提 要：本文通过对组织经济学关于上下层级之间资源分配理论的简单数学分析，讨论了省直管县改革背景下市县之间关于权力下放的博弈以及市县两级政府的优势策略。本文指出，对市县之间关于权力划分的讨论应置于中国地方政府治理模式的理论框架下进行，并认为中国改革过程的不完全合约特点对层级政府之间的激励机制和运行规则产生了很大的影响。省直管县的体制创新改变了市县之间政绩合约中控制权和索取权的分配，并导致市级政府放权激励不足，但由放权而激发的县域经济发展和竞争对市级区域产生了正向外溢作用，仍能够使市县之间建立起激励相容。

关键词：省直管县；市县博弈；权力下放；控制权

一、引言

中国地方政府省直管县的体制创新延续了改革开放 40 年来自上向下放权的改革逻辑，这种主要始于浙江省的改革模式已经在全国大部分省份得到推行。有的省份根据 “能放全放”的原则，将市级政府拥有的行政管理权完全下放到县; 有的省份则采取适度和逐步原则，分期分批地向县下放权力。一些学者综合多个省份的改革实践，认为目前省直管县的体制创新以省内单列模式为主。^①这种模式类似于计划单列市的管理模式，在不改变行政区划的前提下，将原属上一级政府的行政和财政权下放给被单列的下级政府，从而促进单列区域内的经济社会发展。^②诸多研究表明，将原属市级政府的经济社会管理权限下放到县级政府并采取财政省直管县的管理模式，对于促进县域经济发展具有显著作用，^③这说明改革效果与政策预期是一致的。县级政府在财政收入与支出方面都得到了扩张，^①对这一改革政策无疑是欢迎的，省级政府在观察到实际的政策效果后也倾向于将更多的经济社会管理权限下放到县。但在改革过程中，处于省级和县级之间的市级政府对于权力下放往往比较谨慎和保守，^②省、市、县三级政府表现出 “两头热、中间冷”的特点。胡彬等使用公共选择理论方法分析了市与省之间关于分权与财税关系的博弈，讨论了市级政府在放权改革中的理性策略。^③

省直管县改革的核心问题是如何对地方政府组织内部权力配置进行重新划分。这一改革将原本属于市级政府的财政和行政权下放给县，本身就是对市级政府权力和利益的剥离。在涉及实际权力的下放时，市级政府基于自身利益的考虑，其放权范围和限度的决策首先要符合自身的效用，但这样的决策结果是否符合市级政府的长期利益？县级政府是否会通过游说市级政府争取更多的政治资源?双方之间的博弈是否会增加层级组织内部的运行成本？这些都是需要进一步讨论和研究的问题。本文试图构建市级政府与县级政府之间关于放权博弈的简要模型，并将其置于当前中国地方政府治理模式的理论框架下进行讨论。

二、省直管县模式下的市县关系研究综述

目前探讨省直管县改革效果的主流经济学文献，广泛地建立在对县域经济社会管理权与财政权扩张对经济增长的促进作用以及财政省直管县对县域财政能力和财政绩效促进作用的实证研究基础上，充分肯定了地方政府自上向下放权的改革成效。

尽管省直管县改革推动了县域经济发展，但其本质仍是对层级政府之间权力配置和隶属关系的变革。市级政府出于维护本层级利益的考虑，对自身权力被剥离的改革持有谨慎和保守的态度。郑风田认为，省直管县会造成中等城市发展资源被中断，从而阻碍产业升级和城市化进程。^④另外一些学者考察了中国最早开展省直管县改革的浙江省的发展情况，也认为分权导致的县域竞争造成了区域分割、中心城市要素聚集能力弱，阻碍了全省的经济结构转型。^⑤而且，随着某些职能和权力的隶属关系发生变化，市县之间特别是在具体到财政资源、建设项目等涉及实际利益方面的冲突往往更加明显。^⑥但围绕省直管县改革对市级政府的损益的研究结果也不完全支持上述观点。有些学者对财政省直管县体制改革后的市县两级公共支出的情况进行了研究，得出的结论认为这一改革虽然抑制了市级财政的扩张，但对于市县两级政府的公共服务支出都产生了促进作用，实现了市县两级地区

公共福利的帕累托改进。^⑦才国伟等针对强县扩权和财政上的省直管县这两种体制创新措施对地级市财政收入与支出、产业结构、城市规模与环境等因素的影响进行了实证性数据分析，认为省直管县虽然在短期内不利于地级市发展，但是从长期来看将对地级市的产业结构调整和环境优化产生积极作用。^①李丹选取 2001～2011年的相关数据，对市、县两级财政收入、支出和经济增长速度进行了分析，研究结果同样显示，在短期内市级财政收入和经济增速都受到了抑制，但从长期来看县域经济的繁荣对于市级区域的正外部性将更加显著。^②从现有文献来看，省直管县模式下的市县关系，并不能简单地描述成市级政府利益受损而对向下放权趋于保守矜持以及由此而加剧的市县争利，而应该看到市县之间还存在利益一致和潜在的激励相容。上述模式最显著的特征是以不改变市县之间行政区划为前提向县级政府放权，在这样的前提下市县两级之间的关系往往是矛盾与合作并存，^③ 围绕实际利益和权责划分开展动态博弈。但遗憾的是，现有文献对省直管县模式下市县层级之间复杂关系的理论解释还比较欠缺，虽然一些学者根据实际调研情况对市县之间的矛盾冲突进行了分析，^④但多属对实际问题的归纳和总结，并未能构建起分权改革背景下市县之间关于放权博弈的理论框架。省直管县模式下的市县关系研究不应当脱离当前中国地方政府治理模式的理论框架。虽然这一理论框架被不同的学者冠以差异化的名称，但其内在逻辑是一致的，即认为中国自上向下逐级分权，并通过以财政分成与官员晋升激励为手段的治理模式促进了地方的经济增长和政府间的发展竞争。自上向下放权的改革逻辑、属地管理 “行政发包”^⑤的现实逻辑以及地方官员晋升激励的组织逻辑，共同塑造了地方政府层级之间的政绩合约^⑥治理模式。上级政府向下放权也意味着将权力作为政府组织内部最重要的政治资产，投入到上下层级之间合约式的治理结构中，这样的投入同时也是对下级政府辖区经济增长预期的理性反应。基于合约关系的治理结构不仅是层级之间对权力及其运行方式界定的结果，也反映了各种政治资源投入的权衡和讨价还价。省直管县是这一放权改革延伸至县级政府的政策举措，对县级政府的干部体制和治理模式都产生了影响。折晓叶认为，当前县级政府在省直管县改革背景下已经衍生出了“行政—政治—公司”三位一体的综合治理模式。^⑦省直管县的分权模式强化了县级政府对自身发展和相关利益的诉求，同时也改变了市县层级之间的政绩合约治理模式，使得市和县在以本区域经济增长为核心的政绩考核体系之下形成了新的激励相容。由于激励相容的存在，市级政府虽然对权力和利益的丧失有所顾虑，但考虑到权力下放对于所辖县级政府经济发展行为和县级政府间竞争的激励作用，以及县域经济发展对地级市正向溢出效应的长远预期，在具体的权力下放过程中仍然会做出理性的判断。在政绩合约治理模式促成地方政府层级间激励相容的前提下，通过分析市县之间围绕权力下放的范围和限度进行博弈的过程，可以对省直管县模式下市县之间的复杂关系进行深入描述和解释。

三、省直管县模式下市县之间关于放权博弈的数学分析

基于政绩合约治理模式的运行逻辑，通过向下放权获得区域经济发展符合地方政府的政绩偏好。虽然对市级政府而言放权意味着本级利益的减损，但如果能够由此推动包括县域在内的整个辖区经济的快速发展，也不失为一种好的选择。而县级政府在省级政府相关政策的支持下，在争取权力方面具有了更大的合法性依据，如何向市级政府释放政绩提升的信号、从而影响市级政府的放权意愿，就成为在游说市级政府过程中最重要的问题。引用 Gibbons①关于组织内部资源分配的一系列讨论来分析放权的过程，假定市级政府经过各方面效用损益的权衡，将权力下放理想方案定为θ，取平均值为M，方差为V; 而经市县层级之间博弈后实际权力下放为P，在市级政府看来，二者相等则最符合自身的效用取向。即:

P = θ ( 1)

这个决策的基础是市级政府不受县级政府游说行为影响的理想状态，而作为博弈另一方的县级政府，则希望通过积极传递关于放权对促进市级政府效用的信号，形成有利于放权的信息基础:

S = θ + L + ε ( 2)

其中，S 代表市级政府受到县级政府争取权力下放的行为影响后做出决策的信息依据; L 代表县级政府释放关于政绩提升的信号从而争取权力下放的行为，但释放信号的游说行为也会增加政府层级之间的运行成本; ε代表随机噪声，主要来自省直管县体制改革环境及重大政策事件的随机影响，假设该随机噪声是正态分布的，即 ε ～ N ( 0，VZ ) 。该公式说明市级政府的决策不可能只依靠自身的偏好，还受到县级政府对于政绩提升承诺的影响。在博弈过程中，市级政府的效用函数可以表述为:

UD = － ( P － θ) 2 － L ( 3)

如果 P = θ，则实际放权方案和市级政府预期一致，市级政府在放权与维护本位利益的权衡中倾向于后者; 而县级政府对政绩信号的释放行为本身可能会扰乱市级政府的决策信息并增加组织内部的运行成本，故对市级政府而言，L 与 UD 是负相关的。对于县级政府来说，在无法改变市级政府效用偏好的前提下，释放政绩信号影响市级政府做出倾向于放权的决策即是博弈中的优势策略。县级政府释放信号的行为可能涉及各种资源的使用和努力行为的投入，此处以

C ( L) = 1 /2L2 作为县级政府所付出的努力和成本，并将其效用函数表述为:

UC = P － C ( L) ( 4)

市级政府实际放权的决策受到市县之间博弈的影响，县级政府通过释放信号改变市级政府的决策依据 S，但是否能够实现 P ＞ θ 的效果，则取决于市级政府对这一信号的敏感程度，即市级政府对于县级政府政绩提升承诺的兴趣和置信程度，故可建立 S 与 P 之间的线性函数关系:

P = d + bS ( 5)

这表明权力的下放与市级政府的信息基础成线性关系，d 是截距，b 表示市级政府对接受信号 S的敏感程度或放权意愿。由此可以认为，市级政府要评估县级政府扩权后政绩提升的潜力和概率以及这种放权对本级政府造成的效用损失，并在权衡利弊后做出判断。斜率越大，表示县级政府释放的信号越有可能被市级政府所接受，以政绩提升的承诺来争取权力下放的策略是成功的; 若 b = 0，则证明 S 没有任何作用，市级政府只用 d 作为分配方案，这种情况表明市级政府对县级政府所做出的承诺并不感兴趣或不予置信。

下面给出县级政府效用最大化的条件，将公式 ( 2) 和 ( 5) 代入公式 ( 4) 可得:

UC = ( d + bS) － C ( L) = ［d + bL + b ( θ + ε) ］ － C ( L) ( 6)

求 E ( UC ) 的最大化条件，即对公式 ( 6) 求关于 L 的偏导，最

大化结果为 L* = b。这个结果表明，若市级政府对带有噪声的信号S 给予更多的关注，县级政府就应不断加大工作力度，进一步扩大游说行为的范围和深度。

对市级政府部门来讲，其效用最大化建立在县级政府选择 L* = b 的条件下如何确定 b 和 d。将公式 ( 2) 和 ( 5) 代入公式 ( 3) ，得到:

UD = － ［( d + bS) － θ］2 － L ( 7)

求 E ( UD) 的最大化条件，即对公式 ( 7) 分别对 d 和 b 求偏导，

由于 d 是体制改革之前的权力下放方案，固定而无实际意义，只需考察 b 值大小对实际权力下放的影响。如前所述，b 的取值有赖于县级政府的政绩及其被市级政府观察到的程度，以及这种做法是否会造成市级政府效用损失的结果之间的权衡。权力下放限度的不确定性来自理想放权方案的方差 V，即信息 S 的噪声程度 ( 如政策调整或重大事件影响) 所反映的方差。

如果 V 小于等于1/2 ，则 b* = 0 ( 8)

当 V 小于等于1/2 时，市级政府对权力下放的限度有比较明确的认识，说明其对放权后的损益及相关信息掌握比较充分，不需要关注县级政府所释放的信号。

如果 V ＞ 1/2 ，则 b* = ( V － 0. 5) / ( V + Vε ) ( 9)

当 V ＞ 1/2 时，说明市级政府自身的偏好并不全面，或者对于权力下放作为一项政治资产投入是否能够产生预期的政绩回报缺乏明确把握，应当重视下级所释放的承诺信号并考虑其可信与可行程度，

在明确剩余控制权及县级政府政绩指标的前提下将权力下放，从而掌握这项政治资产投入的预期收益。

四、基于不完全合约的市县博弈策略分析

通过简单的数学推导，本文将市县之间围绕权力下放的博弈还原为对称信息状态下的完全合约关系，同时也将围绕市县之间关于放权的讨论简化为静态博弈分析。不过，虽然数学模型能够通过描述博弈者之间的效用关系使理论明晰化，但属于一种理想化的分析方法，不足以描述复杂的博弈过程。在现实中，市县之间的关系着比较复杂，上下层级之间往往在信息和策略上有所隐藏，故而双方之间的博弈也往往是动态的、重复的，特别是考虑到地方经济发展与政策环境的不确定性，即便上下层级之间就权力划分达成了某种共识，也往往是非正式的、不稳定的。正是由于在地方政府治理过程中存在着不确定性，层级政府在长期的改革中不断积累与调试相互之间的关系模式，形成

了一种类似于经济学讨论的不完全合约治理结构。^①由 Hart 等学者构建的不完全合约理论^②也被称为新产权理论，周雪光等基于这一理论分析了中国层级政府之间的治理模式，并指出该模式的实质是作为委托方的上级政府与作为代理方的下级政府之间围绕 “控制权”的界定与行使的过程。^①行政权力是作为公共部门的政府组织所拥有的最重要的政治资产，而层级之间控制权的界定就反映出了上级对下级资产使用的制约能力。将这个比喻映射到企业化运作的地方政府中，就可以发现控制权的配置对于地方政府内部的绩效控制、激励机制和运行规则产生非常重要的作用。笔者曾就省直管县改革与县域官员团体协作的治理模式进行过分析，认为对县级政府的扩权即是一项专用性较高的政治资产投入方式，加之对县委书记任命方式和行政级别的调整，都强化了县级政府官员的团体协作，进一步塑造了县级政府之间为增长而竞争的发展模式。^②正是由于市县之间关于放权的博弈建立在上下层级之间不完全政绩合约关系的基础上，约定双方更关注的将不仅是事后的激励，而且是事前关于控制权的界定。

由于省直管县模式并未改变市县之间的行政区划关系，在市级政府的权力向县级政府下放后，整个辖区内经济发展与社会治理的格局随之改变，政府组织内部激励机制与运行规则也相应进行调整。Guo 的研究表明，在省直管县改革之前，市级政府对县级政府领导的晋升激励主要是根据县向市上缴财政收入的数量和增速来体现的，而县域经济增长产生的政绩信号作用则是相对较弱的，并进一步说明了改革之前财政收入对县级政府间的竞争激励要强于经济增长，实证研究的结果同时验证了 “市刮县”、“市卡县”行为的存在。^③财政与人事方面的省直管县及强县扩权体制创新，同时强化了县级政府财政扩张和经济增长两方面的激励，在政府组织内部则可以通过晋升机制和财政分成的改变来观察。首先，各省在直管的同时也根据中央关于县委书记选拔任命的规定将县委书记纳入省管干部的行列，与此相应，市对县委书记的人事管理和晋升激励作用趋于弱化。其次，由于县级财政归省直接管理，市对县的财政分成约束和激励机制也随之式微。市县之间人事与财政管理权限的变更意味着市对县的部分控制权的丧失，而经济管理权限的下放则意味着市级政府放弃了部分“经济发展的主动权”，^④这不仅是政治资产控制权的损失，而且无法直接分享与政治资产投入相对应的政绩回报。市级政府政治资产投入的激励效应被弱化，但县级政府却希望获得更大的政治资产投入，双方激励相容的合约基础发生了改变。不过，对市级政府而言，虽然省直管县的改革使其损失了辖区内县级政府的财政分成，但发展市域经济仍然具有较强的激励，如果经济管理权限的下放能够促进整个辖区内的经济增长，间接并持续地获得政治资产投入的剩余索取，就能够弥补由于部分控制权丧失造成的政治资产投入激励不足。市县之间需要通过政绩合约对层级关系进行调整，市级政府可以通过建立获得县级政府财政分成偏好与促进市域经济增长偏好之间的效用替代函数，重新建立起市县之间基于合约的激励相容，并通过机制磨合形成新的稳定治理结构。

省直管县的体制改革对县域经济增长、县级财政扩张和县域官员激励都产生了积极作用，但这些改变对市级政府和市域经济的正向溢出效应却是间接的，^⑤而市级政府对政治资产投入激励的不足导致了省直管县改革背景下市县层级治理的较高交易成本。为了获得市级政府对其权力下放的支持，县级政府需要考虑通过县域经济的发展满足市级政府的效用，并充分向市级政府传递关于权力下放对市级区域经济发展促进作用的信号，推动市级政府构建起通过部分控制权获取政绩合约中剩余索取的治理机制，形成市县层级之间新的激励相容。省直管县体制从官员晋升和财政分成两个方面加强了县级政府的经济发展激励，也将县级政府塑造为便于开展竞争的政治资源组合体。县级政府之间以增长为目的的竞争，其结果主要通过经济指标得以体现，对于综合考虑辖区内经济增长因素的市级政府而言，这同时也是一种较强的政绩信号，便于其校验政治资产投入的回报效果。因此，在争取市级政府放权的博弈中，县级政府更多需要考虑的是如何释放信号的问题。为寻求市级政府下放经济管理权限，县级政府释放的信号并不仅限于政绩方面，更多的是通过策略降低市县治理结构中的交易成本，如通过正式沟通渠道主动与市级政府界定放权与发展的职责，再如围绕涉及市县共同利益的具体事权和项目进行讨论并做出适当让步，或者签署带有约束性质但却无法律效力的县级政府绩效考核责任书等，目的都是为了推动市级政府将带有专用性质的政治资产投入到政绩合约治理模式中，便于县级政府获得更多的经济发展主动权。这类信号至少有四个方面的作用: 一是能够便于市级政府观察到向县级政府放权带来的回报预期; 二是能够有助于市级政府将获取县级政府财政分成偏好转化为注重县域经济增长间接外溢偏好; 三是能够表现出县级政府在经济增长竞争中的努力程度; 四是能够体现县级政府对市级政府政治资产投入的保证，即对市级政府部分控制权的尊重。市级政府在政绩合约中的偏好调整也能够对县级政府释放的政绩信号更好地识别和回应，更好地解决层级间的信息不对称问题，减少激励相容的阻碍因素。

由促进本区域经济增长效率最高的一级政府掌握政治资产无疑是更符合帕累托优化的配置方式，但权力的划分与配置从来不是一个简单的效率问题，而是更复杂的政治经济学问题，特别是考虑到政府部门的政治属性，政治资产的专用性问题将比经济资产更为重要。中国自上向下的权威体系决定了高层政府比基层政府担负更多的政治责任，但基层政府往往直接与治理对象面对，在政策和法规的运用方面具有更大的操作空间。曹正汉认为中国政府采用了类似“分散烧锅炉”的治理体制来控制改革风险，基层政府的分治既可以促进广泛的政策试验，也能够将风险控制在较小范围，实现灵活而有弹性的治理。① 在“摸着石头过河”的试错渐进改革过程中，上级政府既要鼓励下级政府大胆尝试创新，但又必须对可能存在的风险进行防控，因而保持对组织内部控制权的掌握就不仅是利益本位的需要，也是维系治理机制与结构弹性的要求。所以，市与县关于放权问题讨论的关键，不在于是否由能够促进区域内经济更快增长的层级掌握权力，而在于控制权是否由政治资产专用性相对更高的层级来掌握，以及由控制权而带来的索取权是否匹配。

五、结语

本文通过对组织经济学关于上下层级之间资源分配理论的简单数学分析，讨论了省直管县改革背景下市县之间关于权力下放的博弈以及市县两级政府的优势策略，支持了自上向下放权的改革在长期内能够促进整个区域经济发展的观点。市县之间关于权力划分的讨论并非简单的层级博弈，需要将其置于中国地方政府治理模式的理论框架下进行。中国改革过程的不完全合约特点加剧了不同层级政府间的利益冲突，也造成了信息扭曲及非合作博弈，市县之间达成激励相容必须克服地方政府组织内部的交易成本问题，从而形成稳定治理结构并塑造各级政府的激励机制和运行规则。省直管县的体制创新改造了市县之间的合约关系，市县两级政府都需要在新的关系框架下选择策略并建立激励相容。虽然市级政府在体制改革中丧失了部分控制权和索取权，但县域经济的发展和竞争也同样可以促进市级区域的长远发展，市级政府在掌握部分控制权的前提下，将作为政治资产的权力投入到政绩合约中，仍然可以取得帕累托优化的效果。关于层级政府之间权力下放与组织内部交易成本的关系，仍有进一步探讨的空间。在中国分权式改革的过程中，地方政府内部行政权力的下放可视为层级之间政治资产的转移，转移过程涉及层级之间治理模式、利益分配与激励机制等多方面的问题。尽管对于合约关系而言，政治资产本身是中性的，但资产配置方式会受到层级之间交易成本的制约。如果政治交易成本能够通过一系列合约关系进行控制，则政治资产的转移可以促进不同层级政府之间的帕累托优化。这样的假设可以看作是科斯定理对解释中国地方政府分权过程的推论，但此推论是否成立还需要进一步的讨论和分析，更需要实证研究方面的支持或证伪，而对省直管县改革现象做深入研究，无疑会为相关理论的建立提供经验基础。

文章来源：《中国社会科学院研究生院学报》2018年第3期

作者简介：宋翔，中国社会科学院研究生院讲师，中国社会科学院研究生院工业经济系 2015 级博士研究生。

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