摘 要：县政改革及其创新在我国行政管理体制改革中极为重要。针对当前我国县政改革创新存在的缺乏整体性、系统性、协同性和制度化转成等问题，我国县政改革要从“上下互动、左右制衡、整体设计、协同推进”的改革思路出发。既要从纵向上加强行政体制改革，理清市县权力关系和县乡职能划分，实现市县平级分治，均衡发展; 又要从横向上推进县级政治的民主化进程; 既要每一项改革纳入整体的县政改革当中，完善配套制度建设; 更要“协同推进”，加强中央与基层、政府和社会、实践与制度的协同推进。

关键词：县政改革; 创新; 扩权制衡; 县乡职能

当前，随着我国经济的快速发展、社会价值多元化和利益诉求复杂化，社会冲突和矛盾进入了较为凸显的时期，集中体现在县域社会里。因此，推进县政改革、优化县域治理成为社会关注的焦点。在很多地方都对县政改革进行了创新，如“省直管县”“乡镇长直选”“权力公开运行”“人大代表专职化” 等，取得了一定效果。但实践中，改革缺乏整体系统的考虑，模糊性、形式化、随意性明显: 改革势态上缺乏整体考虑，呈现出“碎片化”的局面; 改革内容较为简泛，缺乏长远考虑，缺乏系统的制度配套，大多流于形式; 改革推动方式上下协同、政府和社会、精英和群众双向协同推进明显缺失; 改革成效上，改革

的共识尚未达成，目标较为模糊，尤其是改革的制度化转成不明显，致使改革效果大打折扣。

一、县政改革创新呈现的问题

（一）县政改革呈现出碎片化创新，但改革缺乏整体性

县政改革是一个涉及多方面、综合性的改革，政治敏感性强，牵一发而动全身。目前各地开展的县政改革探索和试验，如“省直管县”“扩权强县”、县乡人大改革、县委权力公开透明运行等，多是从一些具体的事项出发，为解决县政的某一方面问题而进行的改革，如行政层级、基层治理、权力监督与制衡等问题，呈现出“碎片化”局面，并没有从整体上解决县政治理中出现的政绩考评机制、财政体制、县权运行的结构性矛盾等问题。虽然社会转型中碎片化不可避免，但只是为整体改革寻找和探索突破口，如果因整体性缺乏导致改革不彻底，就会出现改革创新目标的模糊和创新举措与实际制度安排的矛盾，影响改革效果和持续性，降低社会对改革创新的热情和支持。因此，必须从整体上考虑。“目标设置上的前后差异、相互矛盾造成改革目标要求模糊不清、政策安排冲突不一致，这就势必消耗制度所拥有的人力、物力和财力等各种资源，削弱体制效能。”^［1］

（二）县政改革呈现出简泛化创新，但改革缺乏系统性

县政改革中具体制度设计和政策安排的效能发挥有赖于改革政策目标的清晰性和连续性。目前各地多数改革的内容较简泛，大多采取权宜性、短期性、应急性的“头痛医头，脚疼医脚”的办法，缺乏长远考虑和系统化制度配套，如“省直管县”缺乏人事制度，“县委权力公开运行”具体考核问责制度、县乡人大改革中缺乏财政制度，“遴选县长”缺乏考核评价制度等。一方面由于对县政改革整体设计和目标的缺失，另一方面是改革创新仅从解决一些具体问题出发，并没有系统考虑可能引发的一系列连锁反应。导致改革多具有明显“不彻底性”，大多的改革创新都流于形式，没有取得实质性效果。

（三）县政改革呈现出单向性推动，缺乏协同性

从推动方式看，虽然各地有所不同，但大多呈现单向性的推动，即改革创新都基于精英个人推动和政府压力型推动，协同性推进缺失。一是中央推动县政改革的态度不明确，缺乏明确的目标和路线图，县政改革缺乏充足的制度空间。二是地方官员缺乏改革创新动力。“任何创新都有风险，政府改革风险尤大。”^［2］县政改革伴随着一定的政治风险，无论是利益冲突、权力流失、政治考虑，都会影响地方官员的积极性。在实践中，基层官员为了规避风险，大多选择修修补补改革、应付考核“形式化”改革、模糊化不触及实质问题改革等措施。三是基层民众对改革创新的参与明显不足。现实中因为群众参与能力和渠道有限，更因群众得到实实在在的利益，尤其是虎头蛇尾、收效甚微甚至“形象工程”“走秀运动”“折腾闹剧”等改革，使群众对改革失去信任，参与热情降低。

（四）县政改革已成为焦点，但缺乏制度化转成

“不进行制度性的改革，不从制度上保障地方政府的创新，即使一些成熟的政治改革，也会裹足不前。”^［3］目前各地从不同层面进行改革创新，引起社会的高度关注。但县政改革政治敏感性较强，很多改革创新由于没有转化为制度成果，“人走政息”现象严重。如“中国地方政府创新奖”的项目，差不多三分之一名存实亡，相当一部分试点往往是重蹈了“人走政息”的覆辙^［4］。而如果想摆脱这种局面，就必须将改革成果固化为制度，才能避免改革不随领导人的调离而停止。但目前中国政治生态下，改革试点的成效“需要中央层面，最低限度也需要中央改革试验的决心和举措”，需要“国家从宏观上给予

引导、规范、调控和出台一些系列指导性文件，直至在条件成熟的时候制定和实施相关法律”^［5］。

二、县政改革的走向与对策建议

县政改革本质上要求对权力进行科学的配合和民主的制衡，县政改革应该以权力运行的科学性和民主性为核心，沿着“上下互动、左右制衡，整体设计，协同推进”的路径进行整体改革。

（一）“上下互动”解决纵向上行政分权问题，增强县政活力

县政改革的目标之一就是要不断增强县域的发展活力，增强县域发展的自主性。需要从国家纵向结构上，解决行政分权问题，不断向下放权。“重建县级政府，使之成为真正有能力主导县级地方公共事务、并且主要是向本地居民负责的行政机关，也应当是县政改革最重要的目标之一。”^［6］ 

1. 纵向向上，中央和省级充分放权。党的十八大报告中要求“有条件的地方可探索省直接管理县(市) 改革”。深入推进省直管县改革创新需要改变“市管县”体制，减少行政层级，扩大县级政府自治权力，实现市县平级分治，市管理城市发展，县主要管理县域农村发展，通过这样达到市县协调均衡发展。上级给县政充分的放权，既要在财政上放权，推进财政与行政配套的联动改革，更要在行政管理上放权，下放经济社会管理权力，缩减省级政府直接干预经济社会事务的权力，下放社会管理的权限，减化行政审批手续，构建事权与财权对等、权责利一致的县域经济行政管理体制和机制。

2. 纵向向下，大力推进县乡公开直选创新。目前县乡关系不顺，县、乡、村博弈激烈，尤其是乡镇条块分割、职能不全、垂直单位的排挤，使乡镇空有政府之名而无政府之实。特别是税费改革后，乡镇政府财政困难，无力提供公共产品，合法性危机凸显。因此，县政纵向向下放权，一方面要解构县、乡政府间自上而下的统治型体制，用法律手段合理划分县乡之间的职权，使乡镇政府成为一级责权利对等的政府。另一方面，完善村民自治，加强乡镇一级直选改革的力度，并逐步由乡镇直选推动县级选举制度的创新，扩大县域政治民主，使县一级在服从和遵守国家法律和中央政令的基础上，拥有对县级行政长官的选举决定权，实现县级政权既向上级负责也向县域人民负责到主要向县域人民负责的转变。

（二）“左右制衡”解决横向上政治分权问题，增强县政民主

县政改革要解决的另一个问题是“规范县级政权内部的权力关系，也就是合理确定县级政权的横向治理结构，并规范县级政权与县域社会和公众的关系”^［6］。“在人民尚没有能力来控制政府的时代，把政府的权力扩大，必然会引诱获得权力的人，滥用他的权力。”^［7］这涉及到县委、县政府、县人大和司法之间权力范围和权力关系的合理分配与制衡。同时，要将权力视为一个开放系统，加强社会民众的民主权力，提高民众对政权机构的权力监督和制约的真实性和有效性，从权力外部提高县政民主。

 1．明确县委权力范围，加强党同人民的联系，注重结果监督。县委作为党在县政中的领导机构，其主要职能是维护政治稳定和保障人民利益，拥有对县域的领导权和监督权。取消县委直接管理县域微

观事务权力，取消县委对县域具体事项的决策权，通过人事提名（提名政府负责人和主要职能部门负责人）间接实现对县域的领导，确保党的大政方针在基层社会的落实，巩固党的执政地位。党在基层领导地位的实现，不在于对重大项目的决策和对具体事务的管理，而在于对于人民权益的维护，这才是党永葆执政地位的根基。因此，党作为人民利益的代表，必须从维护人民权益的角度出发，加强党与人民群众的直接联系，通过强化党维护人民权益的职能，从公平正义的逻辑出发、从是否有利于人民利益、有利于政治稳定和社会和谐的角度，加强对县域决策和行政的结果监督，尤其是通过党同人民群众的联系，代表人民或者指导人民对政府行为进行评议，对政府行政结果和人大决策结果进行监督，始终同人民群众站在一起，监督和制约政府、人大的权力，充分保障人民的利益，巩固党的执政基础。

2．积极推进县级人大制度创新，做实决策权，注重过程监督。县人大作为最高权力机关，最重要的职能就是代表人民行使决策权，包括事关当地发展的各项政策的决策和主要领导的决定。首先要加强人大的决策权，特别是做实人大对财政预算决算的决定权，对政策制定的决策权，对县域各职能部门领导的评议决定权，要做到“无人大决策无执行”。其次要强化人大对领导干部的决定权，逐步完善县级人大政治授权的刚性制度安排和约束，在县委对县域主要干部进行差额提名前提下，试点探索县长竞争性选举。最后要做实人大的监督权，人大及人大代表通过对政府行政过程的监督，一方面保障人大决策在实际中得到落实，避免政策扭曲; 另一方面，通过过程监督，避免政府在行政过程中出现偏差，消除侵犯人民权益的现象，确保过程民主。 3．努力推进政府管理创新，转变政府职能。“一个人民所不能控制的权力能为人民服务是一件奇迹。要保证一个权力不能不向人民服务，还得先由人民控制住这权力，这才是政治上的常规。”［7］关键要加大向社会放权的力度，培育和发展基层社会自治组织、非政府组织、民间组织等，保障人民享有各种监督权、参与权，并通过民间自治组织的不断发展，构建强大的公民社会基础，以组织的形式实现人民权利。同时，要通过转变政府职能，为社会组织参与社会管理让渡空间，引导和支持社会组织发挥作用。要建立党委、政府、人大和人民之间的制度化联系，尤其要畅通党和人民的联系渠道，为人民参与

地方治理提供制度化渠道。

4．司法权统一归中央，构建县法院、检察院直接对中央负责的管理体制。目前中国司法存在的“审判活动行政化、法官职业大众化、司法权力地方化”都在县级政治中有所表现，尤其是地方党政干预司

法的情况层出不穷，导致群众信权不信法现象的蔓延。这一现象的根源除了我国几千年的封建人治专制传统、法律程序繁杂外，更重要的是基层权力大于法律、行政干预司法的现象严重侵蚀法律权威，导致

司法不公、司法腐败。县域更为严重。关键是制度安排缺陷，即法院和检察院的主要经费都源于同级财政，其他物资资源也受制于地方行政部门。这就不断使党政权力更容易侵蚀法律基础，长久下去，不仅影响我国的司法独立，产生司法腐败，更容易破坏国家法律的统一性，影响到国家的政治稳定和统一。因此，从权力制衡和政治稳定统一逻辑出发，要建立县法院和检察院的人、事、权脱离地方政权的控制，构建人事、财政、业务直接向中央负责，统归中央管理的司法体制。

（三）“整体设计”解决县政改革的制度化问题，增强县政改革的持续性

县政改革是一项综合性、系统性的政治工程，目前很多改革出现“模糊改革”“无效改革”“短期效应”，无不是在改革初缺乏整体考虑和系统化的配套制度建设，而在这些改革创新中，尤其是缺乏财、事、人等统筹的制度建设。因此，县政改革要“整体设计”，既包括上面所述的要从县政改革的整体上考虑，更需要建立权责一致的财政制度和干部考核任用制度。

 1．合理划分中央与地方及各级地方政府之间的事权与财权。经济上的分税制客观上要求政治管理上实行分权制，该由中央政府管理的事项就必须由中央政府及其派出机构进行管理; 该由地方政府去担负的职责就必须由地方政府去承担，双方各司其职。具体说来，地方政府包括县乡政府应该主要管理与本地经济和社会发展相关的公共事务和公益性事业，如兴办教育、城乡基础设施建设、维护治安等

等; 中央政府则应管理起与整个国家利益密切相关的事务，如外交、国防、宏观经济调控等，可采用列举法(列举中央或地方事权均可，未列举者皆归另一方行使) 来解决。事权划分清楚之后，应彻底解决

各职能部门对口设置双重领导问题。中央政府为行使自己的事权，在各个地区所设立的各职能部门应实行单一的垂直领导，不再接受地方政府的领导。地方政府则应根据本地经济和社会发展需要自行决定机构设置和人员编制，中央各大部委无权对地方政府及其设立的机构发号施令。随着经济一体化进程的发展，需要中央政府出面协调的事项可以通过全国性立法或组织地方政府协商，而无须再采用计划经济体制下行政命令的方式来解决。在分权制下，中央政府仍可对地方政府施加影响和控制，这主要是通过向地方政府提供财政补助并规定相应条件的方式来达到目的。在地方各级政府之间也应合理地划分事权与财权。

2．重点强化干部人事选拔考核制度创新。干部既是推动变革的核心行动者，也是影响县政改革的重要因素。近年来基层领导干部“公选”、乡镇长直选、干部任用方面竞争性选举等探索，为干部选拔制

度改革提供了启示。一方面要消除领导干部片面追求经济增长指标的内在动力，切实把地方保护主义和政府过度干预经济社会生活纳入到地方政府绩效评估制度的禁止性指标; 另一方面，要鼓励基层干部安心基层工作，减少基层政府领导人的频繁更替，使一个地方能够较长时期坚持已有发展规划，实现相对稳定发展。可以借鉴沿海地区经验，对基层领导干部运用职级分开的办法，按照一定标准，使干部职位不变，但可以享受高一些的级别待遇，如县级乡长、厅级县长等等，以便保持基层干部的稳定性、积极性和连续性。同时大幅度提高基层干部的经济待遇，吸引优秀人才扎根基层、服务基层。

（四）“协同推进”解决县政改革的共识和统一性问题，增强县政改革的实效性

县政改革是一个整体工程、系统工程，已成为中国改革下一步的关键点。同时存在政治敏感性高、涉及范围广、复杂矛盾多、阻力困难大等问题，需要全社会的共同努力，必须使中央、地方、社会三方面合力推进。既需要中央自上而下的顶层设计，提供政策和制度空间，更需要基层政府自下而上的积极探索、大胆试验，增添活力; 既需要政权机构自我改革，更需要社会大力参与，广泛支持; 既需要试点区

域多方面大胆试验，更需要将试验结果转化成制度范式。首先，当务之急是中央和高层、社会和舆论要为改革创新创造宽松环境，不论党政关系问题、行政和立法关系等都可以进行开放式试验，同时要为县

政改革设定基本目的和顶层设计，提供有力的政策支持和制度空间。其次，县政改革离不开基层政府和政治精英的推动，需要上级部门完善干部考核任用制度，为改革创新者提供制度激励。又次，县政改革的持续推进离不开社会自身的接力和推动，社会自身的发育直接影响和决定县政改革的社会动力大小。在新时期，要想真正激活县政改革的社会动力，就必须积极探索发育和建设基层社会，尤其是要完善基层社会自治组织在凝聚群众有效参与社会管理的协同作用。

三、思考与讨论

“民主形式之间的关系是词典性的关系，一个国家可能实行各种形式的‘上层性民主’，但是没有‘基础性民主’，‘上层性民主’就可能演变为‘无效的民主’，进而导致国家的无效治理甚至国家失

败。”^［8］我们认为，县政改革也具有词典式次序，纵向上行政分权问题和政府与市场、国家与社会之间的分权问题是基础性的改革问题; 而横向上的政治分权问题则是上层性改革问题。如果基础性的分权问题没有解决，实行县长直选等上层性改革，就可能是无效的改革甚至会引发暴乱。再则，县长直选并不代表县政自治，县政自治的关键在于县有充分自主权力，而选举民主有可能导致非民主甚至专制。英格尔哈特说过，“选举民主是一种最容易实现的民主形式，但最终却是无效的民主”，“在没有分权化民主的地方，即国家在形式和实质上垄断所有资源的地方，选举民主充其量是民众发泄的渠道。”县政改革要完成行政体制的改革，明确中央、 省、县各自的权力范围，尤其是要给于县充分的自主权，以强化县政自治; 同时政府要向企业分权以形成好的市场经济，国家向社会分权以形成好的公民社会，这是基础性的改革。首先，县政改革就是要增强纵向上的分权，强化县政自治范围，完成“省直管县”改革，取消地市一级，并且完成对乡镇的改革，实现市县平级分治，县乡协调发展。同时要完成政府向市场分权，国家向社会分权，这是当前我国县政改革的关键和核心，也是重点任务。其次，在完成纵向上的行政分权和市场分权、社会分权基础上，开始进行横向上的分权。这就需要我们探索县委、人大、政府、政协、司法等相关部门的权力分配，尤其是探索县长直选，解决权力来源问题，这就涉及到了县长直选与党的领导关系问题、县长直选与人大选举的问题。目前改革的关键在于作实县乡人大代表直选过程，强化人大的选举职权和选举效果，更紧迫的是要明确和规范县委、人大、政府、政协的权力范围和责任建设。最后，县政改革是一项涉及面广、综合性、系统性强的工程，因此无论县政改革的哪一步探索，哪一层次改革，都要树立“整体设计”和“协同推进”的改革思路和原则。在改革之初就从县政改革整体出发，建立一系列配套制度，尤其是财政制度、责任制度和考核任用制度，这也是历次改革的经验。

同时，县政改革哪层次改革都带有较高的政治敏感性，且涉及范围广、矛盾多、阻力大，需要全社会共同努力，尤其是中央、地方、社会（群众）三方面的推动要形成合力，协同推进，这是确保县政改革的关键。

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文章来源：《山西高等学校社会科学学报》2015年第2期

作者简介：王慧斌( 1986－) ，男，山西陵川人，山西大学政治学理论专业博士研究生。

何璐瑶( 1989－) ，女，内蒙古通辽人，山西大学政治学理论专业硕士研究生。

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