摘要：基层治理作为国家治理的基础和缩影，不可避免地也存在纵向和横向的府际关系冲突和博弈等问题。从权力结构和运行机制视角切入，对青岛市B区专职网格党建指导员骨干下沉机制进行解析，可深度展开对微观层面上权力系统均衡机制的研究。专职党建指导员是政府介入基层治理的有效渠道，是引领基层自治的主导力量。专职网格党建指导员骨干下沉机制形成了党建引领基层治理新机制，具体包括新的组织机制、沟通机制、调节机制。上述机制通过发挥“人的关键因素”优势，从纵向制衡、横向平衡两方面发力，是一种试图超越集权与放权的“合纵连横”策略选择，也是推进基层治理权力系统集权与放权的均衡化实践，有助于形成集权与放权的均衡。在此基础上进一步从政治逻辑、实践范式等方面剖析该机制存在的不足，并提出达成良好基层治理生态的相应优化路径，具有重要的实践意义。

关键词：党建引领基层治理; 党建指导员; 骨干下沉; 集权与放权

基层治理是国家治理的起点和根基，也是国家治理的微观形态和缩影，有什么样的国家治理就会有什么样的基层治理，治国安邦、重在基层，基础不牢、地动山摇，夯实基层基础是治理工作的第一要务。中央—地方关系历来是国家治理体系的重要命题，作为微缩版的基层治理体系，上下级政府以及政府派出机构等这一压力型垂直体系的治理结构同样存在“头重脚轻”或“顾此失彼”等治理效能不均衡的现象，而根本原因就在于各层级治理能力存在差异性，由此导致该体系必然存在纵向的博弈和横向的竞争，从而威胁到其稳定性。随着治理重心的下移，这一问题更加凸显，原因在于推进基层治理现代化中 体制机制是全局性、根本性的因素，也是破解难点堵点的抓手。因此，只有建立起一种内在的驱动机制，找准一个平衡点或者撬动点，从治理“末梢”发力，纵向上相互制衡，横向上协同发力，基层治理才能持 续和有效运行。

一、问题的提出

(一) 提出背景及理论基础

1．党建引领基层治理。随着城市化进程的快速推进、新经济新业态的大量涌现以及互联网对各领域的加速渗透，社会格局、人口结构和组织形态都发生了深刻变化，由此带来的基层治理工作的目标、对象、方式、环境等也发生了深刻变化。传统的单位性质组织逐渐失去了行政功能、剥离了社会职能，大量 “单位人”实现了向“社会人”的转变; 商务楼宇、产业园区、商圈综合体、网络自媒体等新业态，以及新兴领域的快速成长和新的社会阶层人士的出现，使得社区/网格已逐渐成为各方利益的交汇地，同时也成为环境、卫生、信访、治安等各类矛盾的聚集地，新的社会矛盾在这一层面不断呈现出来。然而各类新兴治理主体和传统治理主体之间，互相都不具备统筹、融合其他各方的能力和条件，基层治理缺乏核心主导力量，这使得基层治理开始呈现碎片化、离散化的状态，亟需在党组织的引领下，将社会再一次整合起来、凝聚起来，把他们紧紧团结在党的周围，在基层治理这一不可替代的主要载体上，密切党群关系，构建适应新的社会形态的治理体系，朝着正确的方向发展。从党建引领的角度研究基层治理，逐渐成为当前学术界的一大热点，总的来说有三大研究方向: 从党建引领与基层治理的逻辑耦合方面着手，着重研究其机制、主体、目标等多方面的内在互动关系; 从党建引领基层治理的实现路径方面着手，如从制度嵌入、目标嵌入等切入，研究其实现机制，或以大数据、区块链等为渠道，研究其技术手段; 从破解党建引领基层治理中的制约因素着手，如从组织力不足、党建融合不足等方面破题，倒逼改革创新。

2．府际治理。现代行政管理学认为，府际关系是指各级政府(广义政府) 之间因管理复杂多样的公共事务而产生的互动关系，主要包含三个方面的关系，即中央政府与地方政府之间的关系( 纵向) ，地方政府上下级之间的关系(纵向) ，地方政府之间以及各级政府内部不同职能部门间如何进行权力分配的关系(横向) 。我国一直存在着中央政府与地方政府集权与放权的博弈，自先秦时期的中央集权和诸侯分封之间的矛盾至秦以来两千多年的郡县制的各级冲突，表明中国的历史就是一部中央和地方亘古不 变的博弈史。近年来，随着“治理”日趋成为学术焦点，“府际治理”的理念也日益引发了学术界的关注，从治理角度对现代府际关系的研究也成为一种新趋势和热点。学者们以中央和地方关系为分析范式，着眼于集权与放权中“一统就死、一放就乱”的双重悖论问题，从政治学、管理学、社会学等多个学科角度，对各类治理主体之间的相互关系进行剖析，并由此形成了一系列学术成果。赵丽江认为，减少行政层级有利于提高治理效能，地级市及以下应该削弱甚至是消除行政隶属关系，如撤销市辖区等。周伟对现代国家治理实践中暴露出的问题进行分析，认为政府与社会之间的关系应该从传统的上下级隶属关系向“强政府与强社会”的伙伴式合作共治关系转变。边晓慧则认为中央与地方之间以及地方政府之间要更多地依靠协议或契约等方式，合理配置权力，形成一种“参与式互动”的治理格局。然而，作为国家治理基本单元的社区，对其权力体系的研究目前还不够成熟，多是从决策层面给予互动、合作、嵌入等建议，从实践中提取理论经验的为数不多，还有很大的挖掘空间。

（二) 问题描述

本文研究的集权放权的均衡问题，是对微观层面上广义“府际关系”的研究。从本质上讲，府际关系是指权力配置和利益分配的关系，因此，本文所研究的府际关系涵盖了基层治理中纵向的权力结构关系和横向的治理主体关系的范畴，以及各类治理主体之间的相互关系，是一种广义的解释。为了便于研究，我们将基层治理的垂直体系规范为“区政府—街道—社区—网格”四级范式，其中区委、区政府以及街道党工委、街道办事处归属于广义上的政府范畴，社区及网格归属于社会范畴。“网格”是指根据社区服务对象、人口户数、地理面积以及物业管理等因素而划分的责任区域，是基层自治的最小单元。

1．基层治理中集权与放权的冲突。基层治理中集权与放权的冲突，主要体现为上一层级(无论是政府层面还是社会层面)的控制权、统辖权与下一层级的治理权之间的不对等。本质上说，“区政府—街 道—社区—网格”这一垂直系统的权力结构模式，更类似于一种自上而下的上下级关系，具体表现为: 街道作为区政府的派出机构，拥有的“放权”归根结底还是区政府权力的一部分，区政府仍然拥有“赋能 放权”的最终解释权，而且“放权不让利”的情况并不罕见。因此，这本质上也只是一种授权行为或者职责转嫁行为，即上一层级保持了对下一层级的控制权，并且可以根据工作需要、政策变动以及领导更换等，随时收回已下放的权力，但后者并没有对前者下放权力的决定权和商议权，也没有对其收回权力的 反对权和申诉权。同理，街道对社区乃至于社区对网格也同样享有“赋能放权”的最终解释权，差别只 在于权力的性质、边界和程度而已。在这样一个垂直体系下，这种权力的不对等导致了上下层级之间的互相不信任，并由此衍生出纵向权力扩张的需求，但任何一方权力的过度扩张或者不正当扩张，都可能 导致社会失灵或者政府失灵的严重后果。

2．基层治理中集权的弊端。法国政治思想家维克托尔曾说过，中央政府不管它如何强有力，也不能明察秋毫到仅仅依靠自己去了解一个大国生活的各个细节。同样，区政府也无法直接、高效、全面地对社区/网格进行治理。因此，基层政府(区政府—街道)的集权状态同样并不意味着一个强有力的高效能政府，相反，权力越向上集中，那么其治理规模导致的治理负荷则相应的越重。如果政府对基层治理全方位地干预，不仅会造成政府决策滞后、透明性降低、执行效率低、行政成本高等后果，而且还会严重抑制社会(社区—网格)的健康成长和自治水平的提升，进而导致治理效能低下甚至失效。同时以经济建设为中心导致部分基层政府没有较多的时间和成本运用于基层治理方面，只能简单地将本应承担的公共服务职能转移到社区—网格。“赋能放权”流于形式，使得社会(社区—网格)这一直接治理主体只能被动地接受上级层面的政策指令和权力分配，不仅资源配置能力受限，利益诉求难以得到回应，还增添了大量的行政职能，常常处于被管理、被组织的状态，自治权和话语权缺失，原本可以通过自治解决的问题，反而过多地依赖于上一层级对下的行政权力供给。此时的不均衡体现在下级层面的死寂、基层治理力量的薄弱与失去活力，以及长期不对等所造成的矛盾激化后产生群体性事件的潜在风险。

3．基层治理中放权的弊端。所谓放权，是指一个相对集权的组织，为达到组织利益的最大化以及运作模式的最优化，或者为了缓解垂直体系之间的矛盾冲突，向其下级机构或下属部门及其成员下放部分权力的过程。在基层治理中，放权则是指政府层面将其部分权力下放给社会层面，以达到治理效能的最大化。放权某种程度上是一种让利，能够激发社会层面的活力，使得各类治理主体因为其政治地位和话语权的提高而能积极主动地参与到自治中来。但同时放权也存在一定的弊端，正如责任分工不代表就能通力协作，赋能放权也不代表就能充分自治。权力的重心往往也是资源的重心，放权从某种意义上即相当于给社会层面相对独立的治理主体身份，而一旦独立身份确立，社区/网格由于资源禀赋、治理方式、追求目标的差异，容易导致各自为战、各行其是，甚至自立门户，引发地方主义、山头主义、分散主义等问题。这种狭隘的治理模式和短视的治理思路会大大降低资源配置效率，从而影响整体的治理效能，呈现出碎片化、表面化的治理状态，削弱上一层级的动员能力。此外，过多的政策倾斜和财政补贴，容易造成习惯性地依赖上级层面的扶持，正如个别地区出现的“越扶越贫”怪象。而且，权力越是下放到基层，其自主的空间越大，从而对基层权力的监督也就越是困难。良好的政治生态是基层治理的重要保障，一旦出现漏洞和问题，将会产生一系列严重后果。

(三) 对策分析———骨干下沉机制的探讨

针对上述问题，全国各地都非常重视，不少地市都探索出若干各具特色的党建引领基层治理模式。将党建作为政府权力和社会自治的纽带，一定程度上缓解了治理中集权与放权不均衡的问题，也涌现出许多亮点和标杆，获得了可观的实践经验和理论成果，如上海市虹口区嘉兴路街道的“市民驿站”以及著名的“枫桥经验”等。然而在实践探索中，也不乏简单地划分网格后在网格上建立党组织就万事大吉等问题。

加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。体制是制度化的关系模式，其中“人”以及与人相关的人事关系模式则是体制形成、运行、调整的最活跃因素，也是最关键的制度机制。因此，如何将 “人”的核心因素充分发挥出来，去突破基层治理中集权与放权失衡的问题显得尤为关键。在以往的实践中也有不少骨干下沉、干部下派的成功经验，其中骨干下沉多涉及业务工作，如技术骨干、专家甚至某领域的学科带头人下沉至特定的职能部门进行业务指导，而干部下派则多以方向引领为主，多为退居二线的机关干部到街道、企事业单位蹲点，包括对新经济组织和社会组织派专职党建指导员等。下沉机关干部中的骨干力量脱离原工作岗位，直接到最前线的网格担任专职党建指导员，既当指挥员又当战斗员，还属于全国领先的探索。基层党组织作为基层治理的领导核心，而党建指导员则是这支主力军中的 “掌舵人”，除了发挥组织、沟通作用外，还肩负着契合匹配基层党建目标与基层治理目标、倒逼流程再造、改进原有体制与运行机制、调整权力职能结构等重大使命。正如部分地方政府在基层治理实践中推行“战区制”一样，党建指导员的角色类似于军队系统中的各级政委与党组织中的各级组织员这两种身份的融合，其对基层治理发挥的引领作用主要体现在方向性问题上，即通过对社区/网格党组织的有效指导和帮助，使上情能够快速下达，下情能够及时上报。通过这一骨干力量的下沉，能精准地掌握基层的诉求，避免街道社区对群众声音的过滤导致的失真，达到化解矛盾、理顺关系、形成合力的目的。骨干下沉机制试图以“人”为撬动点，通过“骨干抓、抓骨干”的方式，发挥其个人魅力、领导艺术、权威范式等多样化、差异化因素，统筹国家宏观意志和基层微观民意，发挥其维持基层秩序和维护群众基础的双重 角色作用，以动态调整的灵活方式规避直面基层治理中集权与放权冲突的结构性矛盾，转而以平衡、制衡等方式缓冲、弱化矛盾，以达到一种动态均衡的效果。

本文试图从微观层面的实践经验中提炼出该均衡机制的理论意义，分析均衡机制的可行性和有效性，重点剖析各类关系的内在逻辑，找出困境和短板，并从实践和理论两方面提出一定的优化路径，为基层治理中集权与放权的均衡问题作出一些思考，为后期理论与实践的同步发展提供一些可借鉴的治理经验和可预期的社会效益。

二、均衡机制的实践应用: 青岛市B区专职网格党建指导员骨干下沉机制

(一) 基本情况  

青岛市B区认为，要破解新时代基层治理中集权与放权不均衡的难题，实现党建引领基层治理的持续有效运转，“人”的能力高低是影响基层治理工作成效至关重要的因素，也是最直接的因素。然而作为最基层党组织中的重要组成部分，社区和网格党支部书记这一群体却存在若干短板。尽管他们有丰富的工作经验、饱满的工作热情以及强大的群众基础，但大多数年龄偏大、文化水平偏低、工作经历比较单一，从而造成他们在对基层治理的认识把握、资源的整合调动方面都存在不足，其话语体系更多地代表了社区/网格层面的态度，而不能站在一个较高的层面去考虑问题、把握局面，加上部分基层党组织自上而下的行政路径依赖和惯性思维根深蒂固，缺少自下而上的反馈机制，更缺乏横向的交流机制，从而最终使得“人”的因素优势没有充分发挥出来，亟需改进突破。因此，在融合党建和治理的实践中，青岛市 B区以骨干下沉机制为突破口，选派了一批机关事业单位的干部到社区/网格担任党建指导员，配合支持网格党支部书记，专职从事网格党建引领基层治理工作的指导。此项机制关键在于充分发挥指导、补位甚至替位的作用，在网格党支部书记力有不逮、作用发挥不到位或者治理方向发生偏移的时候及时顶上，引导社区/网格将工作重心转移到抓党建、抓治理、抓服务上来，在增强基层党组织的凝聚力和战斗力的同时，也进一步巩固基层政权，确保权力在基层的运作不踩红线。

党建指导员基本为德才表现优秀、服务意识好、解决群众问题能力比较突出的机关干部。具体来说，党建指导员首先必须是中共党员; 其次要政治素质好、敢于担当、组织协调能力强、为民服务意识强、 善于做群众工作; 最后年龄应在 57周岁以下，具有大专以上文化水平，且不受职务、职级限制。青岛市 B区共有 137个社区、940个网格，自党建引领基层治理工作开展以来，已经通过组织报名、资格审查、综合比选，分批次选派了137名专职党建指导员，其年龄跨度( 从60后到90后) 、职务职级分布( 从科员到二级调研员) 、来源部门( 街道办、区直部门、政法系统等)均有较大差异性。

党建指导员原则上与原单位工作脱钩，选派期间，其行政级别不变，组织关系随转，行政和工资关系保留在派出单位。下沉期间，由区委组织部部长定期召开座谈会，党建指导员工作成效、心得体会直达区委层面。其考核方式是将考人与考事结合起来，对网格组织力提升、党员群众参与率、“吹哨报到”事项办理情况、群众满意度等方面进行考核。考核评价结果将作为党建指导员事业激励的重要参考依据，对表现优秀者，在提拔重用或晋升职级时重点考虑，对不适应工作者，及时进行岗位调整。

党建指导员的选派方式较为多元化，按照“街道确定一批、区委选派一批、干部自荐一批”的原则，从全区机关事业单位在职党员干部中择优选拔; 承担职责具体化，主要负责协调联系政府资源和政策，结合群众的需要向社区/网格赋能，配合支持网格党支部书记做好网格党组织建设、共驻共建等工作，积极发挥这一垂直系统中上下层级之间的桥梁和纽带作用; 工作方式自主化，对于不同的社区/网格(老旧城区、新建城区或者是城中村改造型城区等) 、不同的个人或群体( 年龄、性别、文化水平、职业、政治面貌等) ，有针对性地进行引领。因此，秉承“让听得到炮声的人做决定”的思路，鼓励党建指导员不拘泥于工作方式方法，综合考虑地域、类型、人群构成等因素，不搞“一刀切”，因地制宜、分类指导，大胆探索符合各自实际、行之有效的治理模式和工作载体。

党建指导员自试点工作开展以来，人均走访居民400户，通过“网格内循环”解决群众难题 50余件， 创建了“政府引导+社会运作+多元参与”的网格服务模式、“1 分钟接件、10分钟到场、半小时处置”的居民事务110处置模式，探索出“党群议事厅”“五事四会”“和事佬”协会、“老兵服务社”等自治途径，部分党建指导员本身已成为该社区/网格的品牌和亮点。在新冠肺炎疫情防控工作中，党建指导员依托党建引领的组织优势和动员机制，通过将各条战线的社会力量迅速组织起来，筑牢了疫情防控的第一道防线，彰显出强大的组织力量，为后期全面推开党建引领基层治理和发展工作奠定了基础、积累了经验。

（二) 内在逻辑

专职党建指导员是政府介入基层治理的有效渠道，同时也是引领基层自治的主导力量，因此，该机制并没有陷入集权与放权的权力结构矛盾的视角中，而是发挥“人的关键因素”优势，从纵向制衡、横向平衡两方面发力，该策略又客观上起到了倒逼流程再造、调节体制机制的作用(见图1)

1．发挥政治引领和组织引领作用的组织机制。专职网格党建指导员骨干下沉机制是一种灵活的组织机制，实现了政治引领和组织引领的作用。从党政关系方面看，其对纵向的府际集权与放权对立关系，起到了一定的制衡作用。总的来说，党建指导员这一特殊身份既具有政治属性，又具有社会属性，该机制有利于决策向上集权、执行向下放权，即决策的集中化和执行的分散化，从而既保证了权力的权威性和一统性，又分散了决策风险，并在实施层面提供了一定程度的灵活性。具体而言，一方面，该机制挣脱了传统党建单位制的桎梏，规避了静态、固化的党建理念，强化了街道党工委的领导核心地位，破除了传统科层制中自上而下的权力分配模式和压力传导模式，让党建指导员从基层实际出发，自下而上地将组织力贯穿于“区委—街道党工委—社区党委—网格党支部—楼院党小组—党员中心户”这条组织链条上，从而使各级权力从梯度分配转为均衡合理的配置。这在一定程度上抑制了政府(区政府—街道) 层面的集权，使其下放一部分权力给社会(社区—网格) 层面，即将治理权下放到最有信息的层级上，从而在“区政府—街道—社区—网格”这一微缩版的府际关系中，构建起了以党建为中心、多元治理主体 为辐射半径的同心圆形式的圈层式的运行模式，赋予了网格党建指导员更多政策性支持。如此，区级层 面配置资源更多地听取社区/网格层面的意见，使其有整合调配资源的能力，使得治理手段更加精准匹配到不同社区/网格中去，也相应地减轻了政府层面的治理负荷。另一方面，有效治理不能以弱化或损害权力的一统性和权威性为代价。本质上，专职网格党建指导员这一机制并没有改变现有体制下各级政府层级间、条块间、部门间的权力关系，即党政一体化为主体的科层制这一核心关系的稳固结构没有改变，也没有对执法权、管辖权等法律规定的权力格局作出新的调整和划分，从而客观上保障了原科层制下的政府(区政府—街道) 集权。但该机制却在动力来源、权力结构、组织形式等各方面较科层制有了一定的改革与创新(见表1) ，扁平化的组织形式、意识形态的导向、实验主义的认知等，使得该机制 更具有弹性和主动性。传统观念通常认为，集权与放权是非此即彼的二元化对立模式，然而专职党建指导员骨干下沉机制打破了该认知，在实践效果表面，该机制可以有限保障集权，同时适度拓展放权，是优化微型府际关系的突破口。总之，专职党建指导员骨干下沉机制的介入，缓解了集权—放权二元对立困境，制衡了权力的集中和分散程度以及自由裁量范围。

2．发挥机制引领和能力引领作用的沟通机制。专职网格党建指导员骨干下沉机制是一种广泛的沟通机制，实现了机制引领和能力引领的作用。从党群关系方面看，其对于横向的治理主体间的博弈关系起到了一定的平衡作用。基层治理是一项系统工程，涉及到方方面面的工作，只有党建才能将纷繁复杂的各方问题和资源统领起来，否则各项治理工作只能处于单打独斗、孤军奋战的局面。即便如此，基层党组织对基层治理的政治引领缺乏柔性机制仍是一个普遍存在的问题，因此党建引领基层治理的一个前提工作，就是引导、动员各类治理主体持续主动地关注各类公共问题。然而在当前治理实践中，基层党组织由于“忙于事务性工作”的影响，对企业、社会组织、群众等多元主体间的非理性博弈缺乏一种 “软性”的价值引领，没有充分发挥出基层党组织的凝聚力和号召力，在一定程度上存在“管控、包办”的调动局限性。而专职网格党建指导员这一特殊的队伍就是这种机制中的支点，一方面，其高度的政治动 员状态将基层党建的政治原则始终贯穿到基层治理和发展的全过程，强化了基层治理“神经末梢”的敏感度，把党的领导落实在基层治理的全过程，避免了党的领导虚化、弱化。党建指导员所发挥出的党组 织的向心力，为基层治理掌舵把向，对治理中出现的偏差意识或行为进行纠偏，让各类治理主体在长期 政治动员状态的影响下，对“党建引领”这一认知从意识到行为产生了类似于量变到质变的飞跃，打破了心理上的博弈或者竞争顾虑，从分散的领域走到一起，从博弈状态转变为平行的合作与协同模式，而多元社会主体协同共治正是社会治理水平迈向现代化的重要标志。另一方面，其特殊的身份以及对体制内资源的吸附力和调配资源的掌控力对基层治理工作持续有效的注意力分配，以及正确处理基层党 组织和群团组织、自治组织、社会组织之间关系的能力，为基层治理注入多元力量起到了价值引领的作用，增强了方向感和凝聚力，促进了各治理主体对党组织的认可、信任和支持，从而产生了从消极回避到 冷静观察直至积极参与的转变。但与此同时，在事务性问题上又给予社会组织等社会力量充分的自治空间，让其成为党在基层服务群众的重要资源，从而在激发治理主体活跃性的同时，又确保了各类治理主体的稳定性。

3．倒逼流程再造和重塑治理架构的调节机制。专职网格党建指导员骨干下沉机制是一种动态的调节机制，实现了倒逼流程再造和重塑治理架构的作用。在党建引领基层治理的实践探索中，青岛市 B 区在充分借鉴学习北京东城区“吹哨报到”、成都武侯区“还权赋能”、南京白下区淮海路“撤销街道”等他山之石的基础上，因地制宜地建立了“群众吹哨、街居响应、部门报到”机制。其运作流程主要为: 对群众反映的需求，第一时间与网格资源进行匹配，由网格党支部牵头及时回应处置居民需求; 网格内解决不了的问题，“吹哨”给街道，街道牵头协调内设机构和社区处理; 对历史遗留问题等涉及多个部门、街道层级无法解决的问题，街道“吹哨”，城市治理指挥平台统筹调度有关部门处置，重大事项提请区委党建引领基层治理工作领导小组办公室“一事一议”，由区领导顶格协调(见图 2) 。

传统的权力体系中，人们处于有序的层级序列中，但在整个“吹哨报到”流程中，网格党建指导员不受限于某一层级，而是可以根据工作需要，跨越不同的层级序列，担任多重角色，随时切换身份，既可以作为问题办结者，在社区/网格层面回应群众诉求，又可以作为问题发现者，将群众的诉求传送给区级层面。他们在执行政策的同时，也承担起维持秩序的任务。此外，党建指导员定期和区委的沟通机制，使得社区/网格层面的声音可以直达区委，客观上也对区直职能部门施加了相当的压力，从而倒逼了“吹哨 报到”机制的流程再造，同时避免了“以属地化管理为由，将本该部门处置的事件重新压给属地街道处理，导致案件回流”一类问题的发生。加之其所反映到区政府层面的问题大多是长期性常态性的，所以 相应的整改也不再是头痛医头脚痛医脚，而是从体制机制方面的系统性整改。

虽然我们将社区—网格这一层级定义为社会范畴，但事实上存在较大比例的居民/社会组织等，将网格视为基层政权的扩张和延伸，从而导致网格运行与群众自治之间存在一定的张力。党建指导员这一多重角色的融合让部分群众跳出了“官民对立”的误解，模糊了各类群体间的边界关系，使得政权延伸和基层自治之间的分界线也随之模糊起来，从而使得这种张力得以弱化，一种非正式权威关系在群众中有形或无形地建立起来。这一机制也同步将一部分治理负荷转换成自治力量，从而对于有着较大地理空间、人口规模和较重治理负荷的大中型乃至超大型城市而言，在降低治理成本和简化治理复杂性方面有一定的改善作用。通常，治理负荷的增加往往会导致权力的扩张甚至膨胀，因为此时的社会自治已经日益失灵，政府成为解决社会问题的唯一主体，应接不暇疲于应付的情况下只能进一步扩张权力增强控制力，因此，减轻治理负荷同时也是对权力扩张的一种约束和减缓。虽然骨干下沉机制只是一个撬动点，但其产生的一系列影响却意义深远。

(三) 面临困境

就短期实践来看，专职网格党建指导员骨干下沉机制作为支点起到了撬动的作用，取得了一定的成效，但基层社会复杂性、流动性、多样性等特征日益凸显，治理需求不断提升，党建指导员这支队伍的力量仍然稍显薄弱，存在若干短板。

1．制度不够健全。该机制虽然在组织安排方面有较强的持续性和保障力度，但依赖“人”的因素过多，缺乏有力的制度保障。将党建引领基层治理的成效很大程度上寄托于党建指导员个人素质素养以及工作能力的高低等不可控因素，使得治理效果具有一定的随机性风险，从而导致权力体系的调整不具备稳定性。同时集权和放权的动态平衡过程也非常容易被党建指导员的个人因素所扰动，使得该均衡 状态脆弱、整体结构单薄。而且该机制对党建指导员的监督存在一定的盲区和空白点，如果个别党建指导员缺乏内生动力，在落实上级有关政策时打折扣、搞变通，出现服务群众“不作为”“慢作为”现象，治理效果也会随之大打折扣，甚至出现思想上的偏差，产生谋私利等极端行为，从而不但不能凝聚人心，反而会起到相反的作用。

2．保障不够充分。由于缺乏相应的治理权限，“党建+”复合制治理结构并没有真正构建起来，党建引领基层治理流于形式，基层治理中仍然存在“看得见、管不着”的条块关系不顺、权责不统一问题，目前社区/网格过度依赖于财政拨付或转移支付，其他筹措渠道较少，社区治理资金管理使用机制不完善，缺乏购买服务招投标、预算管理和绩效评估机制，对公益资金和社会资源的吸纳远远不够，不足以匹配基层群众的需求; 部分基层职能没有剥离，权责边界不规范，甚至有个别职能部门简单粗暴地把工作任务、考核责任推给基层，使得社区/网格职能在“瘦身”的同时难以实现“归位”，无法让基层腾出更多时间、精力和人力，真正发挥自治功能。如果骨干下沉的同时，资源不下沉或浮于表面的下沉亦或是下沉后没有得到精准利用而浪费等，仅凭专职党建指导员这一骨干队伍的下沉，很难有效解决这类制度性、结构性问题。

3．人员储备不充足，缺乏持续推动力。一方面，党建引领基层治理工作对专职网格党建指导员条件要求较高，既要求政治上过硬，又要求具备一定的工作能力、创新思维等，从区级层面选拔出一大批符合条件的干部，专职从事此项工作，必然造成原岗位人员缺失。因此，在选派推荐过程中，推选部门可能存在权衡利弊后的策略行为，如回避推荐本单位中坚力量，把真正的精英分子隐藏起来，转而希望通过这一渠道“内部消化”一些工作能力稍弱的力量。如果街道层面普遍出现此类共谋现象，那么作为区级层面的组织部门则只能从有限的人选中进行进一步筛选，从而出现个人与部门、职能部门与组织部门的博 弈，因而要想选出理想的党建指导员存在较大的难度。另一方面，如果放低标准，重新培育一批新的党建指导员，条件也不成熟，因为缺乏专业的师资力量。目前从全国各地的先进经验来看，党建方面工作实绩突出以及基层治理方面实效突出的，都有很多先进典型，但是党建引领基层治理方面的专家、典型很少，亟需进一步发力探索。

三、集权与放权均衡机制优化路径

寻求集权与放权的均衡机制，归根结底是为了促进治理效能的提升，它是手段而不是目的，更不是价值导向。真正的价值导向，是有效应对新的挑战，解决基层治理中的难点痛点问题，提升基层治理水平和治理能力。

(一) 实践层面

积极推广基层治理中的专职党建指导员骨干下沉机制，夯实党建指导员队伍力量，将该机制/队伍作为一种符号建构。具体而言，将网格按照治理规模、资源调配能力、管理复杂程度、经济基础、人口结构等差异化分组后，根据其特征归纳出适合的党建指导员特点，相应地推广到情况类似的其他城市地区 (以青岛市B 区为例，具备人口数量在 100 万左右、党组织覆盖90%以上、经济水平较发达等特征) ，下沉相匹配的党建指导员等骨干力量，并牢牢抓住这一看似松散实则紧凑的关键队伍，充分发挥其弹性灵活的特征，给予其自主性和独立性，使其成为组织、服务、凝聚群众的“特种兵”。同时，选好、用好、管好这支队伍也十分关键，应将符合条件的党员骨干纳入梯队建设，严把选拔关口，确保人员素质; 建立常态化的沟通协调机制，开展定期或不定期的谈心谈话，确保党建指导员政治素养不变质、政治站位不偏移。

（二）制度层面

释放社会要素活力是主旋律和大趋势，因此可以适当扩大基层的自主性，提升其自治能力，实施结构性放权，即对财权事权准入权等给予合理规划和适度融合。把党建引领基层治理过程中诸多方面的标准、程序制定出来，逐项夯实，让各项工作推进都有据可依，形成长效机制，防止因为党建指导员任期 时限或者其他原因中断后可能出现的“人走政息”的局面，确保该机制的持续运行。科学合理地划分事 权，将服务作为基层治理的第一要义，引导区级层面各职能部门资源全面下沉; 明确准入权，实行社区工作事项准入制度，不得将社区作为除基层治理外其他行政职能( 如行政执法、安全生产、拆迁拆违等事 项) 的责任主体，减轻基层负担，体现基层放权的公平性; 整合财政和市场两大资源，确保必要的资金投 入，区政府支持社区/网格的政策、资金、项目等，以社区/网格党组织为主渠道落实到位，拓宽资金筹资 渠道，鼓励社会资金参与基层治理，缓解政府层面的财政投入压力。

（三）理论层面

跳出“集权与放权”的二元分析框架体系，探索“结构—制度”与“行为—过程”复合型的研究路径。 随着社会经济的发展，各层级之间权力结构也随之变化，并非所有的权力都可以明确地划分归属于基层政府或是基层社会。而集权与放权的均衡更是具有多种状态，可以是一个即时状态，可以在某一特殊机 制的运作下达到若干离散的点状均衡，亦可能存在更理想的机制，使其达到连续的长期的平衡状态。因此，无论在理论研究还是实践探索中，都不必局限于某一静态的均衡，而是可以将其放在一个动态的复杂系统中考量，打破边界，实现多元主体的协同治理，使理论研究和实践探索产生良性互动。

四、结语

 基层治理中的集权与放权不仅是一个控制问题，更是一个均衡问题。基层政府与社会作为基层治理中的两个重要主体和两支重要力量，任何一方在权力结构中失衡，都将陷入纵向体制僵化或者横向恶性竞争的循环，或是将矛盾集中、转嫁于政府层面，或是社会层面在过度自治的环境下展开非正当的利益追求等，无论哪种情况，都是一种不健康、不稳定甚至存在较大风险的构架。因此，只有将权力的博弈转换为对话与协商，寻求一种或一系列的均衡机制，选择性集权和有限制放权，甚至超越集权与放权的 视角，构建新的包容性耦合生态，才能摆脱双向失衡的怪圈。专职党建指导员骨干下沉机制是符合青岛市B 区基层治理的本土化机制，在实践过程中，基本上能够达到纠正纵向上政府层面对社会层面“控制者”和横向上其他治理主体相对政府主体“旁观者”的角色误区，引领并平衡多方治理主体，实现“强党建—强治理”的耦合，确保基层治理工作在党的领导下有效有序开展，并逐步固化形成长效性制度。这一机制能够运行成功、产生预期的结果，说明其内在逻辑、运行机理、驱动因素、控制构架等在现阶段是 具有合理性和可行性的。那么放在更宏大的视角观察——在青岛市、山东省乃至全国范围内，则相当于是一种政策试点的推行，它必然存在局限性，可能不成熟不完善，但却具有较高的自我迭代和学习能力。它不需要过多的对所在地区的资源依赖，而是单纯地以“人”为撬动因素，统筹党建资源和社会力量，且以较强的实践性避开集权与放权的二元对立的纯理论化研究，使其在学术讨论上有了一个缓冲地带。 该机制的推广，可以让其他地区从实践中挖掘治理逻辑，而不是简单地总结经验。当然，青岛市B区的这一机制只是以局部的经验为基础，还需要经受更严谨、更复杂、更长期的实践考验，理论研究上也远远不够完善和深入，只是为其他地区的实践或是学者的探讨提供了一种思路。

文章来源：《理论学刊》2021年第1期

作者简介：赵立波，男，中共青岛市委党校社会与文化教研部主任、教授，研究方向为公共治理、社会事业; 甘路，男，中共青岛市北区委组织部干部，研究方向为党建、社会治理。

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