摘 要：近年来，我国政府正在逐步推动地方行政管理体制向大部门体制改革，这既是我国政治体制改革不断深化的必然选择，也满足了社会主义市场经济发展对地方行政管理的需求。然而我国地方行政管理体制目前尚存在机构臃肿、条块分割严重、运行机制有待完善等问题，势必对大部门制改革造成一定影响。为解决地方行政管理体制中存在的一系列问题，有效推动地方行政管理向大部门体制改革，我国政府应当坚持因地制宜，优化地方政府组织结构；建立健全中央与地方之间的分权体制；完善行政运行机制，确保决策权、执行权、监督权分离；完善大部门内部协调机制；将行政管理体制改革纳入法治建设范畴。

关键词：地方行政；管理体制；大部门体制；改革进路

在行政管理体制中推行大部门体制，即改善政府机构组织设置，对职能重复的部门进行重组，构建一个职能综合性强的大部门。 推行政府大部门体制改革，有利于明确政府各部门职能，避免职能交叉、政出多门、多头管理，从而促进地方政府工作效率的提升。

一、理论基础

大部门管理体制改革源于英国，二十世纪六十年代，随着政府职能的持续增加，部门之间的职能交叉问题日益突显，因此，为整合行政资源、简化组织结构、节约行政成本、提升行政效率，英国政府便开始着力推进大部门体制改革。之后，出于类似的目的，世界各国也都相继开始推进大部门体制改革，极大地丰富了相关改革经验。大部门管理体制改革并非凭空出现的，而是拥有深厚的理论基础：

（一）新公共管理理论

新公共管理理论自二十世纪八十年代诞生以来， 一直是欧美发达国家推进行政管理体制改革的指导思想，该理论的主要代表人物包括胡德、奥斯本以及盖布勒。胡德在其论文 A Public Management for all Season（1991）中对新公共管理理论的特征进行了总结：其一，倡导职业化管理；其二，标准化与绩效测量；其三，产出控制替代过程控制；其四，主张权力的分散；其五，强调竞争的作用；其六，借助私人部门管理技术；其七，注重资源的节约与效率的提升。奥斯本与盖斯勒在著作Reinventing Government（1992）中总结了新公共管理模式的原则：第一，政府应当承担掌舵者的角色，而非划桨人；第二，政府应当善于授权；第三，政府在寻求服务提供者的过程中应当引入竞争机制；第四，政府不应再固执于照章办事，而应当更灵活地处理事务；第五，政府应当追求效果；第六，政府应当摒弃官僚思想，关注“顾客”的需求；第七，政府应当减少浪费；第八，政府应当积极预防问题的发生，而不是一味地事后补救；第九，政府应适当下放部分权力；第十，政府应当借助市场的力量推进改革。在我国，王丽莉在其论文《新公共管理理论的内在矛盾》（2004）中对新公共管理在理论上的四大内在矛盾进行了梳理：其一，明确了公私部门之间的差异，但是又强调了管理上的一致；其二，强调公共服务人员应当具有公共意识，但是又将经济人假设作为理论的研究基础；其三，认为政府应当扮演掌舵者的角色，但又极力倡导市场机制；其四，强调了公民具有民主权利，但又坚持顾客导向。王佃利、展振华在论文《范式之争:新公共管理理论再思考》（2016）中对新公共管理理论进行了反思，认为新公共管理理论与行政学相左，其理论支撑不足，且理论本身的适用性不强，缺乏内在的统一性，与治理理论的诸多优势相比已逐渐没落。

（二）治理理论

治理理论诞生于二十世纪八十年代末，后迅速向政治学领域蔓延，被诸多政府应用于行政管理体制改革。G Stoker 在其论文 Governance as theory: five propositions中提出，治理视角为理解治理变化的过程提供了一个组织框架，并审查了五个命题和相关的困境，治理包括：多机构合作伙伴关系，公共和非公共部门责任模糊，参与集体行动的组织之间的权力依赖，自治网络的出现以及新的政府任务和工具的发展。治理的关键是其薄弱的基础、意外后果的扩散以及不完善的问责机制。郁建兴、王诗宗在《治理理论的中国适用性 》（2010）中提出，中国公民社会是“国家体系之外的另一种推动力”，中国政治为行政体制下的公民参与提供了“空间”，因而治理理论在中国极具适用性。丁元竹在《治理现代化呼唤政府治理理论创新》（2017）中提出，政府治理理论的创新取决于对政府治理现代化的理解和认识，互联网赋予公共服务外部性和政府治理理论以新的内涵，使得国家能力数据化，促进了市场机制的优化，平台化社会治理已转变为多元到N元互动机制。

二、地方行政管理体制推行大部门体制改革的原因

对于大部门体制改革原因的分析， 大部分研究者认为这是完善我国市场经济体制的深层次要求，以及深化现行行政管理体制改革的需要。部分研究者则对我国行政管理体制改革的现存问题展开了分析： 其一，行政部门职能分工与市场经济体制存在冲突，例如行政机构过多，职能存在交叉，权责不明确等；其二，行政机构改革迟缓，机构设置过细，宏观调控效果有限。可以说，深化行政管理体制改革自党的十七大被提出，至十九大依然还在持续推进，必然有其深刻的动因。

（一）受民主政治发展的推动

近年来，我国民主政治不断深化，国家始终坚持走民主化发展道路，这就要求地方行政管理体制必须逐步推进大部门体制改革。民主政治背景下，公众关于改革行政管理部门职能的诉求愈发强烈。近年来，虽然我国的行政管理体制已处在不断变革之中，但仍未彻底完成由计划经济时代的管制型、全能型政府向市场经济时代的规制型、服务型政府的转变，诸多深层次问题依然存在。并且，随着经济体制改革的不断深化，公众也愈发关注政府行政管理体制的改革，期望政府完善行政管理体制以实现自身的一些期盼与诉求，而行政管理体制也必须深入改革，否则必将阻碍其他方面的深入改革。同时，民主政治快速推进。党的十九大提出了发展民主政治的一系列要求，会议强调加强基层群众的自治，引导基层群众进行自我管理、自我服务等民主政治政策。地方基层民主的发展，例如民主恳谈、公推直选等民主形式的推广极大推动了群众民主意识的加强。民主政治的快速推进对地方政府行政体制的改革有良好促进作用， 地方行政管理改革必须逐步实现大部门体制，以适应民主政治不断发展的需要。

（二）完善我国市场经济体制的深层次要求

当前，市场经济高度繁荣的发达国家普遍重视推行政府行政大部门体制，这有效地保证了市场在资源配置中的地位。在我国改革开放前的计划经济体制中，政府主导着经济和市场，并在资源配置中起主导作用，这使得政府必须设置足够多的行政管理部门，才能更好地指导和管理经济市场的发展。例如，1982年国务院机构进行了第一次改革，而在改革前夕的1981年，国务院有多达100个工作部门，其中50%以上的部门主管经济发展，臃肿的机构体系显然已经无法适应改革的需要。

近年来，随着我国市场经济体制的不断完善，市场在资源配置中的主导地位日趋明显，但是政府行政管理体制以及组织机构设置还没有完全摒弃计划经济时期遗留的弊端。首先，政府组织机构设置数量过多，例如我国过多的职能部门导致政府各部门职能存在一定的交叉现象，这不利于提高政府行政办公效率，也制约了社会主义市场经济的发展。其次，划分过细的行政体系使得政府能够通过多种手段对微观经济进行干预，使得市场的自发配置功能受到一定程度的抑制。部分省市存在明显的市场分割行为，阻碍了全国统一市场的形成。再次，市场监管制度还有待完善，否则难以有效遏制市场领域的违法犯罪行为。因此，为适应市场经济的深层次要求，满足我国市场经济发展需

要和实现中央“简政放权”的领导思想，必须推进大部制改革，精简地方行政部门数量、简化部门职能，使地方行政部门以更好的工作状态为人民服务，更好服务市场经济建设。

（三）深化现行行政管理体制改革的需要

自改革开放至今，我国共推行了六次较大规模的行政管理体制改革，这六次改革一定程度上促进了政府行政机构的完善，但是行政机构在精简后常会再次膨胀，这种恶性循环怪圈使得政府组织机构改革始终无法取得突破性进展。大部门体制改革能够改变现有行政机构的设置，一方面，通过行政机构的重组，精简行政机构数量；另一方面，有利于明确各行政机构的职责，减少行政机构职能交叉的现象，进一步提高行政机构的工作效率。

三、地方行政管理体制存在的问题

就目前情况来看，我国地方行政管理体制改革虽然取得了一定成效，但是很多深层问题仍未得到有效解决，例如地方政府组织机构臃肿，部门设置不合理；中央和地方之间职权划分不规范,导致条块分割严重；地方政府运行机制不健全，导致治理效率偏低。

（一）地方政府组织机构臃肿，部门设置不合理

地方政府组织机构臃肿可以说是许多地方政府的通病，其主要体现在以下两个方面：

1.部分地方政府存在组织机构臃肿的现象

首先，政府机构庞大，数量较多。虽然部分地方行政机构进行了一定的改革，但是在改革中，只简单地关注减少组织机构数量，一定程度上忽视了各行政机构职能的划分，也未考虑各行政部门之间的职能联系，使得各部门职能的划分过细、过小，为了适应这种详细的职能划分，就必然需要设立更多的行政机构来履行职能，致使地方行政部门组织机构臃肿。其次，地方行政机构人员较多。 一般来讲，行政机构人员与人口总数之比可以很好地反映本地区行政机构精干程度。 我国第六次人口普查显示，我国总人口为 133972.5 万人，而人社部在 2016年5月30日发布的《2015 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》首次公布了我国公务员数量，公报显示，截至 2015 年底，全国共有公务员 716.7 万人，说明我国行政机构人员过多，组织机构和工作职能急亟需优化。再次，地方行政机构的设置随意性较强，且地方政府行政机构的数量不断增多。因工作需要，很多地方政府都设立有一些临时机构，部分地方政府临时机构数量和人数甚至多于常设机构，还有部分地方政府的非常设机构存在超过十年，部门设置随意性明显。地方政府臃肿的机构组织势必将导致行政成本的上升，以及行政效率的下降。

2.部分地方行政机构设置尚待完善，各部门职能有待明确

首先，政府在管理中主要强调对经济的管理，一定程度上忽视了自身其他职能的发挥，如社会管理职能、公共服务职能等。关系民生的政府行政部门在经费与人员配置等方面都明显少于经济管理部门，导致政府相关部门工作人员在公共服务方面的工作积极性欠缺、工作成果不突出、工作缺乏时效性与全面性。

其次，政企不分的现象较为明显。由于政府强调对经济的管理，导致政府经济管理部门直接干预企业管理和决策问题，影响企业自主权，一定程度上制约了企业的发展。再次，政府行政机构存在职能交叉现象，政出多门。当前，我国很多地方政府各组织机构的职能尚不明确，且因政府行政部门数量较多，使各部门职能交叉现象较为严重，几个部门承担同一职能的现状不利于提高政府行政部门工作效率。例如在同一条河流的管理上，水利部门负责农村段的管理，市政部门负责河道管理，国土部门负责地下水管理，环卫部门负责下水道管理，职能交叉程度可谓错综复杂。

（二）中央和地方之间职权划分不规范,导致条块分割严重

首先，中央和地方职权划分尚待明确。一方面，部分职权存在一定的重合，导致二者或是互相推诿，或是权力高度集中，降低了工作效率；另一方面，中央监管的地方行政机构掌握着高度集中的行政职权，影响着其他行政机构职能的发挥，使得条块分割现象较为明显。

其次，近几年，中央有关部门逐步意识到集权问题的弊端，开始实行权力下放，但是由于放权改革尚处于起步阶段，因此很多政策措施有待完善，使得中央部门无法实行及时地对地方政府的权力进行监管与调控，进而造成地方行政管理部门出现各自为政的现象。

（三）地方政府运行机制不健全，导致治理效率偏低

首先，在政府决策方面，部分地方政府仍然依靠经验来制定地方行政管理决策，工作缺乏科学性。同时，部分地方政府在决策中忽视了群众的意见，也没有为地区的长远发展做出细致考量，致使政府决策缺乏民主性、有效性。

其次，在政府行政执行方面。近年来，我国政府行政人员的综合素质逐渐提高，但是仍存在少数行政部门人员“唯命令是从”，在履行职责时，不能综合运用各种科学方法提高办事效率及办事能力，影响了政府整体工作效率的提高。

最后，在行政监督方面。由于职能划分不明确，导致行政监督存在责任漏洞，部门地方政府既没有制定有效的监督机制，也没有建立严格的惩戒制度。

四、地方行政管理体制推行大部门体制改革的进路分析

为有效应对上述地方行政管理体制中存在的问题，加快推动地方行政管理向大部门体制改革，我国政府应当坚持因地制宜，优化地方政府组织结构；建立健全中央与地方之间的分权体制；完善行政运行机制，确保决策权、执行权、监督权分离；完善大部门内部协调机制；将行政管理体制改革纳入法治建设范畴。

（一）因地制宜,优化地方政府的组织机构

第一，要根据法律规定，完善上下级同构部门的建设。 一者，要根据上级政府机构的需要，实现地方相关部门的重组，撤销职能重复度较高的部门，更好地实现与上级政府机构的对接；二者，以上级政府部门职能为参考，明确地方政府各部门的职责，保证每个部门职责的有效发挥；三者，要紧跟上级政府部门的改革步伐，不断完善地方政府相关组织机构，合理裁撤临时办公部门，科学合并职能有一定交叉的同级部门，减少部门运作造成的公务开支。

第二，要坚持因地制宜，在保证不同部门间信息互通的前提下，创新地方组织机构。 首先，坚持大部门体制原则，实现各相关部门的合并，如可以将粮食局、林业局等合办，组建大的农业局，推进“大农业”的管理体制。其次，可以根据地方发展实际，组建新的政府部门，例如对一些沿海城市来说，可以设立专门的海洋管理部门，将海上运输、海上旅游等经济模式的管理纳入海洋管理大部门内。再次，要不断精简政府内部职能重复的部门，减少政府行政部门的数量。 最后，要减少行政人员的数量，可以通过内部考核机制实行淘汰制，也可以根据各部门之间的职能联系，实现人员的合理流动，保证每位行政人员都能认真负责、高效地完成本职工作。

第三，优化地方行政管理体制推进大部门体制改革的环境。一方面，加快地方市场经济发展，不断提高地方经济发展的市场化程度，充分利用市场在资源配置中的决定性作用，推进大部门体制改革；另一方面，地方政府应该建立健全内部管理制度，发挥政府在地方管理中的主动性。

第四，要坚持政企分开、政事分开的原则，着力转变各级政府职能。首先，要减少政府对经济市场的监管，转变政府在市场经济管理中的职能，倡导政府立足于宏观调控的视角，为经济市场的发展提供服务；其次，要突出地方政府的公共服务职能。一方面，在政府相关制度中，应该突出公共服务职能的重要地位，坚持以提高公共服务能力为重要工作原则；另一方面，要设立专门的公共服务机构，如公共卫生管理机构等，并明确此类机构的性质，还应该不断完善现有的民生管理机构，更好地服务民生。

（二）建立健全中央和地方之间的分权体制

在地方行政体制完善的过程中，应该明确中央和地方政府的关系，明确各级部门职责划分，解决条块分割问题。

第一，要明确划分中央和政府的职责，坚持“条”以监管协调为主、“块”以执行为主的原则。目前来看，中央各直属部门的职能主要是制定大的方针政策、协调地方经济发展，地方政府部门的职能主要体现在根据中央要求并结合地方实际，着力推进地方经济、教育、文化等各方面综合发展，并为地区提供公共服务。因此，中央政府部门可以加快“简政放权”机制的改革，一方面，要给予地方一定的权力，保证地方政府在管理中的自主性；另一方面，中央也需要制定管理制度指导地方政府工作，并对地方政府权力形成有效监督。

第二，要坚持权责利统一的原则，进一步明确中央与地方的利益划分。一方面，应该明确二者的职能与管辖范围，对于那些属于地方政府的资产，中央部门应该做到有偿使用，地方政府在借用中央部门的资源时，也应该征询相关部门的意见；另一方面，对于应该由中央负责的人员编制、经费等，中央部门应该纳入自身管理范围，而对于那些应由地方政府承担的经费，地方政府也不应推卸责任，保证做到人、财、物关系明晰。

第三，要不断优化各条、块部门。一方面，可以根据实际发展需要，打破各行政区域界限，在跨区域联合的基础上，合理设置相关部门；另一方面，应该加强立法，重视各部门设置过程的监管，避免不同条、块部门职能的交叉。

（三）完善行政运行机制,确保决策、执行、监督相分离

完善行政运行机制，要在各部门职能有机统一的原则下，进一步实现决策权、执行权、监督权分离。

1.完善政府决策、执行、监督权

大部门体制改革下，完善政府部门在决策、执行、监督方面的职能，是保证职能有效分离的重要前提。

第一，地方政府部门应该提高自身决策能力，更好地履行决策权。 在推行大部门体制改革的过程中，各部门为更好地履行决策权，应该做到以下几点：首先，提高决策的科学性，各部门在制定决策时应该立足于实践，坚持“实践出真知”的原则，在实地调查后根据调查事实制定决策。其次，提高政府决策的民主性，地方政府要积极听取广大人民群众的意见，保障群众的言论自由，引导群众为政府决策提出建议。最后，要提高政府决策的透明性，坚持决策制定过程的公开，并及时公布决策结果，保障群众的知情权，对于部分公共服务方面的建设方案，还需要实时举行听证会，听取群众的建议和意见。

第二，第二，地方政府部门要不断提高执政能力。提高政府工作人员的素质及专业性，可以对工作人员进行专门的培训，也可以在政府内部制定“一帮一”的制度，由工作能力突出的老干部带领工作资历稍有欠缺的青年干部，通过以老带新的方式实现工作的交接，提高政府行政管理人员整体工作能力和工作效率，增强党的执政能力。 第三，要强化政府部门的内部监督。 一方面，要从财政方面约束政府部门的行为，制定更严格的政府支出财政预算审核制度，监督政府各部门的财政资金使用情况；另一方面，要从人事方面约束政府部门的行为，强化地方政府监察局和纪检部门的职能，加强对政府内部工作人员的监管。同时，政府内部还应建立完善的奖惩机制，严厉惩治不规范、不作为等行为，如挪用资金、任人唯亲、在岗不作为等违纪违法现象。

2.加强外部监督，实现职能分离

为更好地推行大部门体制改革，应该逐步实行职能分离，加强对政府部门的外部监督。

第一，要在明确职责的基础上，实现职能分离。在大部门体制改革过程中，倘若只是简单地合并部门，势必会导致职能与权责存在交叉。行政活动过程中一旦出现问题，决策机构、执行机构、监督机构必然都需要承担责任，然而没有办法从环节分工上划分各方的责任，那么便需要构建专门的决策机构、执行机构、监督机构，例如可以在地方设立城管委和城市执法局，实现决策权与执行权的分离，同时构建完善的政府纪检部门，对决策权和执行权进行有效监督。

第二，要加强对政府行政机构的外部监督。首先，要加强立法机关对地方行政机构的监督。一方面，立法机关应该加强立法，提高法律的可执行性，用明确的法律监督政府机构职能的发挥；另一方面，在立法机关内部设置预算监督委员会，严格审核地方政府部门的各项预算，对政府的财政情况进行有效监督。其次，要重视社会对地方行政机构的监督。一者，应当强化群众对地方政府行政办公的监督，例如进一步健全信访举报制度；二者，要重视社会媒体舆论的监督，例如可以不定期召开记者会，积极听取社会媒体对政府行政部门的意见和建议， 如实解答媒体关于政府职能等方面的问题。 再次，地方行政部门也应该完善自身相关制度，自觉接受外部监督。 一方面，应当及时在政府网站公布政府信息，包括人员构成现状、部门设置及经费使用情况等；另一方面，可以设立专门的社会监督热线，如市长热线等，及时解答全社会对政府管理的相关问题，接受人民监督和建议，及时改正自身管理的不足。此外，为完善外部监督，实现权力分离，也可以借鉴其他国家在大部门体制改革中的先进经验。 成立专门的外部监督机构，如社会监督委员会等，对权力进行有效监督，提高政府工作效率。

（四）完善大部门内部协调机制

随着大部门体制改革的推进，越来越多独立部门面临合并，整合而成的大部门虽然组成趋于丰富，但各组分之间的协调问题却愈发突出。 倘若无法妥善协调各部门间的矛盾，大部门极有可能再次分裂为多个部门。例如，1958 年我国水利部与电力部进行过合并，1982 年我国人事部与劳动部也曾进行过合并，但最终都再次独立。英国在二十世纪六七十年代也曾大范围推进大部门体制改革，但部门合并带来的是内部协调困难、运作效率低下等问题，同样最终走向独立。 可见，完善大部门协调机制是实现大部门高效运作的必然要求。

对发达国家的相关改革历程进行分析，可以发现，法国的大部门协调机制包括部内协调机制与部间协调机制。部内协调机制的执行机构主要是部门内部办公厅，这一机构的主要职责是完成前期准备工作，以便于部长日常工作的开展；同时促进部门稳定运作，监督、协调部内各小部门间的关系；负责本部门与国家总理以及其他大部门间的联系。部间协调的主要作用在于借助会议协调各大部门间的关系，主要制度包括部长会议、总统委员会、部际会议等。

而日本在二十世纪初初步完成了大部门体制改革，并构建了三个等级的中央、省、厅间的协调机制，其一是由首相领导，由内阁官房执行的协调机制，此为最高协调机制；其二是由内阁代表执行的，用于协调各省、厅的协调机制；其三是在省、厅各部门间执行的协调机制。深化大部门体制改革，势必将导致部门数量缩减、部门职能强化，因此，地方行政部门应当简化与上级行政长官间的沟通程序，强化与上级行政长官间的沟通力度。 例如，地方政府应当适当裁撤部分副市长职位，强化部长的职能，通过举行部长会议、部际会议协调部门工作。

此外，大部门体制使得原先的部间协调工作成为部内协调工作，这就对部内协调制度的制定提出了更高要求。因此，部长的协调职能应当得到强化，且还需设置专门分担部长工作的机构，并设置相应的副部长职位，专职负责部门的亚职能，确保权责一致，从而有效提升行政效率。

（五）将行政管理体制改革纳入法治建设范畴

此前我国已付诸实施的多次行政管理体制改革， 都在不同程度上陷入了 “简化—膨胀—再简化—再膨胀”的无尽循环中，导致这一现象的最主要原因便是未能实现改革工作的法治化，使得部分机构、编制存在回流的可能。 在未来即将开展的新一轮大部门体制改革中，应当对机构、职能、编制等进行法律规范。

综观各国改革历程可以发现，具有丰富市场经济发展经验的国家，在行政管理体制改革方面都极为重视政府组织架构的法治化建设，选择以法律来维护改革成果。其中，日本受我国历史政治文化影响较深，其在大部门体制改革中的部分做法具有一定的借鉴价值。日本行政管理部门的简化程度与工作人员的较高素养都受到外界的广泛认可， 收获这一成绩的一个主要原因便是日本政府制定了极为科学、严苛的机构、人员管理法规，这为机构的设置与人员的编制提供了必要的制度保障。基于我国地方政府的工作实践可以发现，大部门体制的深化必将导致现行法律法规存在不足，故应当以此为契机，提升地方政府法律法规的协调性。

首先，我国地方政府现行的组织法对于机构设置、人员编制的规定较为简陋，且操作性不强，导致地方政府在机构设置与人员编制方面难以得到有效规范，因此还需进一步完善地方政府的相关编制法规。其次，健全地方政府组织法规。为应对职责同构问题，还需将部分地方政府部门的设置权限交付地方人大，由各级人大决议各级政府部门的设置、裁撤或合并。最后，应当以法律规范中央与地方政府的职能关系。

总之，我国推进大部门体制改革的根本目的在于，使行政部门管理机制服务于市场经济的发展。大部门体制改革能够有效克服政府职能交叉、机构臃肿、条块分割等问题，这也是地方政府推进大部门体制改革的依据。大部门体制改革作为系统性工程，势必将牵涉党政、司法、人大等诸多部门，因此还需为权力的对接做充分准备。唯有把大部门体制改革纳入政治体制改革规划，深化国家权力部门的改革进程，大部门体制改革才能落实到位。

文章来源：《公共管理与公共政策研究》2018年第2期

注：为便于编辑，本文参考文献未列出，详情请见附件。

本文内容来源于互联网，仅供参考，本站不对内容的真实性负责。如有侵权请告知。