近些年来，我国农业领域在生产经营方式、产业产品结构等方面出现了诸多矛盾。农业供给侧与人民日益增长的美好生活需要间存在错位，农业供给侧的传统生产经营模式亟待改善。中共十九大，党中央、国务院做出“农业供给侧结构性改革”的重大部署，此后，农业供给侧结构性改革的相关议题得到学界和政界的热议。借此契机，“第二届县域治理高层论坛”于２０１７年１１月１８日在武汉召开，并将议题聚焦于“农业供给侧结构性改革”。本次论坛由华中师范大学学报编辑部主办，中国县域发展研究中心承办。全国政协委员贾康、华中师范大学党委书记黄晓玫、国务院发展研究中心信息中心主任赵树凯、清华大学政治学系主任张小劲、云南大学“长江学者”特聘教授周平、南京审计大学“长江学者”特聘教授金太军、《中国行政管理》杂志社社长鲍静等来自各地高校、政府及期刊界的近百位相关人员参与了此次会议。华中师范大学党委书记黄晓玫在开幕式中指出，今年的中央一号文件做出了“深入推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能”的战略部署，我校组织本次论坛，通过顶层设计者、学术研究者、县域实际工作者的相互交流与探讨，力图找寻深化农业供给侧结构性改革和实施乡村振兴战略的发展良策。华中师范大学学报主编范军则回顾了“中国农村研究”栏目在学报发展过程中的地位和作用。开幕式最后进行了“中国县域研究”微信公众号的上线仪式。此后，八位专家学者分别做了深刻精到的主题发言。分论坛根据不同主题分为两组，各位与会代表依据自己的专业知识、结合自己的工作背景对分论坛主题进行了热烈而充分的讨论。
一、农业供给侧结构性改革的关键领域
农业供给侧结构性改革的前提是探清改革的关键领域。从要素视阈出发，可以清晰地将农业供给侧结构性改革划分为多个领域。诚如冯俏彬所指出的，从供给侧角度研究经济增长关注的是要素问题，一般情况下将要素分为两个层次：一是土地、劳动力和资本等；二是科技创新和制度。通过归纳总结，与会代表发言的主题虽有不同，实质上均在围绕一种或几种要素对农业供给侧结构性改革进行精致深邃的论述。
（一）制度要素领域
制度是农业供给侧结构性改革的关键要素，制度改革对于农业供给侧结构性改革具有先决性的意义。只有通过各项制度改革，才能不断完善政府职能，理清政府市场关系，破除要素流动壁垒。与会嘉宾从不同层次或直接或间接地论述了制度要素对农业供给侧结构性改革的作用。冯俏彬通过回顾我国２０１６年的供给侧结构性改革历程，指出“怎样处理好供给侧改革当中的政府与市场关系”将是供给侧结构性改革中的关键问题。她以粮食为例直接论述了农业供给侧结构性改革中的关键问题：一是农业经营主体问题；二是价格形成机制问题；三是市场发育问题。针对上述问题，她又从制度角度抛出了三点颇具启发性的观点：一是农村有市场，但尚未形成市场经济；二是政府是唯一的制度供给主体；三是出现“政府有可能做得太多，也有可能做得太少”的怪相。最后，她总结道“农业供给侧改革的核心在于培育市场，供给侧改革的实质仍然是制度供给与制度创新”。
在供给侧结构性改革系统中，农业供给侧结构性改革既有其特殊性，也与整个改革系统间兼具共融性。因此，研读农业供给侧结构性改革必须将其置于供给侧结构性改革的大背景下审视。孙凤仪正是立足于这样一个宏观视野，间接论述了制度要素对于农业供给侧结构性改革的作用。他将供给侧结构性改革概括为“要素提升、产品创新、制度供给”。劳动力、资本、资源和技术等生产要素组成了基础层，这一层次需求教育体制、户籍制度、金融体制、土地制度、价格形成机制和知识产权制度等方面的改革。产品创新是依托于企业实现的核心层，这便要求我们进行混合所有制改革、国有资产管理体制改革、完善现代企业制度、垄断行业改革和平等的产权保护，这是改革的核心。而居于最上层的政府则需要简政放权、优化组织结构、完善市场监管职能和改革投融资体制。基于以上论述，他又提出两项共性的、横断性的重要改革，一是产权制度改革，一是财税体制改革。最后，他指出农业供给侧结构性改革正是内含于这样的改革环境之下，因此其亦有相关的改革需求。如农村的人才、劳动力问题并非只是职业培训问题，更隐含着一个人才激励问题，一些农村合作社股权的设置是封闭的，人才得不到很好的激励。
（二）资本要素领域
资本要素对于优化农业经营体系和完善农村基础设施具有举足轻重的功用。我国的农村特别是中西部落后乡村资本要素稀缺，成为严重制约农业转型、农村富裕的主要障碍。因此部分专家学者对此进行了热烈的探讨。贾康对农业供给侧结构性改革中的金融供给问题提出了自己的思路。第一，农业的投融资需以市场化、专业化、对象化为取向，并纳入配套改革与全球化潮流；第二，农业的投融资需匹配合理、可持续的政策支持；第三，农业及相关事项投融资需机制创新。边维慧则从自己的实际工作经验出发，认为完善金融供给必须做好三点：一是做好金融政策的供给，央行应出台对于农业农村金融方面的差异化政策；二是做好金融产品的供给，金融机构针对农业产业化构 造过程中的实际需求，合理有效供给；三是做好金融知识的供给，即真正做到金融知识下乡，让农民了解金融知识，防止非法集资侵害农民财产安全。
农业发展离不开资本要素，而资本的获取不仅可以依靠有效的金融供给，还可以通过“乡贤回乡”，从而实现知识和资本的“回巢”。戴小明认为，可以通过一些特殊政策——如给予归乡的精英们宅基地等——鼓励精英回乡。他还认为一些大学教授、企业家有继续回去做“农民”的意愿，如果条件允许他们能够顺利回到乡村，他们可以在乡村建设“庄园”、“农场”。此外，一些精英回乡居住后，有动力也有机会支持乡村的基础设施建设。
（三）劳动力要素领域
改革开放极大地拓展了城市就业市场，加上城乡收入差距拉大，诱致大量的农村青壮年劳动力从农村往城市转移，从农业向工业转移。农村“空心化”、老人“空巢化”等乡村衰败现象不断凸显，劳动力要素不足成为农业发展的一大“短板”。因而农业发展中的“劳动力要素缺乏症”及其充实优化方案成为专家学者们探讨的又一焦点。安明友结合自己的工作经历表示，农业劳动力素质不高是农业供给侧结构性矛盾形成的根本原因。他所到过的省市的农业劳动力基本都是五十岁以上，且多为初中文化水平，劳动力的低文化水平和老龄化使得农业生产环节难以引入农业科技。此外，由于农民的整体素质不高，部分农民时常偷盗新型经营主体的农业作物，对推行规模经营造成了很大的干扰。他同时还认为，实施规模经营是将人才科技注入农业生产环节的必要举措。刘娟从基层工作实践出发，也关注到了农业劳动力弱质化问题。对此她认为应该壮大新型农业经营主体，加强农业发展的融资手段，对农业企业和合作社的发展加强补息等政策手段的运用。在农业考核上，对农业企业、合作社和家庭农场等新型经营主体做到质与量并重。
（四）土地要素领域
中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题。土地是农业发展的基础性前提性要素，且现阶段的土地要素问题不仅影响着农业供给侧结构性改革的经济绩效，还会影响改革的社会绩效。因此只有深刻地理解了土地问题，才能准确地把握农业供给侧结构性改革问题。王建国从土地产权制度改革和土地经营制度创新两个维度对此进行了讨论。首先，他认为迄今为止都没有看到一个清晰的农村土地产权改革路线图。他根据自己的调研经历表示，法国建立了明晰的土地交易制度，有一个非常明确的控制程序。其次，他表示台湾建立的农会也具有承担农业经营的功能，如何更好地解决农业经营问题，可以考虑借鉴域外经验。事实上，无论是产权制度改革还是经营制度创新都离不开对土地承包经营权的思考。刘强的关注点正是土地“承包权”。首先，他肯定了现有的土地集体所有制度。他通过回顾党史认为，消灭剥削阶级和改造私有制是中国共产党人的初心，这个历史说明了私有制不是新中国的选项，土地私有化也没有可行性。其次，他论及了土地承包期限问题。他表示，十九大提出再将土地承包期限延长三十年是科学的、振奋人心的。第一，家庭联产承包责任制的改革实践证明三十年的期限设置是可行的；第二，承包期限的设置稳定更为妥当，不宜有过多变化。最后，他还谈到了土地承包期内的土地调整问题，一个是生老病死问题，一个是嫁出嫁入的问题。这两个问题引发了关于承包土地到底能不能调整的政策争议。“三权分置”的政策设计使土地承包经营权一分为二，我国的农地经营制度进入了新的发展阶段，农地规模经营问题成为探讨农业供给侧结构性改革和乡村治理不可回避的热门议题。因此，魏来针对农地规模经营与乡村社会治理的关联性问题分享了自己的思考。首先，他认为当前的土地规模经营问题，不仅是个经济问题，更是一个政治问题。他认为规模经营导致了乡村资源的涌动、主体的进退、组织的兴衰和权威的流变，这些变化对乡村社会产生了深远影响。他还认为这些影响是多面向的。政府在政绩压力或权力在场的影响下，可能会有治理便利化倾向。资本在利益竞逐下，可能会对农民权益造成一定的损害。普通的农民可能会采用“弱者的 武 器”进行反制，或者是用脚投票流出乡村。
二、农业供给侧结构性改革的地方经验
此次会议汇集了农业有关部门的负责人、基层政府官员和农业经营一线人员等。一些与会代表结合地区经验，围绕农业供给侧结构性改革这一主题做了全方位、多维度的汇报，形成了系统性经验。另一些与会代表结合自己的工作经历和关注焦点，对农业供给侧结构性改革中的某一主题或某一环节做了专项式汇报，形成了专业性经验。
（一）系统性经验
系统性经验是关于农业供给侧结构性改革的系统性整体性展示。此次会议中，有省、县、乡等不同行政层级的改革经验，这些层次分明、区位多样的实践经验有利于我们更加精准地观察和理解农业供给侧结构性改革的现状，也有利于为我们探询改革的未来走向提供借鉴。曹洋谈到了四川省农业供给侧存在的困难及未来改革的着力点。她指出四川省农业发展面临的困难很多：一是农村发展的新动能不足；二是农业的产业结构亟待调整；三是农业的基础设施比较薄弱；四是农业的要素保障滞后。通过以上的分析，曹洋继而指出深入推进四川省农业供给侧结构性改革的六个着力点。一是要着力深入推进农业农村改革。推进产权制度改革，培育壮大新型经营主体，加强政府与社会资本的合作等。二是着力全面统筹农业生产布局。四川的资源布局很大，自然条件比较复杂，所以要立足于各地的环境容量和资源禀赋，科学地划定粮食生产功能区、重要农产品保护区和特色农产品优势区等。三是着力推动农业产业的转型升级。主要是通过促进一二三产业的深度融合，实现农业的循环企业升级等。四是着力补齐农业农村的发展短板。加快高标准农田的建设，抓好农村电网和物流建设，推进重大生态工程等。五是培育新型农业经营主体。主要是充分调动各类经营主体的积极性，发挥其在推广新技术、开拓新市场、打造新业态方面的引领作用。六是着力完善政府的调控方式，主要是通过深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革、深化农业税价综合改革、建立建设质量安全监管和追溯体系等。尚瑞则以黑龙江省依兰县为例，深入探讨了该县农业发展中的短板及可发挥的资源优势。短板之一是供需脱节，结构失衡。依兰是国家粮食生产先进县，但是该县农产品类别单一，市场的许多新型需求得不到满足，农业生态、休闲、文化功能开发不够，供需结构性失衡已经成为农业发展的突出问题和矛盾。短板之二是政策偏差，动能衰减。国家对农产品及农资价格进行干预，扭曲了市场价格与供求关系，导致玉米等产品结构性生产过剩。尽管农业机械化程度很高，但黑龙江省农民收入比全国平均水平低，经营性收入不够，政策和市场波动对农民收入影响较大。短板之三是产业链短，经营者弱。农业大而不强，产业层次偏低，农业发展产业融合度不高。与此同时，新型农业经营主体发展仍处于初始阶段。因此依兰县深化农业供给侧结构性改革要发挥优势。一是认清资源优势。黑龙江省的三大黑土土壤有机质含量高于全国其他地区。地大人少，耕地资源丰富，省内水系发达。二是利用产量优势。黑龙江是全国重要的粮食主产区和商品粮基地，农产品产量在全国排在前列，有机、绿色食品认证面积和实物产量一直居全国之首。三是明确发展优势。目前黑龙江省农产品加工水平总体上还处在中低端，较低的农业产业化发展水平也为农业产业结构调整提供了巨大潜力和发展空间。全国市场绿色食品的需求量每年２０００多亿元，而且呈快速增长趋势，市场空间大。四是突出政策优势。近年来，国家在农业供给侧结构性改革、农产品精深加工、发展粮食产业经济等方面出台一系列支持政策，市场对高品质农产品的需求也呈增加趋势，推进“粮头食尾”、“农头工尾”的政策环境和市场环境日趋向好。黑龙江省委省政府也立志把粮食加工业打造成第一支柱产业。刘娟汇报了所在乡农业供给侧结构性改革过程中的相关成就、具体做法及现存困难。她指出，该乡紧抓农业供给侧结构性改革的契机，通过土地规模流转，培育农业经营主体，发展农业产业，基本实现了传统 农 业 向 现代农业、散户农业向规模农业、低效农业向高效农业、粗放农业向绿色农业的四个蜕变。２０１６年，农民的年均可支配收入达到１．８万元。做法可归结如下，一是突出产业结构调整。以土地规模流转为突破口，改变传统农业小散弱的局面，初步形成了园林花卉、水果蔬菜、生态草坪、药材蚕桑和虾稻养殖的五大产业。二是突出新型经营 主体的培育。以招引农业合作社、龙头企业、家庭农场为主抓手，以新型经营主体为推动农业规模化、产业化的主力军。基本形成了以企业为龙头、合作社为骨干、家庭农场为补充的多元新型经营主体队伍。到目前为止，该乡省级农业产业化龙头企业有四家。通过招引和培育新型经营主体，带动农户就业２０００余人。农民以劳力、资本入股的形式参与，农业经营的效益翻一翻。但是该乡的农业供给侧结构性改革仍然存在以下困难：一是涉农的技术人员少；二是农业项目资金支持力度不足；三是现有的市场主体档次偏低，合作社和家庭农场培育注重数量没有体现质量，规范运作的家庭农场非常少。
（二）专业性经验
农业供给侧结构性改革是一个系统的工程，因此内含了多个改革板块。若想全面细致地总结和反思改革经验，既需要以系统论的视角审视改革全貌，也需要立足整体，看清局部。通过吸收改革中取得的可资借鉴的专业性经验以丰富改革知识，为完善改革的整体设计提供灵感。边维慧从重庆区县政府金融供给的实践出发，分享了农村金融供给的现实困境及改进做法。他认为虽然国家和地方政府出台了很多优化金融供给的政策举措，但无论是农民还是金融机构对此的积极性都不是很高。从农民的角度看，其拿到金融供给的资金后，无明确投 向。从金融机构的角度看，给农民贷款收益小且承担很大的风险，而一些农业产业化的企业又缺乏抵押物。他认为农业供给侧结构性改革需要金融机构的有效供给，去年重庆一家保险公司专门针对农业产业化提供了一个保险产品，这正是金融供给精准的案例。安明友则分享了近几年他曾参与组建的两个农民合作社的案例，一是政府投资入股型农业合作社，二是内部融资型合作社资本。第一个乡镇运用政府资金对现有的农业专业合作社进行股份制改造。首先，对现有的专业合作社进行清产核资，农民以土地承包经营权入股不保底，同时以政府投入的４００万用以风险兜底。此外，遵循“谁先入股，谁先收益，谁多收益”的原则分配增值收益。该土地专业合作社建设了集种植业和观光业为一体的草莓园。在知识水平高的村支书的带领下，草莓园直接和长春市几十所幼儿园合作，直接跟知名企业合作，拒绝一切中间企业。因为经营规模大，合作社可以获得优质的金融服务，草莓园发展迅速。第二个案例是一个内部融资组建的合作社。农民专业合作社两次共计募集资金４００多万。现在该合作社的玉米产量极佳，16年生产有机玉米５０万 穗，１７年生产３００万穗。该合作社经营的创新之处在于，客户通过手机终端可以２４小时观察有机玉米的生长状态。因此，此种玉米服务于全国的高端市场，一穗售价可达９．９元。通过两种合作社组建模式的比较，安明友表示，政府投资模式便于操作，只要党委和政府同意他的想法，便可以获取资金，但缺点是容易受政府干预。
三、农业供给侧结构性改革的路径探讨
在此次论坛中，与会代表就农业供给侧结构性改革的理论与实践问题进行了系统全面、层次分明的讨论，各位专家学者从不同的维度给出农业供给侧结构性改革的菜单，概括起来，分别从农业供给侧结构性改革的原则导向和具体路径两个层次提出了各自的建设性意见。
（一）农业供给侧结构性改革的原则导向
农业供给侧结构性改革是一项实现农业发展转型、调整国民经济秩序的重要战略。弄清农业供给侧结构性改革必须遵循的基本原则，是审慎稳妥推进该项战略的前提。与会专家学者对此进行了充分的讨论，本文将其概括为：一，农业供给侧结构性改革势在必行；二，坚持农民的主体地位；三，发挥政府职能和强化组织建设。
１．农业供给侧结构性改革势在必行
认清农业供给侧结构性改革的必要性和紧迫性是施行该项改革的基础。孙凤仪指出“改革拖不起，不能拖”。２０１３年以后，中国处于经济下行形势下，通过对全面深化改革的三周年评估，发现虽然“四梁八柱”都已建立，但还存有进展不快等问题。今年十月份的数据，除了基建投资、社会融资等数据，其它数据基本都处于下降趋势。这个经济数据倘使继续延续几个月，明年一季度的经济形势难以想象。因此，推动改革势在必行。会议中，其他专家围绕农业供给侧结构性改革中的产业融合难、产品质量低等经济社会问题展开了充分的讨论。因此大力推进农业供给侧结构性改革是现今的共识。
２．坚持农民的主体地位
赵树凯通过回顾我国农村改革的历史历程，指出新时代深化农村改革必须遵循“紧紧抓住农民需求”这条改革经验。无论是决策者还是学者做出政策规划时都需要谨记这一根本遵循，这一认识不仅是理论和思想上的，更重要的是需要一套在政策制定过程中反馈农民选择和需要的机制设计。孙凤仪的发言与此不谋而合，他强调利益主体在改革中的地位，具体而言，在农业供给侧结构性改革中农民作为利益主体是绝不可以缺位的。鲍静对赵树凯的发言也做出了正面的回应，她认为我们在乡村治理过程中必须对农民的需求和选择进行研判，改
革开放３０年来的政策制定以谁为中心，这是一个非常深刻的问题。刘强在对我国农地承包权的讨论中表示人民群众才是历史的创造者，包产到户即是农民的首创，尽管人民群众的做法与中央的政策进行了几次交锋，但最终政府还是尊重了群众的意愿。因此，他认为 “尊重人民意愿是一个客观规律”。
３．发挥政府职能和强化组织建设
历史经验表明，党和政府始终是推行和完成各项改革的中坚力量，探讨农业供给侧结构性改革时绝对无法回避政府职能履行和相关组织构建问题。邓磊认为，政府在农业供给侧结构性改革中应该充分履行职能。一是制定发展规划，二是要加强乡村基础设施的建设，三是要完善新兴产业发展的支持政策。戴小明也认为，党中央对于改革是开明的，改革不要受条条框框的制约，在不违背宪法原则、宪法精神和相关规定的前提下，省级以下政府都可以大胆的探索。除了强调党和政府应当积极履行职能外，还有一些专家学者格外强调组织建设对于改革的重要性。一些学者关注了基层党组织的建设问题。黄旭东认为基层政府有发展经济的重要目标，但乡村治理目标的实现更需要有效的载体，因此必须强化组织建设，他甚至断言“新农村建设搞得好的都是基层党组织建设得好”。戴小明也认为，现在发展势头好的农村一定是基层组织比较健全、传统乡村文化承接顺畅的，村庄没有受城市化和商业文明的过度侵蚀和毁坏。还有多位专家学者对少数民族社会组织的功用进行了论述。周平根据自己的实地调查经验认为，运用丰富的民族传统文化资源可以进行有效治理，还可以敦促村民勤劳致富、引导村民充分利用当地资源发展经济、教导农民发展屋舍经济。吴开松对周平的论述也给予了赞同，他指出少数民族农村地区的青壮年都出去务工，村庄往往是“老人治村”，调研发现，少数民族传统组织可以转化为各种协会，其在维持乡村治理秩序方面发挥了巨大作用。
（二）农业供给侧结构性改革的具体举措
农业供给侧结构性改革在秉持上述基本原则的基础上，还需要精致科学的路径建构。一些与会人员结合地方实践给出了自己的改革菜单。曹洋根据四川省的地方经验，从宏观层面设计了一套改革机制：首先是加快产业基地建设；二是优化农业产业布局；三是构建农产品的现代物流体系；四是构建新型的农业经营体系，通过培育新型经营 主体，发展适度规模经营，完善多方连接机制为重点；五是加强服务 的支撑体系建设；六是完善政策支持。微观层面，尚瑞提出了“三大点，九小点”的新型农业经营理念。首先是聚焦“发展＋融合”：一是大力推进农产品精深加工；二是带动装备制造、服务业发展；三是与旅游、文化等产业融合发展。其次是聚焦“生产＋营销”：一是注重创新发展；二是大力开展国际合作；三是强化产业营销。最后是聚焦“质量＋品牌”：一是建立严格的质量监管体系；二是建立权威的标准认证体系；三是建立完善的品牌推广体系。
文章来源：《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2018年第1期
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