摘要：立体多向互动是基层协商民主的生命力, 协商民主贯彻在地方治理实践中表现为一个上下关系互联、内外体制多向互动的治理现代化过程。凤冈县“四直为民”作为一项在县域范围内推行的基层协商实践, 其治理机制的上行、平行和下行三种途径符合协商型地方治理的目标, 其基本结构、方式和效果体现承接上级要求和回应社会需求的任务, 满足联结上下关系和打通内外体制的要素。在新时代背景下, 以“四直为民”基层协商为代表的地方治理现代化实践意味着基层民主政治建设沿着党内民主向社会民主和人民民主的道路迈出了坚实步伐。“四直为民”治理模式的制度化和长期化运行, 需要汇入县域作为地方治理现代化自变量的观察要素, 嵌入脱贫攻坚统揽经济社会发展全局的转换使命, 纳入乡村振兴战略实现农业现代化的探索过程, 以及融入基层社会秩序重塑碎片化治理的稳定命题。

 

关键词：“四直为民” 基层协商  协商型治理  地方治理现代化

 

地方治理是国家治理的区域背景和中观平台，实现地方治理现代化是顺利推进国家治理现代化的有力保障[1]20。新时代，除了五位一体的总体布局和四个全面战略布局的整体推进之外，从基本实现到全面实现国家治理现代化的平台和抓手就是地方治理现代化。如果把地方治理作为国家治理现代化的抓手，那么应该如何界定其意涵、搭建其框架、填充其内容以及展现其实践?我们选取县域治理中的基层协商实践作为研究案例，从目标、任务和要素三个方面来建立以基层协商实践为观察对象和研究样本的地方治理现代化图景。县级党委政府是各项事业的“一线指挥部”，以县域为单元的基层协商实践构成地方治理现代化的基石，最终影响国家治理现代化落地生根。基层协商实践探索对于推动基层治理创新和地方治理创新的重要意义不言自喻。不同于诸多研究将基层协商作为因变量，本文将其看作自变量，研究基层协商如何推动地方治理现代化。在开展基层协商实践进而实现地方治理现代化目标要求下，贵州省遵义市凤冈县开展“四直为民”治理模式，即“党群直议，干群直通、县乡直达、民生直办”，这是研究基层协商如何推进地方治理现代化的典型案例。通过对这一案例运行机理和运作过程的深入分析，不仅能对地方和基层所开展的协商民主实践有直接了解，而且能对以协商民主为类型的治理创新有更多思考，还能从理论和实践相结合的角度对地方治理现代化作出展望。

 

1 理论述评与分析框架

张康之教授把历史上的行政分为三种模式:统治行政模式、管制行政模式和服务行政模式[2]15。受此观点启发，我们可以把地方治理变迁过程中的政府行政模式依次称为:生产型政府、服务型政府、民主型政府，分别对应于地方政府管理、地方政府治理、地方治理现代化三大发展阶段。在地方政府管理时期，政府核心职能是坚持经济建设导向，以发展型公共政策推动治理绩效，拉升地方经济社会发展水平，在社会管理、质量安全与环境保护方面则有所缺失，这是一种“生产型政府”的典型。地方政府治理时期，政府在追求经济增长的同时兼顾社会公平，把维护社会稳定和保障民生放到重要位置，我们可以将这种政府形态称之为“服务型政府”。从地方政府管理到地方政府治理，西方国家广泛开展重塑政府运动，我国周期性开展行政管理体制改革，都是在妥善处理政府、市场和社会三者的关系，作出政府管理职能的调整。因此，“从地方政府管理到地方治理，顺应由改造官僚制出发向新兴的市场工具运用与政策网络治理机制的转变过程”[3]100。不管是地方政府管理还是地方政府治理，西方国家普遍面临着行政正当性和有效性之间的矛盾，这个矛盾的根源是依赖于地方选举制而建立起来的地方民主行政制度出现了问题[4]51-55。

如果说从地方政府管理到地方政府治理，所要解决的是基于委托-代理关系的地方政府角色扭曲和官僚体制行政僵化问题，那么地方治理现代化则是建立地方民主治理体系来维持国家、市场和社会的协调运转，亦即需要建立一个“民主型政府”来破解地方治理结构失衡。因为“失衡的治理结构必然造成政府权力向各个领域无界线延伸，干扰市场和社会发育，破坏利益均衡，造成腐败越演越烈、决策专横随意和中央要求有令不行等各种治理难题”[5]19。所以，地方治理的本质是一种民主现代化，意味着限制和分散政府权力以及加强地方政府建设[6]88。事实上，自从参与和协商被作为分析地方治理现代化的两大要素以来，地方治理现代化越来越被学界重视。例如，有人就通过回答“地方治理能力建构为了什么”“谁来建构地方治理能力”和“地方治理能力如何建构”三个理论问题，构建了一个包含目标愿景、政策行为、能力反馈在内的“理念-结构-过程”整合分析框架[7]137。此外，有关地方治理现代化的研究也日趋具体，关注地方治理运行中的财政分权、行政改革、乡村自治、教育投入、医疗平衡以及自杀问题等现象。

在地方治理现代化中建设民主治理体系需要回到公民，回到社会民主，回到人民民主。“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”，实践这个真谛的途径就是“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[8]37-38。除了官方文本中规定和呈现的协商民主类型之外，当前地方政府治理中的协商民主大体可分为决策型协商民主、管理型协商民主、监督型协商民主等，并在治理实践中探索出了多样的协商路径[9]77。另外一种看法认为，“协商民主在中国基层实践中遵循的是嵌入式的生长路径，高度仰赖地方政府的制度性供给，也就必然受其目标理念、组织结构以及政治环境等要素的影响”[10]156。正如弗朗西斯科·福山指出的那样，“政府的治理质量取决于官僚 (行政) 体系的能力与其自主性的互动”[11]1-8。中国地方政府在协商民主方面取得了不凡的成绩，浙江温岭、深圳盐田与四川广安分别代表着三种不同的基层协商民主模式，是地方治理的样板，更是基层治理的典范。“作为一种治理型民主，协商民主与基层治理在参与主体、价值目标、发展方向和治理绩效上存在较强的耦合性。”[12]20对基层协商运行过程的描述、分析和反思，有利于增加对当前协商民主基本状况和存在问题的理解[13]66。然而，实证研究表明，基层协商在存在结构性执行困境的情况下，探索更多可行的实践路径尤为必要[14]61。这个困境又可以理解为基层协商扩散的执行结构问题[15]47。

互动是协商民主的灵魂，立体多向互动是基层协商的生命力。将协商民主贯彻在地方和基层治理实践中是一个上下关系互联、内外体制互通的地方治理现代化模式。在开展基层协商实践进而实现地方治理现代化目标要求下，建立一个基于目标、任务和要素三位一体的分析框架，目标是构建协商型地方治理;任务是承接国家治理的上级要求与回应社会需求;要素是联结上下关系 (央地关系) 与打通内外体制 (政策关系) 。我们以贵州省凤冈县“四直为民”案例为分析对象来具体呈现这一分析框架 (见图1) 。

 

图 1 基层协商推动地方治理现代化分析框架

 

第一，目标是建立协商型地方治理模式。协商型地方治理意指通过建立协商平台，打通协商渠道，赋予相关的利益主体对等的权利，有序参与公共决策和公共事务，从而获得地方治理的合法性认同和绩效提升。作为协商民主形式在地方治理过程中的运用和体现，协商型地方治理模式有以下三个特征:一是治理主体的多元性，二是参与主体的平等性，三是协商过程的透明性。在地方治理或基层治理中推进协商民主，从而构建协商型地方治理模式不仅是响应国家治理现代化建设需要，而且也是维系地方社会稳定和持续发展的需要。

第二，任务是承接上级要求和回应社会需求。协商型地方治理任务主要是两方面的:一是要承接自上而下的国家治理任务，二是要解决由外而内的地方社会需求。前者产生于纵向科层制结构，后者要面对地方社会的压力需求。在自上而下的压力型体制中，面对各种目标考核任务，地方治理必须有所作为。而横向地方社会压力喷涌，地方治理合法性损耗随时出现，基层社会秩序重构又势在必行。协商民主在县域治理中的自觉性实践就是要充分调动基层民众参与公共事务治理活动，协调各方利益，缓解社会压力，维护社会稳定。

第三，要素是联结上下关系和打通内外体制。协商型地方治理要素是央地上下的权力关系与体制内外的政策关系。在完善各方面制度并使之更加定型和更加成熟的国家治理总体要求下，通过基于中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革，提高各级政府提供公共服务的能力，联结和打造权责清晰的央地关系。在体制内外政策关系上，其治理结构可称之为“凝闭型政策体制”[16]46，要重新审视凝闭型政策体制并重构政府与社会关系。在县域治理范围内，疏通乡约社会、流动社会、习俗社会和政权社会四种形态之间的壁垒，建立健全自治、法治和德治相统一的基层治理体系。

2“四直为民”基层协商推动地方治理现代化的运作机理

基于“目标、任务和要素”三位一体地方治理现代化分析框架，“四直为民”基层协商实践是否符合协商型地方治理模式目标、是否体现承接上级要求和回应社会需求的任务、是否满足联结上下关系和打通内外体制的要素?因此，这就需要立足其运行机理和运作过程，从“四直为民”基层协商实践内容出发，采用上行、下行、平行三种路径对协商型地方治理模式进行解释，将承接上级要求的任务和联结上下关系的要素统一起来，将回应社会需求的任务和打通内外体制的要素联合起来，作出整体性的深入解释。

2.1“四直为民”案例内容

“四直为民”的内容是“党群直议、干群直通、县乡直达、民生直办”，基本内涵是“党群直议话民事，干群直通连民心，县乡直达惠民利，民生直办解民忧”。其中，党群直议话民事主要包括发展直议、法律直议、道德直议、风气直议、和谐直议;干群直通连民心主要包括平台直通、信息直通、联系直通、声音直通、情感直通;县乡直达惠民利主要包括政策直达、项目直达、技术直达、监管直达、人才直达;民生直办解民忧主要包括民需直办、民诉直办、民盼直办、民急直办、民意直办。四者的相互关系可以简要表述为党群直议是基础，干群直通是前提，县乡直达是手段，民生直办是目的，四者既体系独立，又互相联系、互为手段，形成一个“为民服务”的有机整体[17]。

“四直为民”的出现不是一日之功，也非一时之举，经历了长时期的积累和储备，大体上经历了6个阶段:一是萌芽时期。早在1955年，时任凤冈县委组织部部长柳跃华同志就撰写了《凤冈县崇新乡是怎样在党支部领导下开展互助合作运动的》一文，被选入《中国农村的社会主义高潮》一书中。毛泽东为此书写了序言，并专门写了“这个地方的路线是正确的”按语，由此形成了农业合作化时期著名的“崇新经验”。二是初创时期。1990年《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》颁布，要求完善党内选举制度，在党的基层包括工厂、学校、商店、机关、街道、合作社、农场、乡镇、村等设立党的委员会，任期届满后须按期换届选举，在基层组织中坚持民主、公开选举党员干部，充分尊重党员的选举权、表决权、被选举权，任何组织和个人不得强迫选举人选举或不选举某个人。选举过程发扬民主，提高了干部选举质量，夯实了组织基础。三是建设时期。2008年，凤冈县积极贯彻落实关于开展服务型党组织创建工作，提炼出了“党群直议制”这一基层民主治理模式，这成为新时期党的指导思想在基层的具体实践。四是发展时期。2010年，《贵州省第八届村 (居) 民委员会换届选举工作实施方案》实施，以“两推一选”“公推直选”等方式，坚持公平、公正、公开、择优和差额无记名投票的原则，把群众拥护的真心实意为群众办事的人选进村 (居) 民委员会班子，提高村 (居) 民委员会干部的整体素质和工作水平。五是成熟时期。2012年《凤冈县实施“党群直议制”深化拓展服务型基层党组织建设工作方案》出台，标志着“党群直议制”基层民主治理模式不断走向成熟，成为指导基层民主工作的主要方针。六是完善时期。2014年，《中共凤冈县委凤冈县人民政府关于开展“四直为民”创建工作推进党的群众路线教育实践活动的实施意见 (试行) 》，从“党群直议制”到“四直为民”体现了凤冈县在基层民主实践活动中不断完善体制机制的过程，标志着凤冈县“四直为民”的制度基本完善。

2.2“四直为民”体现协商型地方治理模式目标

“四直为民”通过上行、下行、平行三种路径，立体式、具体化体现协商型地方治理模式。“党群直议、干群直通与民生直办”体现于上行 (下级对上级) 路径中，解决了群众办事难、走弯路的问题;在下行 (上级对下级) 路径中，县乡直达与民生直办则破解了传统意义上县乡“两张皮”难题;在平行 (部门之间) 路径中，党群直议和干群直通则成为打通联系服务群众“最后一公里”的有效途径，共同构成协商型地方治理图景 (见图2) 。

 

图 2 “四直为民”基层协商推动地方治理现代化过程

2.2.1 上行 (下级对上级) 途径:民生直办、干群直通

民生直办主要包括两个方面:一是民需直办，针对“入学难、看病难、养老难”等改善民生的迫切需求问题，民政、卫生、教育、人社等部门拟定重点帮扶对象名单，直接进行帮助。二是民诉直办，采取分类梳理、分类处置、限时交办、效果评查工作机制，在县、乡、村、组设立工作平台的基础上，配套建立“民情快递”邮箱，按职责和管理权限逐一交办，真正做到“小事不出组、大事不出村、难事不出镇、疑难杂症不出县、矛盾不上交”。干群直通主要包括两个方面:一是信息直通依托数字电视网络搭建“凤岗百姓通”电视点播平台，将办事指南、惠民政策、政务咨询、便民服务、文化教育、医疗卫生、学习培训以及诉求测评等内容录入，方便群众点播，并利用App“新华凤岗”建设信息化服务平台，提供凤岗在线、视觉凤岗、凤岗发布、政务公开、凤岗TV、便民服务等栏目。二是情感直通，主要以特殊群体为目标，开展“三关爱”工程，为特殊群体办实事、解疑难，拉近干部与群众的距离。

在上行途径的机制运行上，对重大公共问题采取自下而上 (上行) 协商议事机制，主要依靠自下而上的“提、审、评、决”，即“基层党员与群众提议，组级党支部与议事组进行评议，村 (社区) 党总支与村 (居) 委会进行审议，村 (社区) 党代表大会、村 (居) 民代表大会决议”。

2.2.2 下行 (上级对下级) 途径:县乡直达

下行途径直接体现为县乡直达，主要以“惠民让利”为目标，采取“费随事走，人随事转”的方式，并通过“程序精简、能放则放”原则，使县各职能部门与乡 (镇) 两级实现横向直达，主要有政策直达、项目直达、技术直达、监管直达和人才直达。在政策直达上，主要是通过一系列与民众开展基础设施建设 (道路、水电、通讯等) 、产业扶贫项目的操作落地以及民生资金申请兑现和个人证照办理等审批权限彻底下放到乡镇。项目直达则是将招标投标、组织实施、质量监管、验收付款等事项下放到乡镇。技术直达是针对重点项目以及农村发展对技术的需求，依托学习教育平台开展网上学习和下乡直接讲授相结合的方式推广农村产业和农业发展技术应用。监管直达是组织群众监督在建项目，把乡、镇以及村作为工程质量监管的主体，监督民生项目的公平公正落实发送。人才直达是采取“人随事走、事随费走”的方式，从县直各部门的工作职能、职责和业务范围、管理幅度出发，将精干人员和挂职干部充分整合，实现人才与项目的“点对点”服务。解决主管部门既做裁判员又做运动员的现象，切实解决县直部门与乡镇在服务群众工作上权责的“两张皮”问题，也保证党群直议有事可议。

除此之外，民生直办中的民盼直办和民急直办也通过依托人才下乡、资金下乡、技术下乡，形成城乡互动的良性循环发展。干群直通中的联系直通和声音直通也具有下行途径的特点。例如，领导干部直接下村寨，对活动开展的情况建立干部工作实录，形成“千名干部下基层，万名群众献良策”的良好局面。通过干部下基层、干部驻村等方式将最新的精神传达给群众，实现党的声音进万家。

2.2.3 平行 (政府对社会) 途径:党群直议、干群直通

平行途径主要来自于党群直议和干群直通。党群直议是以县、乡、村每个层级的横向党群直议联系为基础，紧紧围绕农村发展、村规民约、社会道德与文化风气，以基层党组织为抓手，群众参与为基础，对本村本组的重大公共问题进行逐层协商议事的基层治理模式。包括五个方面:一是发展直议，即主要围绕农村基础设施、扶贫开发、村庄整治、土地扭转、资源利用等事项开展议事;二是法律直议，即加强农村法治宣传教育，提高全民法律素质，建设法治社会等事项开展议事;三是道德直议，即围绕社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德等开展的议事;四是风气直议，即围绕农村文化建设，倡导移风易俗，树立文明新风，弘扬优秀传统文化等开展议事;五是和谐直议，即围绕农村医保，农村低保、养老救助、危房改造、邻里关系、环境保护、治安防控等民生事务开展议事。

干群直通的平行途径主要是平台直通。通过建立县、乡、村、组四级群众工作平台 (议事会) ，充分整合民意，保证群众话有地方说、事有地方办、难事有人帮、问题有人管。在组织机制上，根据凤冈县设置的“四级群众工作平台”，即“组级、村级、乡 (镇) 级、县级”群众工作平台进行以县级群众工作平台权力向外运行的逻辑起点，逐级向下进行行政打包，层层深入基层，并通过上层权力监督来撬动具体的政策实行，防止政策被扭曲执行，确保政策执行效率。

总之，上行、下行和平行三种途径在实践过程中是相互贯通、相互补充的关系。在基层权力自下而上的运行过程中实现干部与群众在平台、信息、联系与声音上的直通直办，在基层权力由里向外的运行过程中实现干部与群众在平台、信息、联系与声音上的直议直通。通过民生直办、干群直通的上行途径，县乡直达、民生直办的下行途径，党群直议、干群直通的平行途径建立起立体式、具体化的协商型地方治理模式，在直议、直达、直通的基础上，真正做到群众话有地方说，少走或不走弯路的“民需、民诉、民盼、民急与民意”的直办，实现“小事不出组、大事不出村、难事不出镇、疑难杂症不出县、矛盾不上交”，共同诠释协商型地方治理模式。

2.3“四直为民”体现承接上级要求和联结上下关系的要素

从县乡直达下行途径内容所体现出承接上级要求的任务，以及党群直议制采取自下而上和自上而下的“五议五促进”所体现的联结上下关系，“四直为民”时刻紧盯和跟随上级指令要求和任务，开展地方和基层社会治理，同时随时响应和解决老百姓所关注和急需解决的问题，满足地方和基层社会治理，把承接上级要求的任务和联结上下关系的要素体现出来。

2.3.1“四直为民”承接上级要求

在承接上级要求的体制机制上，主要体现在五个方面:一是将基础设施建设、民生资金兑现、个人证照办理、产业扶持项目、社会救助、老年证办理、农村自用材等审批事项罗列出清单，将审批权下放到乡镇，减少了所有审批事项都要往县城跑的现象。二是围绕“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划，把招投标、组织实施、验收付款等事项下放到乡镇，县直主管部门主要负责信息、技术等服务指导，将扶贫生态移民工程、卫生院职工周转房建设等8类工程类项目下放给乡镇实施。三是从县直部门选派专业技术人员到项目实施地担任党总支副书记，选配科级后备干部到组级党支部挂任副书记，或选派县直部门班子成员到有项目实施的乡镇挂任党委副书记，实现人才和项目的“点对点”服务。四是将项目监管的职责下放到组议事会，并组织项目实施地的群众代表任工程质量监督员，明确在工程结算验收、工程款拨付时，必须要有群众代表签字认可。群众对身边工程问题能够说“不”，避免“包工头不买群众账”现象发生，减少基层矛盾。五是针对重点工程、重点项目以及乡村对技术的需求，采取“技术跟着项目走”方式，通过远程教育、农民教育、农民夜校等学习教育服务平台，由技术人员制作、刻录技术课件提供网上学习或下乡直接讲授。

2.3.2“四直为民”联结上下关系

“四直为民”联结上下关系主要以党群直议为抓手。党群直议制采取自下而上和自上而下相结合的“五议五促进”工作机制和议事办法，目的是确保农民群众的心声和农村党员的意愿有效上升为基层党组织的主张，然后通过这套工作机制和议事办法，制定出台合理政策措施，把基层党组织的主张再转化为党员和群众的意愿。这样一个循环机制能够很好做到政策决策和执行的统一，在意志表达和意志执行之间很好地衔接起来。从2004年摸索到2007年成熟，形成了“党员→党小组→组级党支部→村党总支→村党员代表大会”的党内议事体系，将农村中的能人选进自治组织，形成“村民→组议事会→村民委员会→村民代表大会”的村民议事体系。在这套体制运行的基础上，2012年推出党群直议制，主要是按照两个方面的机制深入对接民众需求，把上下级之间的组织关系明晰化、规范化，有利于解决基层矛盾。一是由村出面解决的自下而上重大事项议事是由基层党员和群众提议→组级党支部和议事组评议→村 (社区) 党总支和村 (居) 委会审议→村 (社区) 党员代表大会和村 (居) 民代表大会决议。二是组内执行解决的自下而上一般事务是由党员和群众提议→组级党支部和议事组长商议→组级党支部和议事组审议→党员会议和群众会议决议。

“四直为民”体现承接上级要求的任务与联结上下关系的要素，破解了县乡权责调整 (乡镇七站八所经过撤并乃至上划) 之后所出现的便民服务“两张皮”。在长期的县域治理实践中，一些强势的县直部门由于手中掌握着重要资源和权力，牢牢抓住项目的规划审批、资金的分配监管等主要权力，长此以往形成“公共权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的尾大不掉情况。凡是得利受益的事情都揽在本部门、本系统，而相应的责任义务后果让乡、镇、村来承担，由此形成县乡权责极不对等，县直部门之间相互踢皮球、推诿扯皮，信息传递和反馈机制无法建立，严重影响并打击了乡镇干部的工作积极性。正如有人指出的，“这是基层政权内卷化的典型体现，反映出基层治理困境”[18]48-57。

2.4“四直为民”体现回应社会需求的任务和打通内外体制的要素

从解决县乡村三方面的两张皮到主动作为，深化基层治理方式变革，最后形成四直为民机制，始终都是在回应民意，破解难题，把回应社会需求的任务和打通内外体制的要素体现出来。

2.4.1“四直为民”回应社会需求

“四直为民”回应社会需求的基本方式有两种。一是开通信息服务平台。信息服务平台的建设需要依靠现有组织机构和新闻广播及社会舆情力量，充分整合包括县网络公司、县电信公司等主导通信部门，把为民服务热线、电子政务信息化服务平台、四级民情网络、高清电视互动点播、手机客户端等信息化平台接入信息服务平台的联网管理，使得全县的通信服务网络能够一盘棋、一条线，及时掌握群众需求动态，及时回应群众心声诉求。二是构建以“党群直议制”为核心的“12345”基层事务治理体系。这个体系主要内容:“1”代表构建一个党内民主带动人民民主工作体系;“2”是搭建党内议事平台和群众议事平台;“3”是突出基层组织、党员和群众三个主体;“4”是规范广泛提、准确评、严格审、集体决四个程序;“5”是明确议发展、议法律、议道德、议风气和议和谐五项内容。村民从以前的讨厌开会议事转变成现在积极主动参会商量决定，集群众的智慧来为本组出谋划策，目的是增加民众收入，给民众带来看得见的实惠。

2.4.2“四直为民”打通内外体制

“四直为民”打通内外体制的基本结构是搭建以干群直通为核心的群众工作平台和信息化服务机制。整合县群工中心、各基层党组织服务阵地资源，建立县、乡、村、组四级群众工作网络平台，把群众工作网络从县组织层面开始一直往下建到村民小组，实现四级联动。例如，县委决策部署，将县直24个部门入驻凤冈县群工中心，将县群众工作中心和县党务政务服务中心以及各乡镇群众工作站、村 (居) 群众工作室和组级群众工作点全面对接起来，对全县群众需求做到无死角、全覆盖。由县委群工委牵头，县直各相关部门、各乡镇党委和人民政府负责，依托四级群众工作平台，建立县、乡 (镇) 、村“民生直办”工作机制，全面建立落实民生事项一周集中代办一次制度，实行精细化管理，变“干部动嘴、群众跑腿”为“群众动嘴、干部跑腿”，着力解决服务联系群众“最后一公里”问题，切实把群众家门口的事办好。在工作流程上依托前述的四级群众工作平台，建立收集、分解、跟踪和督办为工作重点的民情信息反馈系统，再辅之以网格管理和重要事项提醒，一起组成四级民情网络平台，将四级群众工作平台和四级民情网络平台对应结合，建立民情快递的有效渠道，能够将基层的社会矛盾及时解决，促进民意直通、民情直达和诉求直解。

最后需要指出的是，按照协商民主和罗伯特议事规则的结合，一项为民服务体系必须建立健全规范清晰、科学合理的议事规则方能运转起来。“四直为民”基层协商实践在“三位一体”地方治理现代化格局中的全面检验，离不开议事规则的建立。为此，建立“党群议事日”制度不仅对所有议事活动实行“三公开”，即议事过程公开、决议结果公开、执行效果公开，而且在人员队伍上建立列席与培训相结合的工作制度，把村议事会中涌现出来的党员代表列入村和组两级党支部委员，把符合条件的活动积极分子作为议事会骨干成员考虑，有限列入党员发展对象。每年进行一次集中学习培训，将学习培训、开展议事情况纳入考核评先内容。

3“四直为民”基层协商推动地方治理现代化的优化路径

“四直为民”通过建立协商型地方治理模式的目标、承接上级要求与回应社会需求的任务、联结上下关系与打通内外体制的要素三方面无缝对接，推动了地方治理现代化。但这一治理模式的制度化和长期化运行，需要将其与县域治理范围内的脱贫攻坚事业、乡村振兴战略、基层社会秩序等全局性议题联系起来。

3.1 以县域作为地方治理现代化自变量的观察要素

县域作为地方治理和基层治理交汇点形成地方治理现代化的重要自变量。从县委作为“一线指挥部”来看，“四直为民”实践是凤冈县委县政府作为一项中长期战略目标任务来推进的重点工作，是县委县政府致力于推动的至关重要的基层治理行动，是实现地方治理现代化的有益探索。不过，凤冈“四直为民”改革实践仅仅是全国地方治理或基层治理的一个代表而非全部，所以从基层治理创新内容来看，这一行动是地方治理现代化的重要自变量。在新时代推进并实现国家治理现代化的历史进程中，如果说“四直为民”实践是观察地方治理现代化的典型案例的话，至少意味着可以为国家治理现代化提供鲜活的治理素材，但仅一个“四直为民”实践是不够的。我们希望以此为契机，看到更多的基层治理创新实践活动喷涌而出，正是要以诸多类似于“四直为民”实践的改革创新举措来统一观察和分析，地方治理现代化的中观平台整合和区域制度背景汇集才可成型，国家治理现代化的抓手才能凸显。

3.2 嵌入脱贫攻坚统揽经济社会发展全局的转换使命

习近平指出:“脱贫攻坚任务重的地区党委和政府要把脱贫攻坚作为‘十三五’期间头等大事和第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。”[19]在脱贫攻坚事业进入关键完成时期，坚持统筹推进“五位一体”总体布局，统揽经济、政治、文化、社会和生态文明五大方面的内容，坚决打好防范化解重大风险和污染防治攻坚战。其中，在全面建成小康社会的决胜阶段，还要重视脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接问题。所以以“四直为民”为代表的地方治理现代化实践既包含脱贫攻坚，又超脱现阶段衔接后扶贫时期，这是一个转换发展的过程，相辅相成、有机统一。因此，一是可以将为民服务理念注入地方和基层发展的队伍建设上来。作为长期以来本土治理渊源和治理文化发展孕育而来的一种地方治理现代化实践，适值全面决胜小康的关键时期，将这种为民服务理念注入各级干部推动脱贫攻坚事业信念打造中来。二是可以将为民服务机制运用到地方治理的政策传导中来。“四直为民”已经形成一套成熟的自上而下与自下而上以及体制内部与社会外部协同联动的机制，这套机制能够运用到现阶段脱贫攻坚以及地方治理的各项事业中去，将大扶贫格局锻造和夯实，形成专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的协同联动格局。

3.3 纳入乡村振兴战略实现农业现代化的探索过程

乡村振兴战略与两个一百年奋斗目标的战略安排是相一致的:到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成;到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现;到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现[20]。国家治理现代化在很大程度上依靠农业和农村 (物) 以及农民 (人) 现代化才能实现，只有农业、农村、农民实现了现代化，国家现代化才能可持续繁荣与发展。作为一项紧密衔接精准扶贫任务实现之后的有力措施，实施乡村振兴战略适应了新时代社会主要矛盾转变的必然要求，与全面建成小康社会奋斗目标息息相关，能够从根本上保障从基本实现到全面实现国家治理现代化。在全面建成小康社会的规划发展中，最为关键的是地方治理的权力保障问题。如果从行政发包制的角度来说，中央一级主要是制定规则和对政策资源的发包，省级主要是抓包和对规则的二次理解并作出区域解释，地市级主要是对政策及资源的二次分配及规划再争取，县区级主要是接包之后的分解执行 (也包含专项规划再争取) 。所以乡村振兴战略实现农业现代化，地方政府既是规则执行者，同时也意味着可以在本级区域范围内开展治理创新实践。不管是横向还是纵向，“四直为民”顺应这样的背景要求和逻辑解释，回到以人民为中心的发展理念上[21]。

3.4 融入基层社会秩序重塑碎片化治理的稳定命题

在地方治理中，一方面需要权力向上集中来形成更大的权威解决治理难题，另一方面在幅员辽阔情景下中央层级往下带来的却是信息不对称和权威损耗，这形成一个显而易见的问题，即权威碎片化。首先，自治维度的基层治理本质上是动力塑造。实践表明，以自然村或村民小组为自治基本单元的乡村“微自治”是实现乡村振兴的战略需要[22]80-87。其次，法治维度的基层治理本质上是秩序建构。基层社会秩序生产者的缺位导致社会公共空间萎缩、公共空间的主体资格缺失，形成“无公德的个人”，给社会不稳定带来巨大隐患。再次，德治维度的基层治理本质上是精神引领问题。基于德治的乡村治理体系要促成新乡贤回流，发挥新乡贤文化在社会治理中的作用。健全自治、法治、德治相结合的基层社会治理体系，就是探索基层社会碎片化治理重塑稳定的命题。碎片化治理不仅是由科层制结构造成，也由管理幅度过大引起，背后是东西方国家都会面临的问题，即分散的权力如何有效整合。换言之，西方所产生的是中央权威的损耗，中国所产生的是基层权威的损耗。解决办法是迥异的，西方国家提出了基于后现代话语的协商民主，中国贡献了基层治理创新的地方治理现代化。以“契约”替代“关系”，“法治”替代“情感”，培育规则意识，实现向“陌生人社会”的转型，以“四直为民”为代表的地方治理现代化实践契合基层治理创新议题。

4 结语

吉尔兹认为，人类一切知识都是地方性知识[23]。在全球化运动所带来的普遍性知识语境下理解这个地方性知识，应该作为一种很好的在地化知识理解。考察以凤冈县“四直为民”为代表的基层协商实践，能够发现其确实具有丰厚的地方性知识渊源和土壤。从20世纪50年代农业合作化运动时期的“崇新经验”到新时期的党群直议探索再到“四直为民”创新，其内涵特点和内在逻辑是一脉相承的。崇新经验是党群直议的实践基础，党群直议是崇新经验的总结提高，“四直为民”又是崇新经验和党群直议的体系再造。改革开放以来，许多地方以县域范围内的基层协商实践为抓手大力推进民主政治建设，把基层党员群众作为推进社会变革的主体和决定性力量。特别是进入21世纪以来，在以公推直选为主要形式的党内民主制度创新过程中屡屡出现“贿选”问题，导致人民对村民自治模式产生怀疑、对地方和基层治理的学术研究产生排斥，甚至认为是伪问题研究、伪科学探索。新时代，以“四直为民”基层协商为代表的地方治理现代化实践具有深刻的理论意涵和实践价值，彰显了党内民主向社会民主和人民民主扩散的实践图景。

 

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文章来源：《探索》 2019年第4期

作者简介：杨志军 (1983—) , 男, 博士, 贵州大学公共管理学院副教授。

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