摘 要: 生态文明建设是中国协调经济社会发展的战略目标,是推动可持续发展的关键举措。在生态文明建设实践的影响下,中国县域治理结构出现了全面转型。县域治理结构的全面转型包括目标转型、事务转型、关系转型和治理限度,县域治理的总体目标从追求经济GDP转向追求绿色 GDP;县域治理的事务类型从专门型事务转向整体型事务;县域治理主体中的部门关系从分立到互信,政企关系从合谋到合作,政社关系从悬浮到嵌入。然而,由于生态文明建设具有系统性和长期性的特点,不是一时能够完成的临时性任务,财政约束、高标要求和企业瓶颈构成了县域治理的限度。因此,在生态文明建设的具体实践中,要着重考虑县级政府的任务承接压力和地区发展压力,给予地方政府一定的缓冲空间和过度地带。
关键词: 生态文明; 绿色发展; 县域治理; 结构转型
一、问题的提出
2012 年,中国共产党十八大提出了“大力推进生态文明建设冶的战略决策,描述了生态文明建设的宏伟蓝图。十八大报告指出,建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位。 大力推进生态文明建设是国家的一项战略决 策,不仅影响到我国的产业发展结构,而且影响到我国的县域治理结构。“郡县治,天下安冶,县域治理一直以来都是我国学界研究的重点议题和热门话题。县域治理 区别于国家治理,县域治理虽然是国家治理的一部分,但治理逻辑和治理性质不同于一般意义上的国家治理。黄宗智(2008)将县域及其以下的治理模式概括为“集权的简约治理冶[1] ,反映出县域治理的简约样态。 长期以来,“集权的简约治理冶成为概括县域治理样态的重要论断。 然而,随着我国现代化和法治化进程的加快,县域治理的规范化程度不断提升,国家力量对社会的植入程度越来越深,单纯用“集权的简约治理冶不再能够概括出县域治理的样态。 此外,“集权的简约治理冶也未能将县域治理的复杂性和丰富性展示出来。基于此,国内学者进一步深入研究县域治理的样态,探讨县级政府如何推动治理任务的开展。既有研究表现出两种研究倾向:一种是侧重于研究县域治理的一般逻辑和运行机制。折晓叶(2014)认为县级政府具有经营型特征,通过“行政—政治—公司冶的机制调动资源以完成上级政府任务[2]。周黎安也发现了政府的市场化特征,政府在治理过程中借用市场中的“发包制冶完成行政任务,不同政府之间的关系就类似于发包方、转包方和承包方的关系。杨华等(2017)将县域治理的逻辑和机制概括为“行政包干制冶[3] ,这一概括与“行政发包制冶类似,用于总结县域社会通过行政动员调动和整合党政部门资源,以此实现县域范围内超常规治理的现象。“行政包干制冶区别于行政科层制,“行政包干制冶 具有专断性、动员性和自主性等特点,遵循的是整体主义的逻辑。 欧阳静(2019)更多关注县域治理能动性的一面,注意到县域治理中不同主体之间的结构关系、规则运用和治理能力[4]。此外,县域治理中的中心工作模式也是学界关注的重点之一[5-6]。
另一种是以县域为核心研究府际关系、条块关系和部门关系。从府际关系的角度看,当前我国不同层级的政府之间存在的最大问题就是“职责同构冶,不同层级的政府在纵向间职能、职责和机 构上的设置高度统一和一致,表现为“上下对口,左右对齐冶(朱光磊等,2005)[7]。从条块关系的角度看,条块矛盾一直是我国基层管理体制中长期存在而未得到解决的深层次问题,条块之间的矛盾表现为权责失衡、职责失序、考核偏差、形式主义和官僚主义现象突出等问题(周振超,2019)[8]。由于基层公共事务管理中的条块分割严重,使得县乡之间的条块关系出现“三多三少冶淤的问题 (林尚立,2018)[9] 。 从部门关系的角度看,由于各个部门协同整合有限,不同部门之间信息资源无 法共享,形成一个个“信息孤岛冶(林尚立,2018)[9] ,导致不同部门之间形成部门主义、各自为政、信 息不对称等问题,技术联合是解决相关问题的可能路径(寇大伟等,2019)[10] 。
学界对于县域治理的研究具有2个特点:一是侧重于静态研究,注重把握总体性特征和具体时 点上的关系样态及其困境;二是集中于政府内部状态和关系的考察,善于把握政府内部关系中的微妙机制。既有研究的优势是能够深入把握静态视野下的县域治理样态和机制,但是无法呈现和解释变迁中的县域治理,同时,缺乏对县域治理结构中非政府要素的重视,因此,所呈现的县域治理样 态是不完整的。本文从结构主义的视角出发,研究生态文明建设背景下县域治理结构的总体变迁,县域治理结构包括治理目标、治理事务、结构关系和治理限度,生态文明建设实践重塑了县域治理结构中的诸要素。笔者将以 2019年12 月8—23 日在江西丰县于的调研为例,丰县是着力打造美 丽中国江西样板的典型示范,自身定位为生态县,将之作为案例,能够完整呈现生态文明建设背景下,县域治理结构中的要素变迁,由此构筑出县域治理结构转型的总体样态,具有一定的典型性和代表性。
二、从经济 GDP 到绿色 GDP:县域治理目标的生态化转型
中国共产党十八大报告指出,建立生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。 国家之所以将生态文明建设放到“关系人民福祉、关乎民族未来冶的高度,在于我国已经出现了资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等严峻形势。为了给后人留下更多的生态资产,国家不得不将可持续发展提升到绿色发展的高度,妥善处理经济高质量发展和生态环境保护协调之间的关系(王育宝等,2019)[11] 。县级政府是国家生态文明建设战略的执行者,需要将生态文明建设倡导 的绿色发展落到实处,生态文明建设实践使得县域治理的核心目标从经济 GDP 转向绿色 GDP。自我国实行分税制改革之后,县域社会经济发展的压力与日俱增,尽管有上级政府的转移支 付,但是地方政府所需大量建设和公共品供给仍然需要自给自足,一些地区的政府仅依靠上级转移支付,甚至无法完成政府的日常运转。 周黎安(2007)曾从“晋升锦标赛治理模式冶的角度探讨中国高速经济增长的奥秘,认为晋升锦标赛作为中国政府官员的激励模式,是中国经济奇迹的重要根源[12]。但是,客观来讲,中西部地区的县域社会所面临的经济约束使得他们不得不以经济 GDP作为发展的核心目标,依靠自上而下的转移支付,无法维持县乡行政和地区社会的运转。因此,中西部地区的县级政府需要大力推动地区经济发展,通过收取税费维持政府运转和经济发展。
中西部地区县域经济发展长期处于粗放发展的阶段,主要承接一些被东部沿海发达地区淘汰的高耗能、高污染的低端制造业,或者依靠本地自然资源开采利用而发展起来的相关产业,比如煤矿、金属矿、造纸厂、竹木加工厂等。中西部地区县域的内生发展促使经济 GDP 成为他们追求的核心目标,经济 GDP 衡量的是一个地区在一定时间段内的经济状况和发展水平,计算的是地域内部 经济活动所产生的经济价值。经济GDP的衡量标准并不考虑环境污染和资源浪费所带来的影响。因此,在单方面强调经济发展的要求下,掠夺环境资源、破坏生态环境成为发展过程中不可避免的牺牲品。
随着我国产业结构的调整,东部沿海发达地区的剩余产业向中西部欠发达地区县城转移,为中西部地区县城工业发展带来了一波红利。 几乎与此同时,国家提出了生态文明建设战略淤,要将生态建设融入到经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中。对于中西部地区的县级政府来讲,一方面,要继续维持地区经济的发展;另一方面,要推进国家生态文明建设的战略。故而,不得不重 新思考和定位自身的总体目标,设法协调经济发展与生态建设之间的关系,考虑经济发展方式的生态化转变。
绿色 GDP 是县域经济发展生态化的具体表达。从经济学的角度讲,绿色 GDP 是用国民生产总值扣除环境资源成本和环境保护服务费用得出的净增值,背后则包含了资源消耗、环境损害和生 态效益等指标(倪艳等,2019)[13]。相比于经济 GDP,绿色 GDP 不排斥经济 GDP 的获得,但是计算绿色 GDP时,弱化乃至消除了环境污染和资源浪费,计算的结果是去除环境影响或治理环境污染成本之后的经济收益。 但是,绿色 GDP不只具有经济学意义,同时还具有政治学意义。从政治学的角度讲,绿色GDP的生产要兼顾生产、生活和生态三者之间的关系,县级政府既要维持地区经济发展,同时也要维护生态环境和提高生活质量。 因此,绿色GDP的生产转向使得我国县域内部的政治、经济和社会格局发生转变,即县域行政治理事务得以重新划分、县域经济发展目标得以重新 调试、县域社会发展内容得以重新调整,县域内部的治理事务和关系结构亦随之发生改变,这一转向在生态县体现得尤为明显。
三、从专门性到整体性:县域治理事务的系统化转型
在一个常态化的县域社会中,治理任务具有专门化的特点,各个部门以条线工作为主,承接自上而下的政策任务、回应自下而上的服务需求,不同部门之间遵循自身的部门特点,完成具有专业特点的行政化事务。尽管不同部门之间在某些事务上会存在一定程度的合作,但因合作的事务相对较少,各部门的工作主要以部门事务为主。生态文明建设重新整合了县域治理事务,以生态建设 为核心建立了一套问题解决—结构调整—意识转变的生态治理体系,使得县域内部治理事务具有了整体性,以生态文明建设为核心形塑了一套系统化的事务体系。 在生态文明建设战略目标的指引下,县域社会的治理事务主要转向以下 3 个方面。
(一)环境污染治理
环境污染治理的目的是遏制住环境污染和生态破坏的步伐,解决环境污染的历史遗留问题,是对历史过错的一种回应和清算。 县级政府对污染的治理包括2个层面:(1)从行动上控制污染源、清理污染体,进行环境污染的整治工作比如,丰县针对不同的污染问题,开展了城乡环境卫生整治工作、散乱污企业整治工作、高耗能高排放企业关停工作,还专门开展了水污染防治行动计划、土壤污染防治行动计划和大气污染防治行动计划,从水、气、土等多个层面改善环境状况。(2)从体制上建立污染防控的预警机制,通过设置体制机制防范污染的生产。丰县为了降低环境污染,针对 企业实行招商选资和排污监控。招商选资是指政府在引进企业时,禁止高耗能、高污染的企业进入园区,优先引入低污染、低排放的企业。排污监控是针对本地开工的企业、工地等区域进行污水排 放和空气污染的监控,丰县花费巨资建立了一个专门用于排污监控的生态警察中心,用以实时监测当地企业的污染状况。污染治理是对生态文明建设战略的直接回应,因事务复杂、内容繁重,由此构成了县域治理事务的主体工作。
(二) 产业结构调整
生态文明视野下的产业发展区别于经济意义上的产业发展,需要协调经济效益和生态效益之间的关系,做到经济发展和生态健康的平衡,基本要求是不能污染环境,更高要求则是能够创造生态效益。因此,依靠低端制造业发展的中西部县城就必须调整产业结构,改变高耗能、高污染的粗放式发展模式,转变为低耗能、低污染的生态化发展模式。 案例:丰县过去的企业类型包罗万象,没有明确的指向,只要是愿意落户本地的企业, 当地政府都愿意接纳,工业园区汇聚了化工企业、食品加工企业、蓄电池企业等各种类型的企业,乡村地区还分散着造纸厂、竹制品加工厂和工矿企业等,这些企业的能耗大、污染大。随着生态文明建设的开展,该县立足于本地的环境优势和资源优势,构建了“3 + 1冶的产业结构,“3冶是指绿色高效储能系统制造产业、绿色新型装饰材料、绿色食品产业,“1冶是指生态 + 大健康产业。三大产业主要针对本地既有的产业结构进行调整,改变传统粗放的产业发展模式,以便协调处理经济发展与环境保护的关系。生态+大健康产业, 则是立足本地的森林资源、水资源、交通资源等优势,打造文化创意和区域休闲颐养中心,一方面,丰富了当地的产业内涵;另一方面,有助于发挥本地的生态优势。
(三) 生态文化建设
生态文明建设中的污染治理和产业调整指向物质文明,能够依靠资源投入和行政力量解决,所要回应的是当下的生态破坏问题。 文化建设指向的是精神文明,是一项长线条的工作,县级政府需要进行群众动员和意识改造,所要解决的是长期的、持久的生态意识问题。生态文化建设工作的抓手有2种类型:(1)政策宣传,即通过地方媒体、标语、乡村大喇叭等方式传播国家生态文明建设的战略思想和地方生态文明实践的具体行动,使群众在意识层面接受生态文明建设理念。 (2)事件执行,即在生态文明建设相关事件的执行过程中,借助这一事件向群众输入生态文明思想,使之转化为个体的生态文明行动,深化生态文明建设的认识,以此指导个体的生态文明实践。环境污染治理、产业结构调整和生态文化建设构筑了生态文明建设的实践内涵,成为生态县城所要面临和解决的系统性事务。这些事务类型和任务执行改变了县域治理主体的关系结构,使得县域范围内的部门关系、政企关系和政社关系性质发生改变。
四、生态文明建设与县域治理主体多维关系转型
从县域治理结构的外围看,生态文明建设改变的是县域发展目标和县域治理事务。县域发展目标从经济GDP转向绿色GDP,治理事务从专门化转向系统性,县域范围内不同主体都要随着治理目标和治理事务的转型而变化,使得县级政府需要重新调整部门关系、政企关系和政社关系。
(一) 从分立到互信:生态文明建设下县域部门关系的转型
在中国的科层体制中,形成了具有特色的条块体制。条条是指各级政府业务内容性质相同的职能部门,块块是不同职能部门组合而成的各个层级政府,即通常所说的党委政府(杨华, 2020)[14]。县级各个部门是作为条块系统中的一部分,扮演着双重角色:一是作为条条中的一个环节,承担国家政策和基层需求上传下达的沟通作用;二是作为块块中的一个版块,构成县域政府的完整结构,承担县域范围内资源分配、政策执行和问题回应等工作。在县域的块状结构中,不同部门之间的关系虽然同处于一个版块中,但是由于受到“条条冶关系的影响,具有相对独立性,主要负责所在部门专业性的主职工作,部门之间的沟通交流相对较少,甚至还存在一定程度的部门壁垒。
在生态文明建设过程中,由于县级政府的总体目标从经济GDP转向绿色GDP,重新建立了地方政府的事务体系,各个部门之间的具体任务也随之根据县级政府的总体目标进行部门目标的转换。生态文明建设作为一项系统性工程,各个部门无法单独完成某项工作,必须相互依赖、相互协作,共同推动生态文明建设工作的开展,促进解决实践过程中出现的各种问题,从而使得部门关系从分立走向互信。
部门的互信关系建立在良好的合作基础之上,不同部门间的合作有2种形式。
1. 分工型合作
分工型合作是指在完成某一项具体任务时,需要2个或多个部门相互配合,所涉及的每个部门都要承担一定的主体责任。这种合作不是形式上合作,而是要深入到生态文明建设的具体问题中,以问题解决和生态建设为指归。在相互合作的过程中,部门之间需要建立良好的信任关系,为共同解决问题创造良好的合作条件。
案例:丰县在矿山环境恢复治理中,不同部门要联合行动,自然资源局要负责开发利用恢复治理和土地复垦评审方案,生态环境局要负责出具环境影响评估报告,水利局要出台水土保持方案,国土局要负责组织评审立矿的必备条件。原本设矿权掌握在自然资源局手中,但是为了整治矿山环境,进行源头管理,开始实行七部门联审,包括自然资源局、环境生态局、应急管理局、林业局、水利局、发改委和乡镇政府。
部门联合行动和七部门联审制,意味着矿产管理不再由某个部门负主体责任,相关部门都要承担相关责任。实际上,2012年之前,设矿权主要掌握在自然资源局手中,只要自然资源局审批通过即可。生态文明建设实践打破了单个部门权力垄断和责任过重的局面,使得相关主体都参与到环境治理和污染预防的行动中,避免责权利过大可能带来的政企合谋和环境破坏问题。
2. 协调型合作
协调型合作是指在完成一项任务时,由某个部门承担主体责任,其他部门并不承担主体责任, 但是需要其他部门配合完成。由于只有唯一的主体责任部门,其他相关部门在配合和不配合之间存在一定的弹性空间,部门关系就需要依靠主体责任部门领导甚至上级领导的政治智慧协调处理。
案例:丰县在大气环境整治中,其中有一项工作是油烟治理工作,主要由城管局负责对餐饮店、夜宵摊的治理。由于油烟治理问题比较复杂,涉及工商局、生态环境局和城管局多个部门,城管局承接了这项治理工作,但是没有执法职能,在涉及执法问题时,需要由城管局领导借助私人关系与工商局领导进行沟通,两部门进行联合执法才能解决问题。
在生态文明建设实践中,部门之间的协调型合作依赖的是私人关系,分工型合作拥有一定的制度约束和责任约束。2种类型的合作都存在一定的信任基础,前者是私人信任,后者是公共信任,但是在具体实践中仍然会遭遇权责不清的困境,需要通过组织建设予以协调。因此,为了更为顺利地开展生态文明建设工作,县委县政府通过设置不同类型的委员会润滑部门关系、统一部门行动、建立制度信任。比如,丰县就成立了生态环境保护委员会、绿色发展专业委员会、自然资源保护专业委员会、大气污染防治专业委员会、水污染防治专业委员会、土壤污染防治专业委员会等。
刘炳辉(2019)将中国的治体结构概括为“党政科层制冶,党政科层制具有整合政党和政府的双重优势,兼具价值导向和行政效率[15],委员会的设置即是党政科层制的体现。这些委员会由多个相关部门组成,属于临时性权威机构,具有集中力量、资源和权威办大事,明确责任主体和提高办事效率 的功能(杨华等,2018)[6]。一般情况下,委员会处于潜伏状态,各个部门以自身的主职专业工作为主,但是一旦接到生态环境相关工作或发生环境污染紧急事件时,委员会就会发挥积极作用,由上级领导出面调动资源和协调关系,从而有力地推动任务的完成和问题的解决。
(二) 从合谋到合作:生态文明建设下政企关系的转型
政企关系是县域治理结构中的一组重要关系,反映的是发展地区经济运行的状态。 聂辉华 (2020)从政府对企业是否干预以及如何干预2个维度,将政企关系分为4种类型,分别为政企合作、政企合谋、政企分治和政企伤害[16]。从丰县的政企关系实践看,生态文明建设前后,政企关系经历了一个政企合谋到政企合作的变迁。生态文明建设的一个重要任务是解决工业污染问题,通过污染治理和产业调整促进经济发展 方式的全面转型,实现生态与生产的和谐发展。在治理工业污染的过程中,由于政府目标和企业约束发生了变化,必然会涉及政企关系的转换。在开展生态文明建设之前,中西部地区的政府和企业 之间建立的是相互依赖的关系。从政府的角度看,县级政府的财政实力薄弱,尤其是在取消农业税之后,中西部地区县级财政的主要来源是依靠地区工业税收和上级财政转移支付,各个部门还可以通过各种隐晦方式获得一定的管理费甚至保护费。从企业的角度看,中西部地区县级工矿企业的技术含量低,主要依赖地方性资源发展企业,在利润驱使之下,企业对当地的环境和资源进行剥削性开采利用,以最低的成本实现最大的收益,而这种剥削性开采利用是需要政府保护的。政府的财政期待和企业的发展期待使得二者走向合谋,形塑了政企之间的汲取—保护型关系。
案例:丰县水资源和竹木资源丰富,自20世纪50—90年代,当地共发展了6家本土造纸企业。造纸企业主要是做灰标纸和箱板纸,属于高耗能、高污染企业,对水体的污染巨大。他们每生产1吨纸,要耗费 400 吨水,污水都是直排到河流灌渠中。按照当地企业一天生产5吨纸计算,每天就要排放2 000吨污水。而每家企业的税收只有30 万~ 40万/年,6家企业的税收总额仅200 万~300 万/ 年,但污染值则达到上千万元。
在经济GDP的考核压力下,尽管高污染、高耗能企业的税收贡献微薄,但是对于中西部地区的县级政府而言,却是一笔不可或缺的政绩收益和可支配收入。而当时环境治理还未纳入地方政府 的考核视野中,县级政府不需要为之付出代价和成本。当国家开始重视生态环境时,上级对于下级的考核体系发生改变,环境治理成为政治考核中的重要因素,生态工作被纳入领导班子和干部年度考核的内容中,生态环境工作的政治考核压力构成政企关系发生变化的主要推动力量。 政企关系并非简单粗暴的关停打压,而是通过分类治理、区分对待,实现政企关系的良性合作。
由于中西部地区相比于东部沿海发达地区,在招商引资上缺乏优势,因此,需要降低引进企业的标准,大多数企业都是粗放生产的加工制造业,污染严重、能耗巨大。生态文明建设要求扭转以牺牲环境为代价的发展局面,但并不意味着中西部地区的县城不再需要企业,而是需要在经济发展和生态保护二者之间寻找到平衡。丰县采取了分类治理的方式,针对不同类型的企业采取不同的转型策略:对高污染、高耗能、难以转型的企业依法关停,对存在污染但还有转型空间的企业引导转型升级,对拥有发展基础但存在发展瓶颈的企业给予一对一帮扶。
中西部地区的县级政府之所以要引导和扶持企业进行转型升级,在于企业本身已经面临经济形势下行的市场压力,此时还要承担生态环境建设所带来的转型压力。如果企业转型失败，就会面临破产的风险,企业破产将给政府带来一系列麻烦,比如,税收减少、工人失业,还可能因厂房或土地租赁未到期而出现各种合约纠纷,由此引发各种类型的上访事件。在此情况下,政府和企业的目标高度一致,政府为了保住税收和规避矛盾,力图推动企业转型升级谋求存活和发展,为企业提供及时优质的服务,丰县政府针对企业提出了“降成本、暖服务冶的口号,大力支持企业安全度过压力 期和困难期。企业为了求得生存,一方面十分配合政府的生态治理行动,纷纷改造排污设备,做好 污染监控工作;另一方面则积极寻找政府的政策支持,以期获得更大的生存机会。在生态文明建设 压力下,政府的稳定期待高于财政期待,企业的生存期待高于发展期待,政府的稳定期待与企业的生存期待使得二者之间不可分割,形塑出政企之间深度的合作关系。
（三）从悬浮到嵌入:生态文明建设下政社关系的转型
自两次税费改革以后,我国中西部地区县级政府的财政实力和财政自主权受到了限制,基层政府的行动模式从过去的“要钱冶“要粮冶变成“跑钱冶和借债,政府与社会之间的关系从“汲取型冶变为“悬浮型冶(周飞舟,2006)[17]。县域政权的“悬浮冶表现在2个层面:(1)政府和社会的关联建立在国家资源下乡的基础之上,政社之间的内生性联系减弱;(2)政府对于社会需求和社会表达“充耳不闻冶,“充耳不闻冶不仅仅是主观性拒绝,还存在客观性限制,即政府缺乏解决和回应问题的能力。比如,在生态环境污染事件中,群众会因污染问题频繁上访,但是由于地区经济发展和GDP考核压力,使得政府不得不无视群众的诉求,继续任由企业排污生产。政府与社会之间的“悬浮冶型 关系影响了群众政治效能感的获得,使得群众对基层干部产生强烈的不满。 由于生态文明建设是一项系统性工程,既包括污染治理也包括生态建设。从污染治理的角度讲,政府既要开展工业污染治理,也要开展农业污染治理:从生态建设的角度讲,政府既要开展环境建设,也要进行文化建设。那么,生态文明建设实践就不是政府部门独立的行动,而是涉及千家万户的百姓,影响和形塑政社关系和干群关系。 从具体的实践看,生态文明建设实践拉近了政府与社会、干部和群众之间的关系,使得二者之间的关系状态从悬浮走向嵌入。政府与社会之间的嵌入型关系以政府的主动行动作为前提,依靠政府领导和干部主动“俯身冶回应社会需求和解决社会问题。在生态文明建设实践中,政府与社会之间的嵌入型关系通过2种方式实现。
（1）公共品供给。城乡人居环境整治属于生态文明建设的一部分,为提高乡村居民的居住环境,政府需要投入大量资金资源进行环境改造和环境维护工作,即政府需要向村社提供一定的生态公共品。比如,丰县政府在环境改造方面,投入资金建成雨污分流系统,有的乡镇花费1000多万元建成一体化设备。在农村,由于村庄分散,就建设低成本的人工湿地,用沙子、鹅卵石覆盖,吸收重金属。在环境维护方面,县政府花费6000万元委托一家公司负责全乡的城乡环卫一体化工作,主 要负责收集和处理全县的垃圾。(2)思想观念的教育和引导。政府在开展生态文明建设过程中,会涉及群众利益,也会触及群众的文化观念。如何处理利益关系和文化观念,需要县域基层干部调解矛盾、做足工作,争取百姓的理解和认同,这一过程实际上是思想教育和政策输入的过程。 比如,在禁养区拆除养猪场,影响 的是猪场主的利益,村干部要在拆迁前做通猪场主的思想工作,争取让他们理解政策,同时做好损失补偿工作。在拆除之后,还要关注他们的就业去向,是为之争取在可养区继续从事养殖,还是转移到其他行业中去,都是政府需要考虑的问题。殡葬改革同样属于生态文明建设的一部分,殡葬改革的目的是为了解决分散殡葬和土葬所带来的土地资源浪费问题,要求每个行政村或自然村选择一块土地规划墓穴,同时要求村民去世之后火葬。 由于丰县属于宗族地区,宗族地区的村民具有强烈的风水观念和死后想象,不愿意接受土葬和集中埋葬。因此,殡葬改革的推行就需要县乡村干部参与到群众教育中,通过说服教育的方式引导村民改变观念。在丰县,殡葬改革得以顺利推行,得益于当地干部的教育引导和观念协调,一是通过频繁的开会讨论,了解村民的思想动态,先做通村组干部、老党员和德高望重的老人工作,然后通过重要力量带动和影响普通村民;二是在选择公共墓地时,通过选择一块风水宝地满足村民对于风水的想象,协调风水与政策的关系;三是讲述公共墓地的好处,比如,在公共墓地易于祭拜、方便打扫、集中安葬热闹等,使得百姓更加接受这一改革。正如李小兰(2010)所言,生态文明建构下,服务型政府应当将环境质量和生态保护方面的需求视为其公共物品供给的一项重要内容[18]。文化建设是生态文明建设中深层次的建设内容和公共物品,关乎到群众利益和政社关系,基层政权在完成治理任务的过程中,通过俯身向下的服务实践,深入到群众生产生活中去。政府的服务实践不仅塑造了嵌入型的具有温度的政社关系和干群关系,而且有助于国家政策意识的输入与传导,拉近国家与群众之间的距离。
五、县域治理结构的绿色转型及其限度
生态文明建设使得县域治理出现了全面转型,这种转型样态可以用“绿色转型冶来形容和总结。绿色转型表现在环境环保化、经济生态化和关系规范化3个层面。环境环保化是指生态文明建设不仅要求不能出现明显的污染现象,而且要实现环保生产和健康生活,以创造整洁、卫生、环保的生产生活环境,这是最为直接的转型目标。经济生态化受制于环境环保化所带来的影响,为遏制和防范环境污染,地方经济要实现生态发展,从而进行产业结构的生态化转型。环境环保化和经济生态化所带来的直接影响是关系规范化,关系规范化是县域治理主体关系结构转型的核心要义,规范化的关系体现在部门关系、政企关系和政社关系等多重关系上,为实现共同的目标,防范可能的 风险,不同主体之间相互依赖,目标性、合作性和一致性增强,关系的规范化程度提高。部门关系、政企关系和政社关系的规范化,区别于部门主义、地区发展主义和官僚主义,是在国家政策和法律基础上,思考自身发展和促进关系互动,具有更高的要求和发展视野。可以说,环境环保化和经济生态化是生态文明建设的目标,关系规范化是二者综合作用的结果,三者均是绿色转型的内在要义。生态文明建设所推动的绿色转型,区别于一般意义上的中心工作。与某种特定的中心工作不 同,生态文明建设是我国社会未来发展的方向,是一种持久的生产生活方式。 因此,生态文明建设不是短暂的政治任务,而是持续开展和推进的工作目标。比较中心工作与生态文明建设,会发现二者存在明显的差别。
(1)目标性质的差别。任何一项中心工作,都不可能长期占据一个地区任务系统的中心位置, 否则就不会成为中心工作,而是常规工作。 因此,中心工作的目标一般是临时性的单一目标,生态文明建设中的生态治理工作,则会长期占据县域社会任务系统,成为常规的工作任务,且关涉诸多部门,故而目标是系统性和综合性的。(2)主体关系机制的差别。在中心工作压力下,不同主体之间是短暂的策略合作关系,彼此之间为完成一项工作而进行合作。而在生态文明建设要求下,不同主体都承担了相应的工作,而这项工作成为各个部门和机构责任的一部分,从而使得不同主体间的责任义务关系重新整合,彼此之间的联系更加紧密,合作更加持久。部门之间的合作有利于加强信息沟通,提高行政效率,但是中心工作模式却无法彻底打破部门之间的壁垒,生态治理的建设目标却有助于破除部门之间的隔阂与防范,使得部门之间的关系具有互生性,从而打破部门壁垒,提高行政效率。县域治理结构的绿色转型随着生态文明建设的目标转型而发生变化,有助于重塑县域范围内不同主体之间的关系,具有积极的功能意义。不过,值得注意的是,县域治理的绿色转型同时面临各种困境:(1)县级政府的财政困境,即生态环境建设需要投入大量的资金资源进行环境整治、污 染预防和文化建设等工作,尽管上级政府会有一定的专项资金支持,但是县级政府需要配套相应资金,高昂的建设成本构成了县级政府的发展压力和运转困境。(2)企业发展面临着市场风险和环保压力。企业的收入减少,支出增多,企业的利润大幅下降,甚至入不敷出。尽管县乡政府调试了政企关系,努力支持企业发展,但是中西部地区的企业发展仍然举步维艰。如果政府自身运转陷入泥淖,企业发展普遍报警,社会稳定问题就会频发。 因此,在生态治理的高压之下,生态环境建设是否可持续以及如何持续,如何处理生态建设与政府运转、企业发展和社会稳定的关系,将是央地政府需要思考的重要问题。
六、结语
生态文明建设不仅仅是一句政治口号,一旦落地到县域社会,就会搅动县域社会各个层面的变动,从经济到政治,从生活到生产,从国家到社会。在具体的生态治理中,生态文明建设通过推动县域社会转换治理目标和治理事务,进而推动县域社会内外部主体关系的变化,包括部门关系、政企关系和央地关系。尽管生态治理存在着经济约束和发展困境,生态文明建设的压力始终存在,但是生态文明建设在一定程度上推动了经济社会的良好发展,使经济GDP逐步转向绿色GDP,使县域 治理逐渐转向绿色治理。有意思的是,央地关系也在生态文明建设的要求下发生了微妙的变化。客观而言,在以往的治理实践中,尽管政社之间形成的是委托—代理关系,但是在实际的委托—代理中,地方政府会因社会环境和自利需求而出现政策执行异化或变形的问题,即在具体的政策执行过程中会根据自身实际需求改变政策的执行力度甚至执行方向。通俗来讲,央地之间并不完全是一条心,地方政府在政 策执行过程中会出现诸多不规范之处。生态文明建设中的生态治理目标,尽管不是地方政府最为迫切的目标,但是中央政府向下施压和严格监督,县级政府必须完成相应的政策目标和政策任务。可以说,在生态文明建设政策实践中,中央直通地方的能力大为增强,央地政府在发展目标上变得日趋一致。不过,由于生态文明建设具有系统性和长期性的特点,要完成这项工作非一日之功,且地方政府尤其是中西部地区的县级政府财政实力有限,企业发展面临着多重困境和压力,因此,在 推进生态文明建设工作中,需要考虑地方政府的实际困难,给予地方政府一定的弹性空间,使之能 够把握经济发展、生态建设和社会稳定三者之间的平衡。
文章来源：《北京工业大学学报(社会科学版)》2021年4月30日
作者简介：雷望红(1991—),女，中南大学公共管理学院讲师，武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员。
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