摘 要：县域社会城乡融合发展是县域社会中经济、生态环境、社会交往、精神文化以及政治五个方面的城乡发展差距持续缩小的进程，其中城乡政治融合发展是关键要素。因为它担负的功能是为县域社会五个方面的城乡融合发展确立目标、手段和评价发展结果的标准。县域社会治理既是城乡政治生活的内容，也是能够促进城乡政治融合发展的因素，其促进作用取决于县域社会治理体系的状况。因此，促进县域社会城乡融合发展可从促进城乡政治融合发展入手，以完善县域社会治理体系为内容，提升治理能力，使城乡政治融合发展能切实担负为其他四个方面确立具有较高“情感真诚性”“认知共识性”的目标、手段和评价发展结果的标准的功能。
关键词：城乡融合发展；城乡政治融合；县域社会治理；治理体系
一、引言
“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”①是2017年10月18日党的十九大提出的新时代城乡发展的重要举措，旨在通过建立健全体制机制和政策体系促进城乡实现融合发展，保障“乡村振兴”和“新型城镇化”两大战略实施。中共中央国务院2019年4月15日发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）中，要求地方党委和政府要“结合本地实际制定细化可操作的城乡融合发展体制机制政策措施”②。这表明地方党委、政府在探索适合本地实际的城乡融合发展体制机制和政策措施上，既有主体责任也有创新空间。在我国，县域是城乡关联发展的最基本单元。全国两千多个县域城乡融合发展的状况，是国家城乡融合发展整体状况的实践基础。因此，县委、县政府如何探索并不断完善县域内城乡融合发展体制机制和政策措施，既对县域内城乡融合发展实践可能呈现怎样的状况和结果有关键的制约作用，也影响着国家城乡融合发展的整体进程。那么，一定县域中的县委和县政府如何制定适合本地实际的城乡融合发展体制机制和政策措施呢？这是值得实务界和学术界认真关注的问题。将城乡融合发展与县域治理联系起来展开研究，是学界近两年关注的新领域，研究文献尚较少。从已有文献看，有些观点具有启发性。第一，认为县域治理应是县域内多元治理主体之间“目标交换与互动”的过程①，将多元治理主体参与明确为多元治理主体互动②。第二，将县（市）域社会视为由经济、社会、政治三个领域构成的系统整体，将效率、平等、稳定作为城乡融合发展的“三位一体”治理目标，对应县（市）域社会中城乡经济、社会、政治三个领域的城乡融合；认为县（市）域社会治理一体化能够促进县（市）域社会中的经济效率，提升社会平等，促进社会稳定。③但已有文献中存在明显的不足，主要体现在：第一，将多元治理主体参与治理视为目标相互交换的互动过程，但并未就将目标相互交换作为多元治理主体参与治理的核心内容的理由作必要说明，为什么是目标相互交换？同时，也未对这种互动的内容、过程、评价互动结果的标准等作深入研究。第二，将 县（市）域社会视为由经济、社会、政治三个领域组成，但没有对城乡治理一体化是其中哪个领域中的活动作说明。财产权城乡一致性，公共服务城乡覆盖水平与布局相对均衡，权威机构设置城乡无差异是城乡治理一体化的目标还是结果，或者是内容？治理一体化由谁来推动，展开过程是怎样的？这些都尚未明确说明。城乡治理一体化更像是思想，而不像科学范畴。特别需要指出的是，县（市）域社会为什么由经济、社会、政治三个领域组成，生态环境和文化是在三个领域中还是不在其中？第三，已有的研究尚缺乏必要的理论做基础。如，既然网络治理模式优于传统治理模式的特点是治理主体之间的关系从以往的权威性关系转变为相互依存的信息、目标和资源相互交换的互动关系，那么，运用怎样的理论把握这种互动的内容及过程呢，是网络理论、交换理论还是互动理论？又如，将县（市）域社会视为经济、社会、政治三个领域，理论基础是什么？针对已有研究文献的上述不足，本文集中回答如下问题：第一，县域社会城乡融合发展包括哪些领域的融合发展？县域社会治理属于县域社会哪个领域的内容？第二，县域社会治理的内容是怎样的？县域社会治理体系与治理能力现代化如何把握和评价？第三，县域社会不同领域的城乡融合发展结果之间有什么内在关联性？县域社会治理如何促进县域社会各个领域的城乡融合发展？
二、县域社会城乡融合发展与县域社会治理
（一）县域社会城乡融合发展的涵义与构成要素
有关城乡融合发展的研究文献近年来多了起来，但专门研究县域社会城乡融合发展的文献极为少见。从已有的城乡融合发展研究文献看，关于城乡融合发展的性质、内容、动力、路径、结果等问题，学界尚存在不同的观点，如关于城乡融合发展的性质。有学者从结果视角出发，认为城乡融合首先是城乡之间不再有明显的界限，其次更深层的含义是相互吸收对方的优点并避免不足。④也有学者从维度、过程视角把握，认为城乡融合发展是以城乡要素自由流动、功能深度吻合、权利平等化为基本特征，本质上是城乡优势互补、协同统一的过程。⑤显然，这两种观点都很难明确城乡融合发展包括城乡之间哪些方面的融合发展，也很难理解城乡融合是针对什么内容形成融合。那么，如何科学地把握城乡融合发展这个范畴呢？国家提出城乡融合发展是从全国范围而言的。在我国，既有城市又有乡村的最基层行政区域，就是“县”。从实践角度看，县才是城乡融合发展的最基本单位，而县是“城市与乡村组成的一个有机体”①。因此，以县为范围把握城乡融合发展是符合实际的。另外，从社会学研究视角看，县就是一个县域社会。因此，如同对其他形式的社会进行研究一样，可以运用社会学理论分析框架来把握县域社会中城乡融合发展的内容。所谓县域社会，可以理解为是由县域内的人们为满足人的五个方面基本需要，相应地从事这些方面的活动，结成这些方面的关系构成的一种关系结合体。一般来讲，它包括人们为满足生存需要而从事物质生产活动结成的经济关系，为满足宜居生活需要从事生态环境资源利用和保护活
动结成的生态环境关系，为满足交往和尊重需要从事日常生活交往活动结成的社会关系，为满足实现自我价值需要从事精神文化活动结成的精神文化关系，以及为满足安全需要从事政治活动结成的政治关系。②由于我国长期以来实行城乡不同的政策，因此县域社会中，城市部分有居民之间的经济、生态、社会、文化、政治关系；乡村部分则有村民之间的经济、生态、社会、文化、政治关系。城市与乡村的五个方面的内容之间差距非常大，形成了城乡二元结构。国家提出城乡融合发展，目的就是要在全国范围内逐步消除城市和乡村在这五个方面发展之间差距过大的问题。国家推进城乡融合发展重点应该促进县域社会城乡融合发展。
如何把握县域社会城乡融合发展这个范畴呢？
首先，县域社会城乡融合发展，可以理解为一定县域社会内城市（镇）部分与乡村部分在经济、生态、社会、文化、政治五个方面的发展差距持续缩小的过程。从特征上看，县域社会城乡融合发展侧重的是县域社会中城市（镇）与乡村的五个方面在发展差距上的“纵向—融合性”。这与从“五位一体总体布局”角度考察县域社会中五个方面之间“横向—协同发展”是有区别的。
其次，县域社会城乡融合发展就是由上述五个方面的融合发展作为五个要素构成的系统整体。这五个方面之所以是五个构成要素，是因为它们各自的发展内容对县域社会城乡融合发展担负着不同的特定功能。其中，城乡经济融合发展是满足县域社会城乡居民物质需要的要素，担负的是促进城乡经济主体利益适应性或互惠性持续提升的功能，简称“经济适应—互惠”功能。城乡生态环境融合发展是满足县域社会所有城乡居民生态环境宜居需要的要素，担负的是促进城乡生态安全—环境宜居性持续提升的功能，简称“环境适应—宜居”功能。城乡社会融合发展满足的是县域社会城乡居民均等获取公共物品的需要，担负的是促进城乡之间居民真实权利公正平等性持续提升的功能，简称“整合行为”的功能。城乡精神文化融合发展是满足县域社会城乡居民实现自我价值的需要，担负的是促进全体居民城乡正义价值观的共享性持续提升的功能，简称“维护模式”的功能。城乡政治融合发展满足的是县域社会城乡居民生命财产安全需要，担负的是城乡融合发展目标、手段和评价结果标准的共识性持续提升的功能，简称“目标—共识”功能。
（二）城乡政治融合发展的性质、内容与作用
县域社会城乡融合发展的五个构成要素中，哪个是最关键的要素呢？从社会学理论角度看，城乡政治融合发展是最关键的要素。这是因为，社会系统中政治要素的发展状况对于其他四个要素的发展状况以及担负各自功能的能力具有制约性。③
首先，县域社会城乡政治融合发展可以理解为县域社会中城市（镇）部分的权力行使方式与乡村部分的权力行使方式之间持续差距缩小，即为城市（镇）发展与为乡村发展确立目标、手段和评价发展结果的标准的权力运用方式之间差距持续缩小。
其次，城乡政治融合发展要素本身也是一个（子）系统，由五个要素构成：一是权力资源在城乡中的实际配置，二是不同城乡政治主体真实的权利义务，三是为城乡融合社会发展确定的目标、手段和评价发展结果的标准，四是政治生态环境，五是城乡不同政治主体的城乡权力正义观。五个要素各有其内容；每个要素都是一个变量。其中，权力资源在城乡中的实际配置要素的内容是：谁是有参与权的政治主体，各种主体的法定权利，核心内容是权力在城乡不同政治主体之间配置的公正性程度。不同政治主体真实的权利义务要素的内容是：城乡政治主体在意愿表达过程中真实的权利与义务，对作出的决定进行解释和评价过程中真实的权利义务，核心内容是城乡不同政治主体真实权利义务的平等性程度。为城乡融合发展确定的目标、手段和评价发展结果的标准要素的内容是：不同政治主体参与作决定的过程中相互间情感的真诚性，对作出的决定的认知共识性，核心内容是真诚性和共识性程度。政治生态环境要素的内容是：为城乡融合发展作出的决定与县域社会外部和内部对权力配置和权力运用方式的期待的吻合情况，核心内容是政治生态适应程度。城乡不同政治主体的城乡权力正义观要素的内容是：不同政治主体在权力正义价值观问题上的价值共享性。城乡政治融合发展主要看这五个要素内容的取值情况，取值越高，意味着城乡政治融合发展程度越高。
再次，城乡政治融合发展通过为县域社会城乡融合发展确立发展目标、手段和评价融合发展结果的标准对城乡另外四个要素的融合发展状况产生制约作用。第一，城乡政治融合发展为县域社会城乡融合发展确立的目标，制约着县域社会经济、生态环境、社会交往三方面城乡融合发展的方向和水平。（1）对县域社会城乡经济融合发展方向和水平的制约。在多元经济利益主体平等参与为县域城乡经济确立的融合发展目标中，利益互惠必定成为城乡经济发展的基本方向。在这样的目标导引下，市场机制的自发性必然受到适度抑制。城乡经济资源和各种经济要素才能形成双向流动，从而形成城乡互利共赢的经济效果。（2）对县域社会城乡生态环境融合发展方向和水平的制约。为县域生态环境确立的融合发展目标中，“同等生态安全—环境宜居性”必定成为生态环境建设和新型城镇化布局的基本方向。在这样的目标导引下，任何破坏生态环境的行为必然受到广泛制约。县域社会中城乡空间规划与环境布局以及各种生态环境资源得以合理使用，从而形成城乡人—自关系友好型的生态环境效果。（3）对县域社会城乡社会融合发展方向和水平的制约。为县域社会交往确立的融合发展目标中，基本公共服务均等化的真实权利平等必定成为城乡社会建设的基本方向。在这样的目标导引下，城乡居民平等地获取社会性公共资源的权利成为社会建设的主要内容，户籍身份、金钱、权力等因素对城乡居民获取各种公共服务的影响作用必定受到限制，从而形成城乡居民基本公共服务真正均等化的结果。可见，城乡政治融合发展通过确立城乡融合发展目标，对城乡经济、生态环境、社会融合发展的方向和水平起着重要制约作用。第二，城乡政治融合发展为县域社会城乡融合发展确定的手段，对县域社会经济、生态环境、社会交往三方面城乡融合发展实现路径和能力有重要制约作用。（1）对县域社会城乡经济融合发展实现路径和能力的制约。为县域经济发展确立的城乡融合发展手段，是一套以促进利益互惠为基本原则的制度体系。市场是在这样的制度路径规范下发挥资源配置作用，诱导经济资源和各种要素在城乡之间实现双向流动，互惠互利。（2）对县域社会城乡生态融合发展实现路径和能力的制约。为县域生态环境建设确立的城乡融合发展手段，是一套以促进同等生态环境安全—宜居性为原则的制度体系。乡村振兴和新型城镇化正是在这样的制度路径规范下进行规划和布局，使县域社会城乡居民在生态环境安全和宜居水平上的差距明显缩小。（3）对县域社会城乡社会融合发展实现路径和能力的制约。为县域社会交往确立的城乡融合发展手段，是一套以促进真实权利义务平等为原则的制度体系。基本公共服务资源的配置正是在这样的制度路径规范下展开，通过城乡居民真实的平等权利，实现资源配置均等化。第三，城乡政治融合发展为城乡融合发展的结果评价确定的评价标准，制约着县域社会精神文化方面城乡融合发展的状况。以城乡正义价值观共享为基本原则确立的评价标准，成为县域社会中党组织、政府和城乡各阶层民众对经济、生态环境、社会、政治四个方面融合发展的结果是否符合预期的城乡正义的共同标准，从而凝聚起县域社会城乡共情、上下一心的精神风貌。可以认为，在县域社会城乡融合发展的五个要素中，城乡政治融合发展的状况是“因”，其他四个方面的城乡融合发展状况是“果”。没有城乡政治融合发展，就不可能有其他四个方面的城乡融合发展，也更不可能有中央要求的城乡全面融合发展。①
（三）县域社会治理与城乡政治融合发展
既然县域社会中城乡政治融合发展对其他四个方面的发展有着关键的制约作用，那么，县域社会中如何促进城乡政治融合发展呢？
县域社会治理是县域社会中促进城乡政治融合发展的基本途径。这是因为，治理涉及的是权
力如何行使，谁具有影响力，谁具有决策力以及决策者如何负责的过程。②国家的治理体制是国家政治体制的重要内容。③因此，县域社会治理也就是县域政治的内容。那么，县域社会治理如何促进县域社会城乡政治融合发展呢？通过完善县域社会治理体系来完善县域社会中的权力行使方式，促进县域政治朝着善政的方向发展。从城乡融合发展视角看，可以理解为就是通过完善县域社会治理体系，促进县域社会城市管理乡村管理中的权力行使方式之间的差距持续缩小，逐步形成县域社会中城乡政治融合发展。县域社会治理的状况是“因”，城乡政治融合发展的状况是“果”。
三、县域社会治理体系与治理能力
（一）县域社会治理体系
评价治理体系的完善程度，主要衡量的是治理主体多元化程度、治理主体代表性程度、治理主体问责程度、治理主体合作程度。④可以认为，县域社会治理体系指的是县域社会内多元治理主体之间的联结方式。这个概念有两层涵义：一是多元治理主体；二是联结方式。
治理理论源于西方政治学，其中治理体系范畴一般指政府、市场、社会“三位一体”联结所构成的关系。这显然与中国的情况不相符。尤其考虑县域社会潜在的多元治理主体，更不能简单地用上述这种“三位一体”模式。在具体研究中，有的将我国的治理主体归纳为“中国共产党组织、各级政府、事业单位、市场主体（企业）、广义社会组织（含一般性社会组织、民办非企、群团组织、民主党派）、普通民众”⑤。有学者将县域社会中的治理主体归纳为“县委与县政府、管理咨询智囊、技术专家、企业、农民组织、村委会、乡村能人”⑥，或“县委、县政府、乡镇（街办）、村庄（社区）、民众以及市场（第三方社会组织）”①，有文献强调治理主体还包括“县人大、人大代表”②。目前关于县域社会治理主体的观点，除了县委、县政府、企业是具有基本共识的成分外，究竟还包括哪些类型的主体，尚存在分歧。这是个实践性很强的问题。不同的县有不同的人口及社会构成，因此，把握县域社会治理主体的构成，关键是要符合县域人口及社会构成的实际，关注不同县域社会中治理主体的“多元化程度”和“代表性程度”。③
对于治理体系的现代化水平而言，多元治理主体之间以怎样的方式联结起来是更为关键的问题。多元治理主体中不能有的主体是用来作“花瓶”给外人看的。联结方式就是围绕县域社会中权力如何行使的问题，参与为县域社会发展作决策的多元治理主体分别被赋予的权利与责任体系。县域社会多元治理主体中的每一种主体对权力如何行使都应该有明确的权利与责任。
那么，县域社会治理体系的内容究竟如何把握呢？可以把前面已经提到的城乡政治五个构成要素的内容作为依据。城乡政治的构成要素中，为城乡发展确定目标、手段和评价发展结果的标准属于治理能力的范畴。权力资源在不同政治主体之间的实际配置，作出的决定对城乡政治生态环境的适应状况，不同政治主体真实的权利义务，参与作决定的不同政治主体所秉持的权力正义价值观则属于治理体系的范畴。因为，它们都是城乡多元治理主体参与县域社会治理的环境、能 力、过程的状况。
具体来看，权力资源在不同政治主体之间的实际配置，简称“权力配置平等性”。从治理角度看，则是现实的县域社会治理格局下，多元治理主体对权力如何行使的影响能力或制约能力，涉及的是治理主体多元化程度和代表性程度。善治的情况应该是，权力资源在多元治理主体之间的配置应该是“平等的”。作出的决定对城乡政治生态环境的适应状况，简称“政治生态环境适应性”。从治理角度看，该要素反映的是县域社会外部政治生态环境（省、市和相邻的县域）和内部政治生态环境（县域社会中城乡各阶层民众）对于县域社会城乡融合发展确立的目标、手段和评价结果的标准及其在实践过程中的运行状况的可接受性。善治的情况应该是，县域社会外部和内部对于所确立的县域社会（融合）发展目标、手段和评价（融合）发展结果的标准及其在实践过程中的运行状况具有较高的可接受性。不同政治主体真实的权利义务，简称“政治权利公正性”。从治理角度看，是在现实的县域社会治理格局下，多元治理主体被赋予的法律权利得到真实拥有的状况。权利只是在法律或规章制度的文本中拥有，还是在现实行动中真的拥有，涉及的是“治理主体问责程度”“治理主体合作程度”和“治理过程民主程度”。④善治的情况应该是，这些被赋予的法定权利是真可以利用到的。参与作决定的不同政治主体所秉持的权力正义价值观，简称“权力价值观正义性”。从治理角度看，反映的是多元治理主体所秉持的基本立场和价值追求，是以人民为中心还是以特定人的利益为价值取向。善治的情况应该是以人民为中心，即以县域社会城乡各阶层民众的福祉为中心。
（二）县域社会治理能力
关于治理能力，学界从结果的视角称之为治理结果的优良程度，具体包括增进社会福利的能力、维护安全和秩序的能力、提升公共组织和官员廉洁与效能的能力、提升公众对党和政府工作总体满意度的能力。①或从构成要件的视角称之为“以政府治理能力和社会治理能力为支撑，包含基本保障能力、宏观调控能力、财政能力、基层自治能力”②，或从内容和结果的视角归结为“治理主体的执行力和治理绩效”③，也有从县级政权的视角概括为“汲取能力、分配能力、规范能力、强制能力”。④可见，学界当前对治理能力包括县域社会治理能力尚未形成具有共识性的观点。那么，如何把握治理能力以及县域社会治理能力的内涵呢？前述县域政治中的为城乡发展确定目标、手段和评价发展结果的标准，就属于治理能力的要素。因为，这个要素的内容是县域社会中多元治理主体参与社会治理的绩效和结果的状况。它包含两个方面的内容：一是不同治理主体参与作决定的过程中相互间“情感的真诚性”；二是多元治理主体对自己参与确立的县域社会（融 合）发展目标、实现目标的手段和途径、评价预期达成的城乡社会（融合）发展结果的标准的共识性，简称“情感真诚性”和“认知共识性”。善治的情况应该是，县域社会多元治理主体之间是真诚性较高的，并且对于参与决策所确立的目标、手段和评价县域社会（融合）发展结果的标准是共识性较高的。这表明治理体系具有达成善治的目标、手段和评价发展结果的标准的能力。如果县域社会的治理体系不能使多元治理主体之间真诚相待，不能使多元治理主体达成具有较高共识性的县域社会（融合）发展目标、手段和评价（融合）发展结果的标准，那么就没有理由认为这样的治理体系具备善治绩效的治理能力。
如果要从社会学角度对县域社会治理能力作一个概念界定，那么，它指的是县域社会多元治理主体参与决策达成具有一定程度“情感真诚性”“认知共识性”的县域社会发展目标、手段和评价融合发展结果的标准的能力。
（三）县域社会治理体系与治理能力的关系
县域社会治理体系与治理能力的内容之间具有相互建构性，即治理能力的变化对治理体系的内容会产生建构性，使其内容发生变化，治理体系内容的改变也会对治理能力的内容产生建构性，使其内容发生变化。
当县域社会治理实践中存在治理能力水平过度低下的状况时，表现往往是作决策的治理主体所确立的发展目标缺乏科学性，难以达成；所确立的实现目标的方式和手段缺乏合理性、公正平等性，使人们不愿意按照规定的方式和手段发生行动；评价融合发展结果的标准缺乏正义性、科学性，使得城乡居民在权力正义价值观上缺乏底线的共享性。这种状况会严重挤压治理体系四个要素的内容，导致政治生活中权力配置严重缺乏公正性、政治权利极不平等、严重缺乏起码的社会支持、权力行使严重缺乏正义性。当这种挤压达到过度的程度时，治理体系要素的内在张力便会启动，对治理能力的内容形成反建构。通常的情况是治理体系通过积极的方式或消极的方式尝试改变自身状况，展现张力，从而促进治理能力要素的内容作出改善，治理能力得以提高。
所谓积极的方式，即在县域社会治理中，通过多元治理主体平等参与，对治理体系四个要素的内容主动作出完善，提高每个要素的取值水平。具体地说，改进多元治理主体之间权力配置的公正性；增进多元治理主体权利义务的平等性；提升内外部社会支持的广泛性；提升权力正义价值观的共享性。通过主动完善治理体系四个要素的内容，促进治理能力提高。所谓消极的方式，则是指展现张力的过程常常伴随着多元治理主体中那些利益被严重挤压的主体发出的抗争和引发的社会冲突，引起社会广泛关注甚至造成社会问题，从而被动地对治理体系四个要素的内容作出改变。
（四）县域社会治理体系与治理能力现代化
第一，县域社会治理体系现代化。基于上述县域政治五个构成要素的分析，县域社会治理体系现代化应该理解为是其中属于治理体系的四个要素的内容在善治的方向上有较高的取值，即县域社会中权力资源在多元治理主体之间实际配置的平等性程度较高；城乡各阶层民众对于作出的决定的适应性程度较高；多元治理主体权利义务真实利用到的程度较高；多元治理主体在权力正义价值观上以民众福祉为中心的价值观共享性程度较高。评估县域社会治理体系现代化程度，应该以这四个要素的内容作为基本变量，通过操作化展开相应的指标体系。
第二，县域社会治理能力现代化。同样的道理，应该理解为是县域政治五个要素中属于治理能力的要素的内容在善治的方向上有较高的取值，即县域社会中多元治理主体对于为城乡发展确定的目标、手段和评价发展结果的标准的真诚性、共识性较高。评估县域社会治理能力现代化程度，应该以这个要素的内容作为基本变量，通过操作化展开相应的指标体系。
四、县域社会治理与城乡融合发展体制机制
《意见》指出，当前“影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除”，要求从现在开始“到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型”①。可以认为，县域社会促进城乡融合发展面临两个重要的任务：一是发现和破除县域社会中影响城乡融合发展的体制机制障碍；二是创新并制定细化可操作性的县域社会城乡融合发展的体制机制及政策措施。
（一）县域社会中怎样发现影响城乡融合发展的体制机制及政策障碍
把握影响县域社会中城乡融合发展的体制机制和政策障碍，可以从县域社会五个领域入手，分别把握影响每个领域城乡融合的体制机制和政策障碍。什么样的因素是影响城乡融合发展的体制机制和政策障碍呢？凡是影响该领域城市与乡村之间差距缩小的体制机制和政策，都应该被认为是影响该领域城乡融合发展的障碍。
以什么方式破除影响县域社会城乡融合发展的体制机制和政策障碍呢？体制机制和政策都属于政治领域的内容，因为它们都是权力行使的结果。那么，破除影响县域社会城乡融合发展的体制机制和政策障碍，当然仍旧是县域社会中政治领域的内容。因此，县域社会治理是发现和破除影响县域社会城乡融合发展障碍的基本方式。
县域社会治理从县域社会五个领域中哪一个领域入手呢？不同学者会有不同的观点。如有学者认为促进城乡融合发展应从经济领域入手。②我们已经知道，县域社会五个领域中，政治领域是最关键的领域，因此，应该从县域社会政治领域入手。促进县域社会城乡政治融合发展，发现和破除县域社会政治领域中影响城乡政治融合发展的体制机制和政策障碍，提高县域社会治理体系和治理能力现代化的水平，从而为通过县域社会治理发现其他四个领域中影响城乡融合发展的体制机制和政策障碍奠定基础。
县域社会政治领域中，从哪里去发现对城乡政治融合发展形成障碍的体制机制和政策因素呢？基于县域社会政治领域五个构成要素的认知，可以从发现影响城乡居民对确立的城乡融合发展目标、手段和评价城乡融合发展结果的标准的“情感真诚性”“认知共识性”上存在明显城乡差距的体制机制和政策入手。也就是说，应当关注政治领域中属于治理体系的四个要素的内容。从造成城乡之间权力配置平等性、政治权利公正性、社会支持广泛性、权力价值观正义性差距难以缩小的因素发现存在的体制机制和政策障碍。
对于县域社会经济、生态环境、社会交往、精神文化四个领域来说，发现影响每个领域的体制机制及政策障碍的思路，与上面分析县域社会政治领域的思路是完全相同的，即从每个领域内部的具体构成要素上进行把握。这种分析思路能够使县域社会治理中多元治理主体在较为全面、完整把握各个领域中影响城乡融合发展的体制机制及政策因素的基础上，发现影响城乡差距缩小的体制机制及政策障碍，从而为县域社会中如何建立健全城乡融合发展体制机制和政策措施指明工作方向。
（二）县域社会如何制定城乡融合发展体制机制及政策措施
第一，针对什么样的问题制定县域社会城乡融合发展体制机制和政策措施。《意见》中从“城乡要素合理配置”“城乡基本公共服务普惠共享”“城乡基础设施一体化”“乡村经济多元化发展”“农民收入持续增长”①提出了需要建立健全城乡融合发展体制机制的领域或方面。而《意见》中核心的内容是，建立健全城乡融合发展体制机制和政策，都要以缩小城乡发展差距为目标。那么，从理论的角度看，可以认为县域社会每个领域内部的构成要素中，凡是影响缩小城乡发展差距的体制机制及政策因素，都是县域社会建立健全体制机制和政策措施应当针对的问题。
第二，以完善县域社会治理体系提高治理能力为出发点制定县域社会城乡融合发展体制机制和政策措施。前文已经表明，城乡政治融合发展在县域社会五个领域中的关键作用。从县域社会中缩小权力行使方式的城乡发展差距入手，促进县域社会治理体系和治理能力现代化，是县域社会其他四个领域有效建立健全城乡融合发展体制机制和政策措施的基础。党的十九届四中全会提出“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公民参与、法治保障、科技支撑”②的社会治理体系。那么，在县域社会中，“党委如何领导，领导什么”“社会如何协同，协同什么”“公民如何参与，参与什么”“政府如何负责，负责什么”“民主协商什么，如何协商”“法治如何保障，保障什么”“科技如何支撑，支撑什么”等问题，都可以看作是县委和县政府在基于中央决定基本精神为县域社会细化可操作性的城乡融合发展体制机制和政策措施时，能够立足县域社会实际做出有较大现实意义的县域社会治理体系和治理能力现代化建设创新的实践空间。
第三，在城乡融合发展体制机制及政策运行过程中持续完善体制机制和政策措施。《意见》中提出“三步走”的建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的规划，那么，如何保障“三步走”能够使城乡融合发展体制机制成熟定型呢？这会是一种怎样的过程呢？其中最关键的制约因素是县域社会治理体系和治理能力的建设状况。因为，城乡融合发展体制机制从初步建立到更加完善再到成熟定型的过程，是由县域社会治理来推动的。促进城乡融合发展是一个发现凸显的、严重影响城乡融合发展的体制机制障碍性因素并予以破除，进步到发现新的基点上影响城乡进一步融合发展的体制机制障碍性因素并再予以破除，再进步到发现更新的基点上影响城乡高质量融合发展的体制机制障碍性因素并再予以破除的过程。而在不同的基点上发现影响城乡融合发展的体制机制障碍性因素的，通常是县域社会多元治理主体中受到城乡发展缺乏融合性影响的社会人群。当县域社会治理体系较为完善时，受影响的多元治理主体就能够通过民主协商、法治保障、科技支撑的社会治理平台将相关人群的利益诉求表达出来并通过多元治理主体真诚相待的机制汇集到建立健全的城乡融合发展体制机制及政策体系之中，使不融合性得以消除。这种社会治理过程的不断持续不断完善，是保障中央提出的“三步走”规划在县域社会城乡融合发展中得以实现的重要条件。
第四，建立健全县域社会城乡全面融合发展的体制机制和政策措施。《意见》中要求“到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现”①。那么，县域社会如何在促进五个领域融合发展的过程中促进城乡全面融合呢？从理论角度理解，城乡融合发展与城乡全面融合这两个概念是有区别的。城乡融合发展侧重点是每一个领域内部的城乡发展差距，突出的是纵向—融合。城乡全面融合侧重的则是社会五个领域的城乡融合发展之间的协同发展程度，突出的是横向—协同。这两种发展之间是不可能自发实现整合的。因 此，县域社会城乡融合发展既可能促进县域社会朝着城乡全面融合方向持续演进，也可能出现城乡融合发展朝着不均衡甚至存在脱节状态的方向演进，比如县域社会中城乡经济融合发展过度领先于城乡社会融合发展和城乡精神文化融合发展。制约这两种发展可能性的关键原因，依然是县域社会治理体系及其治理能力的状况。县域社会治理，不仅为县域社会每一个领域城乡融合发展确立目标、手段以及融合发展结果的评价标准，同时也可以为县域社会五个领域的城乡融合发展之间的协同发展确立目标、手段以及协同发展结果的评价标准。能够将两种维度的发展纳入同一个治理过程进行决策，对县域社会治理体系现代化水平有较高的要求，特别是多元治理主体之间要求有较高的情感真诚性和真实权利平等性。这样县域社会多元治理主体中有些主体基于城乡融合发展维度的诉求和另一些主体基于不同领域协同发展的诉求，才可能都被纳入多元治理主体权力行使平台进行分析和论证，获得较高的认知共识性，从而被纳入为县域社会城乡融合发展确立的目标、手段和评价发展结果的标准中。这样的县域社会治理才可能使融合发展的过程既是促进五个领域内部城乡差距缩小的过程，同时也是促进五个领域的城乡差距缩小程度之间协同演进的过程。
五、结 论
通过研究，本文得出以下主要结论。
第一，县域社会城乡融合发展，包含县域社会中五个方面的融合发展，分别是城乡经济融合发展、城乡生态环境融合发展、城乡政治融合发展、城乡社会融合发展和城乡精神文化融合发展。每个方面的发展，对县域社会整体的城乡融合发展担负不同的功能。其中，城乡政治融合发展担负的是为五个方面的城乡融合发展确立发展目标、手段和评价融合发展结果的标准的功能。因此，城乡政治融合发展是五个方面中最关键的因素。
第二，城乡政治融合发展的重要内容就是城乡社会治理融合发展。县域社会城乡治理融合发展，指县域社会城市与乡村的治理体系之间差距持续缩小，从而使城乡治理能力之间的差距持续缩小。县域社会城乡治理融合发展的状况，由城乡治理体系和治理能力两方面的融合状况构成。城乡治理体系融合发展，内容是县域社会政治生活中权力配置平等性、政治生态环境适应性、政治权利公正性、权力价值观正义性四个因素城乡取值的差距。城乡治理能力融合发展，内容是治理主体之间的情感真诚性和治理主体对县域社会融合发展目标、手段和评价发展结果标准的共识性的城乡取值差距。城乡治理体系融合发展的状况是“因”，治理能力融合发展的状况是“果”。
第二，制定县域社会城乡融合发展体制机制和政策措施，应从破除影响城乡政治融合发展的体制机制和政策障碍入手。通过促进县域社会城乡治理体系融合来促进城乡治理能力融合，就能够通过社会治理发现并破除影响县域社会城乡政治融合发展的体制机制和政策障碍，创新县域社会政治融合发展体制机制和政策措施，促进县域社会城乡政治融合发展。而城乡政治的融合发展，通过为县域社会经济、生态环境、社会交往、精神文化的城乡融合发展确立目标、手段和融合发展结果的评价标准，必定能够促进县域社会五个方面城乡融合发展之间的协同性。
文章来源：《南开学报（哲学社会科学版） 》2021年第2期
作者简介：谭明方，中南财经政法大学哲学院教授，博士生导师，主要从事社会学理论、应用社会学研究；郑雨晨，中南财经政法大学哲学院博士生，主要从事政治哲学研究。
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