颜昌武许丹敏：属地管理与基层自主性——乡镇政府如何应对有责无权的治理困境-湖北大学县域治理研究院

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颜昌武许丹敏：属地管理与基层自主性——乡镇政府如何应对有责无权的治理困境

来源：《理论与改革》发布时间：2021-05-25 浏览次数：

摘要：属地管理作为一种行政管理体制，强调以地域来划分政府间责任，并赋予属地政府以一定的自主空间，以期实现守土有责的制度目标。对粤东Z镇的调查显示:基层治理中的属地管理更多地是一种责任落实与追究机制，并逐渐演变为上级职能部门甩锅推责的工具，乡镇政府由此陷入一种有责无权的治理困境。但属地高压下的乡镇政府能够充分发挥能动者的作用，发展出一套基于基层自主性的应对之策，其自主性主要体现在乡镇能够依据属地管理任务的事件属性来自主选择应对策略。基层自主性既是一种现实图景，也构成一种审视基层政府角色的分析视角，从而有助于理解权威体制与有效治理之间的张力，也有助于拓展“压力型体制”和“行政发包制”的理论解释力。

关键词：基层治理属地管理乡镇政府权责关系基层自主性

一、问题的提出

我国属地管理的传统由来已久，早在先秦时期，就出现了“体国经野”“分土而治”的现象。秦灭六国后，以郡县制的方式将原先分散割据的诸侯国整合在中央的统一控制下，此后数千年的中国国家治理结构总体上都是在这种“大一统”的基础上演化发展的。在当今中国，属地管理有了更为丰富的内涵，它既是一种与垂直管理相对应的行政管理体制，也是一种自上而下的责任落实机制。

无论哪一种蕴涵的属地管理，都是以地域作为政府间责任划分的依据，以此强化属地政府的责任意识，体现守土有责的治理要求。作为责任落实机制的属地管理，被广泛地运用于信访工作、安全生产和环境保护等诸多领域，并取得了良好的治理成效。近年来，基层对属地管理的诟病却逐渐增多，旨在守土有责的属地管理逐渐沦为上级职能部门甩锅推责的工具，“属地管理、分级负责”演变为“责任属地、基层兜底”，让本就不堪重负的基层政府更加举步维艰。责大、权小、能弱的基层政府能否承受住“上面千把锤”的“锤击”?基层政府如何在这种权责失衡的困境中完成治理任务呢?

学术界就如何破解属地管理困境展开了广泛的探讨，总体上形成了减负和赋权两种解困思路。前者认为问题的症结在于基层的负担过重，因此关键是要使减负落到实处，科学规范属地管理，防止层层向基层转嫁责任。后者认为基层所拥有的权力太小、资源太少，应该通过对“块”的制度化赋权来实现权责平衡，推行治理重心下移，再造属地管理。[1][2]这两种思路都看到了基层政府权责失衡的弊端，都期待以权责一致的方式为基层解困。但不管哪一种解困思路，都只是一种自上而下地看待问题的方式。这种思维方式的形成与我国基层治理的制度环境不无关系。一般来说，压力型体制[3]和行政发包制[4]刻画了我国纵向政府间关系的基本特征，构成了基层政府运作的制度环境，也构成了分析纵向政府间关系的两种理论框架。压力型体制和行政发包制作为行政管理体制，简单地说，就是治理压力层层向下传导、治理任务层层向下分解，与此相伴随的，便是各种易量化、易操作的考核、督查和评比机制。在这种制度环境下，基层政府作为行政链条的末梢，被迫承担起一种无限的兜底责任。

自上而下的分析视角存在两个可能的认知盲区:一是基于基层政府的被动性，人们在讨论基层治理的解困之路时，总是习惯性地寄希望于做好顶层设计，容易忽视对基层政府自身的关注，即忽视基层在政策执行中的能动性与自主性。[5]二是笼统地关注基层政府所承受的自上而下的压力，但忽视这种压力可能具有的伸缩性和留给基层的自主空间。[6]有鉴于此，本文尝试将属地管理与基层自主性相结合，既关注属地管理给基层政府带来的强大的责任压力，也重视基层政府在应对压力时所凸显出的能动性。在一定程度上，上级压力的伸缩性与基层政府的自主性，共同构成了超压负荷下基层政府解压纾困的“润滑剂”。

为了更具象地展示基层政府能动应对属地高压的图景，我们于2020年6—8月在粤东Y市S区Z镇进行了实地调研，对Z镇政府工作人员进行了深入访谈，也获得了较为丰富的文档资料，从而为本文的写作铺垫了良好的实证基石。文中所涉地点和人物，笔者均依据基本的研究伦理作了技术性处理。鉴于广东各地发展差距较大，不同乡镇间治理情形各异，为避免Z镇的情形成为孤案，我们还分别选取粤北、粤西和珠三角各一个镇街进行了补充调研，并通过《半月谈》等时政报刊的相关深度报道，[7]拓宽了我们对属地管理在基层落实情况的了解。

二、案例呈现:基层政府是如何应对属地管理事项的?

Z镇辖区总面积为68平方千米，下辖2个居委会和12个行政村，总人口近8万人。该镇与城区距离较远且地势以山区结合丘陵为主，居民中外出打工者众，留下来的大多以水果种植和水产养殖为生。根据省市相关文件精神，Z镇设立了党政办、经济发展办、社会事务办、综治维稳办、规划建设办等7个办公室，共有行政编制人员33人，事业编21人，镇聘编外12人。此外，区直各科局下派驻镇工作人员8人，主要负责对接区级职能部门。

(一) Z镇的属地管理任务

按照地方组织法的规定，乡镇政府主要负责管理本辖区内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等工作。在实践中，乡镇政府究竟承担了怎样的职责呢?鉴于乡镇政府职责的宽泛性，我们主要梳理了Z镇承担的属地管理事项，发现明文规定实施属地管理的事项共计28项，主要分布在安全生产、应急管理、社会保障、环境保护、政务舆情应对等领域。虽然这些文件中的表述基本都是“属地管理、分级负责”，但对不同层级的地方政府各自承担怎样的责任并未做进一步的细分。“层层传导、层层转嫁、层层压实”，由此成为属地管理的实然图景。任务总是一级一级地传导到最低层级的属地政府，位于国家政权序列末端的Z镇政府自然而然地成为这些事项的第一责任主体，“属地管理、分级负责”就此演变成“责任属地”，“谁主管谁负责”演变成“谁的地盘谁负责”，“分级负责”则了无踪影。

这些明文规定的属地管理事项仅仅是Z镇负担的冰山一角。在实际工作中，对于没有明确实行属地管理的事项或者没有明确规定责任主体的任务，如农村饮用水安全巩固提升项目、被征地农民养老保障、消费者维权投诉案件的处理等，上级职能部门也会以“属地管理”之名下放到Z镇。此外，还有一些执法类的事项和一些具有突发性、临时性特征的任务，也都打着“属地管理”的旗号落到了Z镇。“一些执法类任务，权力和资源都在职能部门，他们主导，我们配合，但落到我们镇的辖区范围，区里就会说‘属地管理、分级负责’，权责清单上的责任主体单位最终就变成了我们。”(访谈资料:20200617Z01)(1)近年来，上级政府及其职能部门甩下来的“包袱”主要集中在各类执法事项和临时性任务上，从查处无证照经营到打击非法盗采，从建筑施工监管到违法建设拆除，不一而足，远远超过了有明确政策文本依据的28项(见表1)。

(二) Z镇的属地管理之困

当越来越多的任务以“属地管理”之名下达基层时，基层治理实践就屡屡出现了有悖于制度设计初衷的现象。诸如“属地管理是个框，什么都往里装”“上面千把锤，下面一根钉”“要管没权、不管背锅”“管而不理、想管没理”等高频话语，就凸显了基层政府及其工作人员的无奈与困境。[8]在实地调研中，我们发现，Z镇工作人员面临三个“百思不得其解”的困惑。

一是为什么越放权反而乡镇越无权?近年来，中央政府着力推进“放管服”改革，先后将一些行政审批权限逐级下放，以期充分调动地方积极性。十八届三中全会更是明确指出，要将那些“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。虽然市区两级都向Z镇下放了一些权力，也制定了下放的权限目录，特别是那些基层管理迫切需要且能够有效承接的权限逐步落到了基层，但Z镇工作人员并没有“很强的获得感”。有工作人员坦言“不如不放权”，因为他们没有看到下放的权力，反而要承担更多的属地责任。“个别部门趁机把一些风险大、棘手的工作，打着权力下放的旗号，甩给了我们。”(访谈资料:20200710Z02)

表1 Z镇承担的属地管理职责

二是为什么垂直化改革的事项又落回属地管理了?很多垂直管理部门，比如国土、环保，出于专业化和高效管理的需要，把权力尤其是执法权收归“条条”管理。原来实行双重管理的七站八所也成了“条条”，只有很少的几个服务中心归镇里管理。经由垂直化改革后，本应承担更少属地管理任务的乡镇却感觉包袱不减反增。垂直化改革只带走了这些部门的权力和资源，却把责任以“属地管理”之名甩回了乡镇，所以出现了一个怪象，即垂直化管理的部门越多，属地管理越可能被滥用。

三是问责怎么成了上级推卸责任的助力?党的十八大以来，在全面从严治党的大背景下，问责日趋制度化、常态化，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力保障。但在一些地方，出现了责任状满天飞、以问责代替管理的现象。[9]有些责任状、任务书一级一级往下签，虽然乡镇无力承担责任状所规定的事项，但也不得不签，签完后就束之高阁。不出事就上下相安无事，一旦出事，责任状就成为上级政府问责乡镇的依据。有的乡镇干部在签订责任状时连内容都不看一眼，他们认为，反正签不签责任都在乡镇，出了事都要乡镇兜底，看不看都没什么关系。为了避免被问责，乡镇不得不去承担那些本不属于自己的责任。Z镇工作人员普遍感觉到:属地管理的边界越模糊，Z镇的属地管理任务就越多;问责越多，Z镇的责任就越大;问责的强度越大，Z镇的属地管理压力就越大;问责体系越完善，上级部门以属地管理之名甩包袱的行为就越有保障。

Z镇工作人员的上述困惑，一定程度上反映出属地管理的两大困境:

一是“属地管理、分级负责”演变为“属地问责”。属地因其地域界限的清晰性，是最容易被确认的责任主体，因而在问责时往往首当其冲。在只谈属地管理、不提分级负责的地方，属地责任层层转嫁，本应“谁主管谁负责”的职责以“谁的地盘谁负责”的名义逐级下放，最终落脚于基层政府。发生安全事故或其他突发事件时，不管归不归基层管，不管基层有没有权力管，基层总是最容易先被问责，因为上级领导通常不会先问“归哪个部门管”，而是先问“哪个地方出的事”。比如出现违建现象，基层要接受属地管理追责;有农民工在属地内的企业打工拿不到工钱，基层要担责;企业在属地施工出现安全事故，基层要被问责;贯穿辖区的高速公路上发生事故，基层也要担责。乡镇干部对此不是没有疑虑，但当他们提出质疑时便会遭到驳斥:“难道不是在你的辖区吗?”

二是属地管理只带来了责任的属地，权力和资源并未相应地属地。上级职能部门通常是以开会发文、签订责任状任务书、成立督查领导小组的方式下达属地管理任务，往往只是伴随一纸文书，没有配备完成任务所需的相关资源。可以说，区级职能部门下达属地管理任务的成本是极低的，甚至是不需要任何成本的，属地管理任务就不断地下派到了乡镇头上。我们在调研中也发现，并不是所有未明确责任主体的任务都会变成属地管理事项。对于职能部门甩下来的执法类责任，基层政府并没有相应的执法权和处罚权，有可能出现一履职就违法的情况。就算是那些已经下放权力的事项，基层政府也未必能够落实到位。因为权力下放的同时，并没有带来配套的人员编制和经费、相关培训等资源保障，基层政府仍然缺乏足够的执行条件，专业能力的不足也让基层颇为苦恼。“像一些开发项目、发放补贴补助或者项目建设，有好处的，他们就不提属地管理了，这时候反倒是‘谁主管、谁负责’了。”(访谈资料:20200617Z01)

(三) Z镇的应对之策

在责任属地、权力和资源不属地的情形下，基层政府“要管没权、不管背锅”，那么，Z镇是如何完成这些属地管理任务的呢?“面对上级下达的任务，我们不会逐个去问这件事属不属于我们管，那件事该不该我们管，上面说属地管理，那我们就只好接下来再说。”(访谈资料:20200621Z02)虽然任务都被Z镇接下来了，但这并不意味着所有任务都会被同等对待。Z镇工作人员在实践中摸索出一套因“事”制宜的做法，针对不同的属地事项采取不同的应对策略，这些应对策略分别是扎实推进、实功虚做和能拖就拖，用Z镇工作人员的话来说，就是“举全镇之力抓落实，结果一定要好，过程规不规范无所谓”“做给上面看，台账上有就行”“不催就不动，拖着拖着就拖没了”。

1．扎实推进

疫情防控工作是贯穿Z镇2020年全年工作的重点。由于事件的突发性，Z镇在落实时一直面临诸多难题，但都一一想方设法落到了实处。武汉“封城”不久，Z镇就按照上级要求成立了疫情防控领导小组，并召开了全镇动员大会，及时安排驻村干部及村两委干部进村入户，认真落实材料和数据报送、人员排查等工作。工作人员行动起来后，却发现镇里连口罩、防护服、消毒液等基本的防疫物资都没有储备，于是迅速向区里打报告申请援助，得到的回复是“物资紧缺，自行解决”。镇里只好自作主张，先从日常办公经费中挤出一部分用于购买体温计、酒精等分发给一线工作人员，镇党委书记还亲自登门拜访镇里诸乡贤，最后多方筹得一万多个口罩，防疫工作由此正式展开。

最初的防疫工作主要包括以下四个方面:一是由各驻村干部和村两委成员开展摸排工作，对自湖北返乡人员进行密切监控，每日测量体温并上报。二是制作宣传手册、宣传横幅派发给各村，要求村里广播和宣传车循环播放疫情信息和防疫举措，普及疫情知识。三是在进镇各路口设立检查点，由镇政府工作人员24小时轮流值班，排查来往车辆和人员;村干部则在进村各主要道路设置路障，对进出的本村人员严格登记并测量体温，禁止外来人员进村。四是定期检查镇里各公共娱乐场所是否有人群聚集，Z镇党政主要领导甚至亲自带队对家族聚众打牌等行为予以劝诫。

由于辖区面积大、返乡人口多，在人手和物资都极其有限的情况下，全镇干部连轴转了近两个月，初步完成防疫任务，辖区范围内无一例感染。直到疫情防控常态化后，镇里几乎停摆的其他工作才逐步回归正轨，镇政府工作人员的上班时间也渐渐恢复正常。有点讽刺意味的是，正是在疫情得到有效控制后，镇里才收到区政府下发的一百多个口罩，这也是疫情以来Z镇收到的唯一的一份来自区里的抗疫物资。区里承诺的抗疫补贴直到2020年6月中旬仍然没有落实，但Z镇干部似乎已习以为常。“我们不是不想要，但是我们就没有向上面开口要的打算，上面一直不提，那我们也不能说什么，关键还得靠自己，防疫是大事，不做怎么能行呢?”(访谈资料:20200621Z02)

除了缺钱和缺人，乡镇还会面临无权的困境。比如拆除非法养殖的猪厂，乡镇一级是没有执法权的，但是在必须执行的任务面前，Z镇总能想出解决的办法。对于这些任务，做完就行，过程规不规范是次要的。“省里要来检查，区里要我们先自检，那我们只好自己带人去查，老百姓哪里知道哪级政府有权哪级政府没权，说实话我们自己都分不清楚的。你问我遇到懂法的怎么办?其实老百姓自己也知道他这个是不合法的，他也不能说什么，我们去了就把它拆了。”(访谈资料:20200619Z01)

2．实功虚做

数字化执行、做好台账工作、重视包装宣传等，都是让Z镇花小成本完成“硬”任务的常见招数。鉴于同省某市数字政府建设取得显著成效，Y市发出了向某市学习的通知，并向各区县提出了一系列落实指标。这些指标包括政务服务平台的日均访问次数和实名注册用户数、涉企政务平台服务事项数、移动办公平台实名注册用户数、非涉密电子公文交换系统覆盖率等。

S区经济发展较为落后，信息技术基础差，电子化程度低，缺乏建设数字政府的硬性支撑条件。但是领了任务，就必须向前推进。为了完成市里交办的任务，S区随后以属地管理为名，将指标分解到各镇街。Z镇领导也很无奈，但责任压下来了，就得想办法抓落实。“其实区里面也不知道怎么做，别说我们了，又没技术又没条件，但区里说属地管理，就把任务甩给我们了。区里经常找我们要数据，比如app的下载量，我现在手机上就有20多个工作app，都是这样下达下来的。到了5月份省里要来检查的时候，全市的移动办公平台的激活率还是很低，大家都没有注册的动力，感觉根本用不着。”(访谈资料:20200619Z01)相比于移动办公平台的低注册率问题，政府服务平台的低使用率就显得更为棘手。镇里老年人比较多，大部分都不会使用智能手机，更别说使用政务平台办事情了。但是区里催着要数据，镇里每个工作人员就平摊任务，领了任务回去发动自己的亲朋好友注册。“硬性指标在那，镇干部和村干部都要八仙过海。”(访谈资料:20200619Z01)

除了数据，台账也是Z镇完成工作的重要抓手。在我们的调研过程中，不少工作人员感叹:“台账真的太重要了!很多工作，你台账上有了你就是做了，那就没问题了，检查考核都说得过去。你做了，没有台账那就是白做。”(访谈资料:20200708Z03)在应对上级检查时，不论工作做多做少，都要准备尽可能详细的台账、丰富的材料，所以就出现了检查前的“补作业”现象，加班加点填写各类表格、档案、工作台账。“包装”也是花小力气完成任务的一个有效手段，“因为我们书记特别重视包装宣传，所以我们自认为做了60分的东西，外界对我们的评价能有80分，上面也很满意。”(访谈资料:20200708Z03)

3．能拖就拖

有些任务是“连走过场都不知道该怎么走”的，“拖字诀”就成为Z镇应对此类属地管理任务的一大“法宝”。以信访工作为例，对于不会被闹大的事情，“拖”被视为一种成本最低最有效的处理方式。按照属地管理原则，只要有上访户上访，上面就会根据属地管理的原则打回Z镇，交由Z镇来处理。笔者原本以为这会给Z镇形成较大的维稳压力，但在访谈中他们表示，镇里确实有上访户，也确实会接到上面要求接人回来的电话，但没有那么难处理。“辖区内涉及的利益纷争不是太复杂，我们的民风也淳朴，上访的案件不算多，涉及原则性的上访案件就更少。非原则性的案件，说实话，我们一般是冷处理。”(访谈资料:20200722Z05)

Z镇曾处理过这样一起案件:有一条高铁线路要从镇里经过，工程建设完成通车后，附近的居民王某才发现列车驶过导致其房子产生震裂。当初该项目并没有对民居震裂进行赔偿，于是王某到区信访局反映此问题，要求区政府予以解决。区里以属地管理为由，要求Z镇自行解决，Z镇只好安抚王某，表示会联系铁路承建公司寻求解决方案。镇长亲自联系了铁路承建公司，但对方以“当初赔偿事宜已处理完毕”为由置之不理。该公司又不在辖区内，镇政府对其产生不了任何影响，也没有要求其前来协商的强制力。镇里的工作人员只好告诉王某“镇里在想办法解决了”，只要王某不再上访，这件事就算解决了。“像这种不是涉及非常重大的利益问题，又是一个人的问题，他也没有越级上访的可能，闹大的可能性很低，而且他自己也要工作生活的，没工夫跟我们耗，只要安抚安抚，时间久了他就放弃了。如果遇到比较严重的，到了关键的节点，市里会统一想办法解决的，那时候就不是我们的事了。”(访谈资料:20200722Z05)

有些工作经过长时间的拖延，上级和群众都不再施压的话，很可能就被基层顺理成章地忽视了。就此而言，“拖字诀”反而是完成工作行之有效的一种方法:拖着拖着“就解决了”。对于如何做好安全生产的日常工作，Z镇就采取了这种能拖就拖的做法。Z镇一般不会要求辖区企业一定严格规范生产，也不会按上面的要求严格落实巡查，“不出事就行。”(访谈资料20200619Z01)对于那些明显是上级甩锅但又无伤大雅的任务，“拖字诀”的作用更为凸显。“有些工作其实是区里的工作，他们方便了自己，甩给了我们。双方都心知肚明，这其实就是上面的工作，那我们实在做不了，他们也没什么好说的，是不是?他们不催，我们就不动。十件事里面，总有一两件是这样的吧!”(访谈资料:20200619Z01)

三、案例分析:属地高压下基层政府自主性应对何以可能?

在属地管理实践中，属地责任的清晰性与模糊性并存，上级政府对基层政府的甩锅推责与安抚共谋并存，基层话语权的缺失与执行的自主性空间并存，这些看似矛盾的存在打开了我们管窥基层政府在属地管理高压下推进工作的窗口。Z镇的案例表明，虽然乡镇政府总是被动地面对属地管理的泛滥和属地问责的高压，但他们又总是能找到办法来“完成”落到自己身上的任务。基层政府的这种自主性应对之道，或许有助于我们以一种能动的视角来理解当今中国基层治理的真实图景。

(一)弹性的责任追究

对乡镇行为的讨论离不开对制度环境的关注。乡镇所处的制度环境是特定的，其核心问题是如何处理上下级政府间的关系。从纵向上看，乡镇运行于一个金字塔型的等级体系之中，在这个体系里，权力自上而下运行，上级拥有绝对的权威，享有对下级的支配权，由此形成了权力优势，并借由这种权力优势享有责任分配优势。

作为行政链条末梢的乡镇政府受到了上级政府的诸多控制，哪怕明知是上级政府甩的包袱，乡镇政府都会不假思索地接下来。在信息技术日益发展的今天，上级政府控制基层的能力更是得到了明显提升。比如督查考核手段越来越多元、督查考核技术越来越便捷、督查考核的频率也越来越高。基层工作人员实实在在地感受到了督查考核的频繁，“迎检”成为了其日常工作的一个重要组成部分，因而不得不花费更多的精力来应对。

有意思的是，我们在调研中发现，属地问责并没有形成理论上的那种“高压”态势，基层虽然普遍感受到压力无处不在，但也能勉强应对，毕竟在过往的工作经历中也较少出现自身或同事被问责的情况。究其原因，作为一种责任追究机制的属地管理其实是富有弹性的，上级政府不会盲目地给基层政府施加压力，而是试图在可控的范围内来约束和激励下级。在不同的属地事项上，上级压力有轻重缓急之别。如果上级持续施压，基层迟早会不堪重负。相反，在关键问题上使基层绷紧“那根弦”，在一些“无关大雅”的问题上则睁只眼闭只眼，这种松弛有度的弹性问责，反而能使基层有喘息的机会，能腾出精力“打硬仗”。具体来说，这种弹性表现在如下三个“不是”上。

首先，不是事事都有硬性考核。虽然上级的监督检查越来越频繁，但还是存在一些无法考核或者不需考核的工作。由于公共部门目标的特殊性，难以做到完全量化，也不存在适用各种情况的考核体系，所以有些工作无法通过考核来监督。考核本身也需要花费较大的成本，不管是考核部门还是被考核部门都需要花费一定的精力来应对，考核过多本身也会影响到原本工作的落实，所以上级也不会事事都要求考核。

其次，不是所有检查都是刚性的。对于有些任务，检查往往也只是走个过场，不会对基层形成太大的压力。Z镇一位领导回忆说，从他工作至今，市一级的检查并未真正问责过乡镇领导，问题比较严重的处理方式就是过后提交一份整改报告。市纪委作出的通报也仅限于某些干部工作作风问题，比如对群众态度生硬。唯一一次对他们产生真正压力的检查，是省里关于精准扶贫的专项督查。督查之前，他们便收到风声:若检查不合格，镇党委书记要就地免职。除了省里面的一些专项督查，市区两级政府的检查和年度考核并不难应对，只需要准备好工作台账和相关材料就可以了。可以说，考核上的形式主义，大大地缓解了乡镇干部的实质性压力。

最后，不是所有问责结果都是无法承受的。责任追究机制确实会对基层政府及其工作人员形成威慑力，督促他们落实相关工作。但在实践中，问责也会表现出一定的弹性，有的事项要严厉问责，有的则不予追究，有的重在形式追究，有的则先追究后安抚。比如，在属地问责惯性下，一部分基层工作人员的确承担了超出本身责任范围或能力范围但又必须承担的问责后果，对于这类“点子背”的工作人员，当风波过后，上级往往会给予相应的“补偿”，即让其在别的部门或别的岗位低调复出，以示安抚。这种事后安抚一定程度上缓解了属地问责所带来的强大压力，减少了基层工作人员的抵触心理，有利于基层工作的顺利推进。

(二)基层政府的自主性空间

即使在高压式的属地管理下，基层政府仍然拥有较大的自主性空间。这里所说的自主性，是指基层政府能够自主地按照自己的意志，利用一切条件合理地扩展自身行动空间、实现其自身行政目标的能力。[10]这种能力在事实上也常常超越了上级授权的范围和刚性制度的约束。[11]虽然任务是刚性的，但完成任务的方式是灵活的。基层可以凭借信息优势形成抵制资本，也可以借由地方性知识予以变通性执行。

基层自主性不等于随意性，而是一种有着内在逻辑的能动性，主要体现在基层政府及其工作人员能够根据属地管理任务的事件属性自主选择执行的方式和程度。事件属性是区分属地管理任务类别的依据，主要包括三个维度。一是激励性，即上级对该项任务是否足够重视，完成该项任务能给基层带来哪些好处，比如经济上的奖励或政治上的晋升。二是约束性，即做不好、完不成会有什么后果，这常常体现为任务的考核问责强度。三是执行成本，即基层完成任务所需要的人力、物力、财力和时间成本。

表2 事件属性差异对属地管理事项执行的影响

我们先看激励性。对于某项任务来说，上级越重视，基层获益越多，其激励性就越高。那些激励性较高的事项，通常会成为基层优先执行的任务。但总体而言，属地管理任务的激励性相对较弱。再看执行成本，一般来说，执行成本较少的任务容易被优先执行，而那些执行成本较高的任务则容易被滞后处理。最后看约束性，那些容易被强问责的事项常常被优先执行，而那些成效不太容易被精确估量且不容易被问责的任务往往受到忽视。[12]在事件属性的三个维度中，约束性起着决定性作用。就某一属地事项来说，无论其激励强弱，也无论执行成本高低，只要其约束性具有高强度，通常就能得到很好的落实。

有些紧急且责任重大的属地管理任务发包到乡镇时，不一定同时配备了相应的资源。但是这些任务的约束性较高，其完成是不容商量的，乡镇政府只得使出浑身解数，动用各种资源加以完成。乡镇缓解资源困境的路径主要有两条。一是实现有限资源的最优配置。“如果完全按文件要求来做，我们就什么都做不了，没法动，一动就错。缺钱就去找钱，能找上面要一点是一点，从别的地方挤一挤也行，后面再想办法补回来。缺人的话，那就从其他位置抽人，像之前省里面下来检查农村环境建设，从我们书记到下面各个办公室的人、村里的干部全部到村里面搞卫生去了。我们的人员分工没那么专业，有事一起做，关键是把事做好。”(访谈资料:20200619Z01)乡镇拥有的自由空间，使乡镇领导能够将这些有限的资源用到他们认为最需要的地方，以缓解资源匮乏的困境。二是发挥属地优势，从体制外筹集各种资源，如寻求辖区企业或乡贤的帮助。是否能够自行筹集到相关资源，考验着乡镇领导的人脉和手段。有作为的乡镇领导在筹集资源上“神通广大”，这也是他们向上级展现自己能力的时候。虽然这不是对领导个人实绩考核上的指标，但却是上级对乡镇领导评价的重要因素。乡贤在Z镇的治理中扮演着重要角色，他们与乡镇领导干部互动密切。这种密切的关系，一方面缓解了乡镇资源不足的尴尬境地，另一方面也提升了乡贤的社会资本。乡贤配合镇里的工作，不仅有助于提高自己的社会地位，也能方便自己办事。Z镇有3位编外人员就是本镇乡贤的子女。

在扎实推进的过程中，乡镇不仅要破解资源匮乏的困境，还要想方设法破解合法性的难题。所谓合法性难题，如前所述，就是执法权在上级而不在乡镇，乡镇一做就可能违法，不做就可能被问责。基层治理的具体场域为乡镇破解合法性难题提供了便利。相比于上级政府，乡镇政府直接面对当地民众，对民众的需求也最为了解。以Z镇为例，该镇大多数民众的公民意识还不强烈，对规范性、合法性的要求不高，比起过程他们更看重实效，即相比于乡镇干部严格按照规章程序办事，他们更需要乡镇干部灵活应对，把事情办好。哪一级政府才有执法权，哪一级政府才有管理权限已经超出了他们的知识范围，在他们看来，乡镇政府就是政府的代表，该由政府解决的事情乡镇出面解决是一样的，有什么问题他们也是第一时间反映给乡镇。同时，一些民众缺乏监督政府和公职人员的意识。在这样的环境下，对于乡镇干部执行的规范性要求就没那么高，使得他们在缺乏具体管理权限的情况下仍能执行任务，在具有相关权限时也能采取多种手段灵活完成任务。

对于约束性高的属地任务，乡镇总会想千方设百计来完成。对于那些约束性不高的属地任务，如果该项任务也具有高激励性或低成本性，乡镇也总会选择向前推进，如推进有困难则会选择念“拖字诀”。但像数字化政府建设这类约束性较低、执行成本较高的任务，乡镇通常会选择“以数据回应数据”的方式执行。至于具体成效如何就不能考虑太多，数据上好看就行。“现在什么都归属地管理，如果每件事都花百分百的精力去做，那是不可能的，有些任务，本来就不是我们该做的，也不是我们能做的。”(访谈资料:20200708Z03)对于这部分任务，“不求有功，但求无过”也就成了Z镇干部的追求。

这种实功虚做的方式重形式、轻成效，重过程、轻结果，重痕迹、轻实绩，本质上是一种形式主义。这种形式主义之所以在基层盛行，固然与基层权责失衡的处境有关，但更是基层政府一种主动的策略选择。一方面，实功虚做类似于一种“信号博弈”，即乡镇通过规范的文牍向上级政府传递自己努力工作的信号，[13]以便赢得更好的工作环境。由于上下级信息的不对称，这些任务是否完成、完成质量如何，上级无法一一具体核查，往往会通过这些“信号”来加以判断。这反过来鼓励了基层形式主义的泛滥。另一方面，这也是一种没有完全按照政策框架将政策内容完全落实到位，而是只做表面文章，片面地追求形式到位[14]的策略。在上级政府和民众都难以对乡镇完成任务的情况加以真正评估时，实功虚做就能以最低的成本营造任务已经完成的假象，从而化解乡镇权责失衡的困境，也能对上级政府有所交代，逃避无力完成任务的惩罚。

(三)上下政府间的共谋

在单向的多层级委托-代理关系中，中央和地方是双头垄断的关系，中央政策依赖于地方的执行，为地方政府“消极怠工”和“不作为”营造了空间。[15]在执行来自中央、省、市的政策指令时，基层常常出现“上有政策、下有对策”的现象。在面对更上一级委托人的问责和考核中，县级政府和乡镇政府容易形成利益共同体，一起应付省市检查。“它们面临着类似的制度环境和考核制度，因此身处其中的政府工作人员也表现出类似的目标追求和行为方式。县、乡政府所面临的激励机制的同构性，决定了二者的利益是一致的。”[16]有学者将其概括为政府间的“共谋”。这些共谋行为往往与明文规定相悖，偏离了既定的政策目标，属于非正式运作，但这些行为已经不仅仅是工作人员的个人行为、个别政府的行为，而是“在正式组织权力结构下公开运作，以政府部门的组织权威辅以实施”，成为上下级政府间的“共有常识”。[17]

上下级之间的串通不只存在于检查阶段，而是在任务下达阶段便已存在。虽然任务都是通过开会发文下达，但是也存在区别，发文机关的层级、是否纳入考核、需要面临什么检查这些在任务下达时附带的信息便是区县政府向乡镇释放的信号，乡镇干部能够通过这些“暗示”区分出哪些需要认真贯彻落实，哪些走个过场就行，哪些很可能不了了之。区县政府并不是不了解乡镇的具体情况，也知道有些任务乡镇没有真正去落实，只是省里催市里，市里催区县，区县只能“睁一只眼闭一只眼”，在一些非关键问题上得过且过。这些非关键问题区县并不能明示乡镇，但是乡镇干部经由多年的工作经验，总结出了相关的“规律”。这种心照不宣的默契便是消解属地管理困境的关键，只要识别出哪些属地管理任务是可以形式上完成的，对于乡镇来说“就好办了”。

当然，区县政府和乡镇政府并未在明面上进行商量，而是靠着一种无声的、心领神会的默契。当上级下达任务后，乡镇政府借由区县政府释放出的信号加以判断。当然也存在可能“会错意”的风险，因而他们既相互合作也有所保留。对乡镇来说，要免于遭受真正的问责，最为重要的是保持与上级政府的步调一致，从而让乡镇能够在上级政府责任追究机制的弹性范围内，自主选择“完成”各项属地任务的方式，以便将有限的资源和注意力都投入到上级关注的任务上。

结语

“九层之台，起于累土”，推进基层治理体系和治理能力现代化建设，是全面建设社会主义现代化国家的一项重要工作。今年年初，中共中央政治局审议《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，要求各地区各部门要从巩固党的执政基础和维护国家政权安全的高度，深刻认识做好基层治理工作的重要性。作为调解中央权威体制与地方有效治理间张力的制度安排，属地管理在大国治理中具有重要的实践意义。本文从基层自主性的视角切入，关注基层政府是如何在权责失衡的情境中，按照自身的效用偏好，策略性完成其属地管理任务的。

Z镇的治理实践告诉我们，在责任属地、权力和资源都不属地的困境下，乡镇政府能够在一个弹性的自主性空间里，充分调动各类资源，依靠与上级政府之间的默契和博弈，将资源和精力配置于上级高度重视的任务上，忽视一些约束性较弱的任务，从而缓解自身有责无权的困境，进而保持基层的平稳运行。从这个意义上讲，这种自主性框架也提供了一种基于能动者的分析视角，有助于我们更加全面地、客观地审视乡镇政府和乡镇干部在政策执行过程中的积极角色及其努力，也有助于增强其对于基层治理逻辑的解释力度，可视之为对“压力型体制”和“行政发包制”的一种理论拓展。

但不可否认的是，乡镇自主性策略的出发点是避责，起主导作用的是“不出事”逻辑。这种策略选择也容易滋生实功虚做的形式主义和能拖就拖的衙门作风，既损害了中央的权威体制，也违背了治理有效性的要求。此外，这种自主性策略也存在着自我赋权的不确定性，如何将基层的自主性策略控制在合理范围内，避免“扶助之手”成为“掠夺之手”，是一个值得思考的现实问题。

参考文献

[1]吕德文:《属地管理与基层治理现代化---基于北京市“街乡吹哨、部门报到”的经验分析》，《云南行政学院学报》，2019年第3期。