政府仍然具有较大的自主权和操作空间，能够根据自身权力偏好的转变动态调整分权的内容、方式与策略，缺乏法律或其它制度性约束，甚至缺乏更上级政府的约束。由此可以发现的是，地方政府间分权的制度逻辑已然超出了中央与地方分权的效率和风险逻辑：作为代理人的各级地方政府并非像中央政府那般，将维护统治视为最核心的目标，而是将完成上级政府的委托任务作为最现实和最主要的目标。因此，地方政府间分权首先考虑的是如何更好地完成委托人的任务、得到委托人的奖赏以及避免委托人的责罚。即地方政府间分权的支配性逻辑是出于各级地方政府及其权力部门对权力的偏好：当掌握权力能给自身带来更多好处（包括更容易得到委托人的奖励，更容易通过权力谋取部门或个人私利而不易被委托人问责时），上级政府往往不愿下放太多权力，尤其不愿下放关键性权力，由此带来选择性下放等抵制性分权行为；反之，当掌握权力会给自身带来更多风险时，上级政府便会采取避责式分权等甩锅式行为。可见，上级政府的权力偏好成为影响地方政府分权策略、分权力度以及分权效果的支配性逻辑。下级政府虽在分权过程中没有太多话语权和主动权，但却能充分利用既定的分权结果在之后的治理过程中与上级进行讨价还价；选择性下放导致的权力不足抑或避责式分权导致的能力不足都能成为下级政府在关键时候模糊自身责任的有力工具。
无论是选择性下放还是避责式分权，都是一种不精准的分权行为。选择性下放带来的分权不足，避责式分权导致的分权过度，都会对下级政府的治理过程与治理效能产生消极影响，也不利于构建和维持科学合理的上下级政府间权责关系。由于每一次的分权均非最佳，且又产生了新的问题，当权力偏好随环境变化而再次发生改变时，上级政府又会以回应和解决新的问题为出发点，借助新的契机再次开展新一轮的分权改革。由此可见，权力偏好逻辑支配下的分权改革同样使地方政府间分权陷入了周期性的循环往复之中，也使地方政府上下级间的权责关系陷入不稳定的“钟摆效应”，理顺政府间权责关系也由此成为一直困扰中国政府治理实践和理论研究的一大难题。
主导者的上级政府仍然具有较大的自主权和操作空间，能够根据自身权力偏好的转变动态调整分权的内容、方式与策略，缺乏法律或其它制度性约束，甚至缺乏更上级政府的约束。由此可以发现的是，地方政府间分权的制度逻辑已然超出了中央与地方分权的效率和风险逻辑：作为代理人的各级地方政府并非像中央政府那般，将维护统治视为最核心的目标，而是将完成上级政府的委托任务作为最现实和最主要的目标。因此，地方政府间分权首先考虑的是如何更好地完成委托人的任务、得到委托人的奖赏以及避免委托人的责罚。即地方政府间分权的支配性逻辑是出于各级地方政府及其权力部门对权力的偏好：当掌握权力能给自身带来更多好处（包括更容易得到委托人的奖励，更容易通过权力谋取部门或个人私利而不易被委托人问责时），上级政府往往不愿下放太多权力，尤其不愿下放关键性权力，由此带来选择性下放等抵制性分权行为；反之，当掌握权力会给自身带来更多风险时，上级政府便会采取避责式分权等甩锅式行为。可见，上级政府的权力偏好成为影响地方政府分权策略、分权力度以及分权效果的支配性逻辑。下级政府虽在分权过程中没有太多话语权和主动权，但却能充分利用既定的分权结果在之后的治理过程中与上级进行讨价还价；选择性下放导致的权力不足抑或避责式分权导致的能力不足都能成为下级政府在关键时候模糊自身责任的有力工具。无论是选择性下放还是避责式分权，都是一种不精准的分权行为。选择性下放带来的分权不足，避责式分权导致的分权过度，都会对下级政府的治理过程与治理效能产生消极影响，也不利于构建和维持科学合理的上下级政府间权责关系。由于每一次的分权均非最佳，且又产生了新的问题，当权力偏好随环境变化而再次发生改变时，上级政府又会以回应和解决新的问题为出发点，借助新的契机再次开展新一轮的分权改革。由此可见，权力偏好逻辑支配下的分权改革同样使地方政府间分权陷入了周期性的循环往复之中，也使地方政府上下级间的权责关系陷入不稳定的“钟摆效应”，理顺政府间权责关系也由此成为一直困扰中国政府治理实践和理论研究的一大难题。
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文章来源：《公共管理学报》2021，18（01）
作者简介：：叶贵仁（1977-），男，毕业于中山大学，博士，华南理工大 学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向：行政体制改革与基 层治理，E-mail：grye@scut.edu.cn；欧阳航（1994-），男，北京大学政 府管理学院博士研究生，研究方向：行政体制改革与基层治理。
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