摘要:县级政府社会治理能力是县级政府处理社会性公共事务的本领，其大小取决于能力要素的完备程度和要素之间的匹配程度。目前学界对县级政府社会治理能力尚没有较好的测量模型，论文旨在构建县级政府社会治理能力的测量模型。依据治理的基本要素，从社会治理的过程维度出发，经过理论分析和实证检验，县级政府社会治理能力由价值引领能力、制度构建能力、组织协同能力、资源整合能力和工具选择能力五个基本维度构成。基于县级政府社会治理能力的可测性，以基本维度作为基础，建构县级政府社会治理能力测量理论模型，然后基于验证性因子分析考察理论模型与观察模型的拟合程度，结果表明该模型可作为县级政府社会治理能力的测量工具。

关键词:县级政府；社会治理能力；模型建构；治理能力现代化

一、问题提出与文献回顾

社会治理是国家治理的重要组成部分，良好的社会治理是社会和谐有序、人民安居乐业的保障。党的十九届四中全会提出要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。这表明不同治理主体之间因价值定位和能力水平差异，呈现出的地位和作用迥异。“郡县治，天下安。县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。”县级政府在县域社会治理实践中居主导地位，加强县级政府社 会治理能力建设是推进县级政府治理能力现代化的必然要求。县级政府社会治理能力是多种能力要素的有机组合，厘清能力维度划分进而建构县级政府社会治理能力测量模型，是开展县级政府社会治理能力评估，提升县级政府社会治理能力的必要前提。

治理理论自20世纪90年代兴起后，学界广泛持续关注。党的十八届三中全会正式提出“社会治理”以来，如何对社会领域公共事务进行有效治理成为学界研究热点。目前学者关于县级政府社会治理能力的相关研究多集中在政府治理能力领域和政府社会治理领域。

关于政府治理能力研究侧重于表达政府在治理过程中的能力表现和能力维度划分。在概念内涵方面，王浦劬提出治理能力是治理主体通过制订目标、路径和规划，带领社会成员实现治理目标的素养和本领的综合。薛澜强调治理能力是制订、执行规则和提供公共服务而与社会实现“双赢”的能力。在要素分类方面，巴斯·阿特斯（Bas Arts）认为政府能力应区分为指示性能力和表述性能力，指示性能力是指潜在的政策安排治理能力，后者是指它们实际的表现。楼苏萍将地方政府治理能力分为目标识别与整合能力、资源整合能力、沟通协调能力和合作治理的控制能力。在测量指标方面，世界银行（World Bank）发布的治理评估体系包括公众表达与行政问责、政治稳定性与无暴力、政府有效性、管制质量、法治、腐败的控制六个方面。俞可平设计了具有中国特色的治理评估框架，提出包括公民参与、人权与公权、党内民主、 法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效益、政府责任、公共服务、廉政共十二个维度的指标体系。唐天伟从经济治理、政治治理、社会治理、文化治理和生态治理五个方面对地方政府治理能力进行测量。李文彬、陈晓运提出治理能力现代化的评价指标应结合治理的价值塑造能力、资源集聚能力、流程创新能力、网络构建能力、问题回应能力来构建指标体系。就相关研究而言，学者们提出关于政府治理能力的不同能力维度或测量指标，这些维度划分和测量指标建构为研究县级政府社会治理能力提供参考借鉴。

关于政府社会治理研究侧重于表达政府在社会治理过程中的角色定位及如何测量社会治理。在概念内涵方面，郁建兴提出社会治理从广义讲是治理主体处理社会事务的多种过程与方式。张乾友在论述政 府在社会治理中的作用时强调三个原则，即在治理过程中是促进、在行动方式上是服务、在关系模式上是合作。在要素分类方面，鹿斌、金太军提出社会治理能力包括表达能力和行动能力两个方面的结构性功能体系，并从战略选择、价值理念、主体结构、行为逻辑和功能定位五个方面来探索社会治理能力提升路径。姜晓萍提出社会治理体制价值目标包括民主法治、公平正义、包容活力和安定有序四个方面。在评估指标方面，俞可平构建包括1个一级指标，6个二级指标，35 个三级指标的中国社会治理评价指标体系及相应测评方法。陈志勇、卓越对比政府治理评估与社会治理评估时提出社会治理评估更加关注社会关系，在评估指标体系设计思路时要将依法治国作为重要导 向。彭莹莹在综述国内外关于社会治理评估研究的基础上，设计了“社会治理评估指标体系框架”。就相关研究而言，学者们从不同视角提出关于政府社会治理测量的理念、原则或具体指标。

现有成果为研究县级政府社会治理能力提供了重要参考和有益启示。县级政府社会治理能力是县级政府处理社会性公共事务的本领，有其自身的特殊性和要素结构，不能简单照搬一般治理能力的指标体系，需要对县级政府社会治理能力进行专门研究，以厘清县级政府社会治理能力基本维度，进而建构县级政府社会治理能力测量模型。因此，在借鉴相关研究成果基础上，本文依据治理的基本要素，从社会治理过程维度出发，阐明县级政府社会治理能力基本维度，经过理论 分析和实证检验，最终形成县级政府社会治理能力的测量模型。

二、县级政府社会治理能力测量维度分析

（一）县级政府社会治理能力的基本维度

基于各学者提出的政府治理能力要素、政府社会治理要素和政府社会治理能力要素，归纳形成一个包含各种能力要素的要素框。通过质性研究数据分析工具NVivo12，按照字词频率搜索提取包含“能力”的关键词，具体包括：“资源、制度、政策、整合、保障、管理、汲取、动员、服务、协调、执行、组织”等。通过字词频率分析发现，各学者普遍对于资源、制度、政策、整合、保障等词组较为认同。然后运用头脑风暴法进一步确定基本维度。组建“县级政府社会治理能力”课题组，设置领导者、记录人和小组成员；各组员事先对“县级政府社会治理能力”的相关文献进行研究，准备个人研究资料；按照“前期准备—交互研讨—质疑评估—独立 推断—筛选决策”进行头脑风暴，将讨论结果进行记录。根据讨论结果，初步确定县级政府社会治理能力包含：价值引领能力、制度构建能力、政策执行能力、组织协同能力、资源整合能力、依法治理能力、工具选择能力、福祉共享能力、风险防控能力、变革创新能力。然后按照专家评分法的步骤，将选定的十种县级政府社会治理能力，分别发给包括10名社会治理领域专家和10名社会治理领域官员组成的专家组，其规则是每位专家从十种能力中选出最重要的三种能力，并按重要程度进行排序。根据统计分析，专家组成员对于县级政府社会治理能力比较认同的有组织协同能力、制度构建能力、政策执行能力、价值引领能力、资源整合能力、工具选择能力和风险防控能力七种能力。最后，结合社会治理领域专家学者和实际工作者的实证访谈，从过程维度筛选县级政府社会治理能力包括价值引领能力、制度构建能力、组织协同能力、资源整合能力和工具选择能力。这五个基本维度的关系为：

1. 价值引领能力是前提。治理所秉承的价值理念为多元主体参与，在社会治理领域表现为共建、共治、共享。县级政府在社会治理过程中首要起到价值引领作用，即在县域社会治理中引导各社会主体凝聚目标共识，由此体现为价值引领能力。县级政府在县域社会治理过程中需要价值引领，既要注重价值塑造，又要重视价值宣扬，最终实现价值认同。

2. 制度构建能力是核心。治理在制度安排上追求互动、回应、灵活等，在社会治理领域表现为通过正式或非正式的制度安排实现有效运转。县级政府在社会治理过程中要通过制度构建规范各主体行为，以此来保障县域社会治理顺利进行，由此体现为制度构建能力。没有完善的制度建设，县级政府社会治理就无法得到有效保障，其社会治理能力也无从体现。

3. 组织协同能力是基础。治理的组织主体包括政府、企业、社会组织和公众等，而社会治理领域同样需要这些组织主体的共同参与。县级政府在社会治理过程中要协调内部各子组织、外部各社会主体之间的利益诉求，以此实现内外部各组织主体的“求同存异”，由此体现为组织协同能力。县级政府内部与外部、横向和纵向的有效协同运转可以有效提高县域社会治理的绩效。

4. 资源整合能力是保障。治理的资源种类包括行政资源、社会资源和市场资源等，这些资源在社会治理过程中同样适用。县级政府在社会治理过程中需要广泛运用各种资源，通过资源汲取、分配和利用来满足县域社会治理需求，由此体现为资源整合能力。县级政府资源整合的效能会影响到县域社会治理绩效，各种资源优化配置、优势互补能够为县级政府社会治理提供必要的保障。

5. 工具选择能力是凭借。治理所运用的工具很多，包括市场化工具、社会化工具和工商管理技术等，社会治理中同样需要综合运用各种治理工具。县级政府通过工具选择来优化社会治理的手段，以此来提高县域社会治理效率，由此体现为工具选择能力。县级政府社会治理能力高低依赖于工具选择的优劣，工具择优是县级政府社会治理成效高低的关键环节。

由此可见，县级政府社会治理能力是个综合性概念并具有多元结构，贯穿价值引领、制度构建、组织协同、资源整合、工具选择等方面。因此，县级政府社会治理能力，是指县级政府遵循社会治理的价值理念，通过正式或非正式的制度安排，联合社会力量解决县域社会出现的种种问题过程中所体现出来的本事或本领。县级政府治理的工具、手段和方法有很多，但并不是所有都适用于县域社会治理领域。社会治理过程中选择不同的治理工具、手段和方法将会关系到县级政府社会治理能力的发挥，进而影响到县域社会治理绩效水平。

（二）县级政府社会治理能力的基本维度阐释

1. 价值引领能力

价值引领能力是指县级政府在社会治理过程中通过不断塑造、宣扬社会主流价值观念所表现出来的能力。马克思认为：“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”，是 “人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物的属 性”。社会要正常运转，需要一定的价值作为引导，不同的价值取向会影响到社会发展方向。作为县域社会价值的供给者，县级政府需要不断地塑造和宣传符合社会和本地发展规律的价值内涵，以此来推动本地区朝着正确的方向航行。社会治理的过程同样需要价值引领，县级政府通过提出一整套相应的价值体系，在县域社会治理实践中大力宣传，最终实现社会接受和认同目标，以此引导县域各社会主体朝着共建、共治、共享的社会治理格局目标前进。

2. 制度构建能力

制度构建能力是指县级政府通过制度规范和制度执行推动本县域社会治理工作的能力。“制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动和资源。”无论是正式制度还是非正式制度，都会对人们的行为产生约束、引导和激励作用。制度构建的目的在于从顶层设计的角度对于治理对象和内容进行规范，这种规范是治理能够有效运转的前提条件。县级政府在社会治理过程中，一方面需要将上级制订的制度予以贯彻，同时根据县域实际情况创设各种制度予以执行，这是社会治理制度“行得通、真管用、有效率”的重要保证。对于县级政府而言，不管是通过正式制度或非正式制度，其目的都是对县域社会治理各个环节进行规范，保障县域社会治理全过程有效运转。

3. 组织协同能力

组织协同能力是指县级政府处理组织内部横向或纵向部门之间、外部和社会主体之间利益关系的能力，其目的在于通过调节各种利益关系，提高县域社会治理绩效，满足县域社会治理需求。“现代社会，也可以说任何社会，都是一个组织的社会。人们的生活不是各自孤立的行为，而是通过与其他人的交往互动而实现的。”县级政府作为社会中的重要组织，在社会公共事务中发挥着重要作用，社会治理也是县级政府履行职责的重要领域。在县域社会治理实践中，县级政府一方面受到政府内部各子组织的影响，另一方面也会受到政府外部不同种类或层级的其他组织影响，因此县级政府需要通过协同各方利益来实现合作共赢。组织协同是县级政府减少内部和外部摩擦、提高本县域社会治理绩效的重要途径。

4. 资源整合能力

资源整合能力是指县级政府通过对资源进行合理调节和优化配置，以此实现资源高效率运用，使县域社会治理效益达到最大化。在传统官僚体制下，政府作为公共事务的主导者，单靠政治资源和行政资源可以维持有效管理。随着社会不断发展，政府资源和能力 无法覆盖社会各个方面，资源利用越来越呈现出“碎片化”，因此需要政府对于各种资源统筹安排、合理分配。对于县级政府而言，资源整合强调对于本地区有限资源的合理分配，其目的在于实现“人、财、物”的有效利用，资源整合能力也就体现为县级政府对于各种资源进行动员、配置和运用的能力。在社会治理过程中，县 级政府一方面通过整合组织内部资源，将有限资源投入到社会治理不同领域，另一方面通过整合外部资源，与其他各社会组织、居民自组织进行资源共享合作，引导社会力量参与，满足县域社会治理需要。

5. 工具选择能力

工具选择能力是指县级政府为实现社会治理目标而运用方法或技术的能力。在传统公共行政中，政府工具更多的是直接提供产品与服务；随着“新公共管理”理论兴起，政府工具出现了如贷款担保、合同承包、 福利劵等多种新形式，这些工具如同政府箭袋里的 “弓箭”一样，可以为公共治理提供解决方案。随着“治理”理论兴起，政府工具选择更侧重于政府与社会之间的互动，工具选择也从重视内部工具开发到关注外部方法性工具创新，新的政府工具更侧重于“柔性”治理，如“信任、协商、沟通、契约等”。在县域社会治理过程中，工具选择能力突出考察县级政府对于治理工具的种类、数量和有效程度的运用能力。治理工具是县级政府社会治理的方法和手段，选择什么样的治理工具对于县级政府能否实现县域社会治理目标具有重 大的影响意义。工具选择也是一种能力体现，社会治理工具选择优劣可以一定程度上反映出县级政府社会治理能力高低。

三、县级政府社会治理能力的测量模型检验

县级政府社会治理能力的基本维度是测量指标建构的基础，具体的测量指标需要通过对基本维度进一步细化。县级政府社会治理能力的基本维度在测量模 型中可作为评估维度，在此基础上进一步建构县级政府社会治理能力测量模型。基于测量指标的排他性、完备性和可操作性三个原则，解析形成具体的测量指标，经社会治理领域专家学者和实际工作者的实证调查筛选，形成县级政府社会治理能力的测量理论模型，并在此基础上对测量理论模型进行验证。

（一）县级政府社会治理能力测量指标选择

依据政治系统分析方法，从县级政府社会治理能力的输入与输出两端出发，选取县级政府社会治理能力的具体指标，构建包括5个评估维度和22个具体指 标的县级政府社会治理能力初始指标体系。由于县级政府社会治理能力评价具有较强的主观色彩，有必要对县级政府社会治理能力进行隶属度分析，以增强指标体系的科学性和合理性。我们将县级政府社会治理能力初始指标体系制成调查问卷，采取电子邮件、电话访谈等方式，向来自于北京、上海、浙江、河南4个省份的高等院校和科研机构、主要从事县级政府治理和绩 效评估等研究工作的50位专家学者以及150位县级政府公职人员进行咨询。调查问卷共发放200份，回收有效问卷185份。然后，对县级政府社会治理能力的指标体系进行隶属度分析。通过统计分析，删除隶属度低于0.3 的7个指标，由此形成了包括5个评估维度、15个具体指标的县级政府社会治理能力测量理论模型。

（二）县级政府社会治理能力测量模型的验证性因子分析

县级政府社会治理能力测量模型需要实证检验，以此考察理论模型与观察模型之间的拟合程度。基于县级政府社会治理能力的评估维度和测量指标体系，设计县级政府社会治理能力调查问卷。从H省18个地市级中选取40个样本县，每个县发放问卷30份，调查对象主要以从事社会治理相关领域的政府领导和工作人员。调查问卷共发放1200份，回收有效问卷1065份。根据搜集的实证数据，对县级政府社会治理能力测量模型进行内部拟合度检验和整体拟合度检验。

1. 测量模型的内部拟合度检验

一个测量模型能够被接受以及参数估计的优劣，需要从模型的内在质量来衡量每一个潜在变量的适切性，从而验证测量模型内部结构的合理性，通常采用项目质量、组合信度、平均方差抽取量和因素区辨力进行检验。通过 Amos23.0 软件对县级政府社会治理能力调查问卷1065份样本数据进行分析，得到如下结果：

首先，项目质量检验是对个别题目信效度的检验。观察变量 Q1-Q15 的测量误差达到显著水平，多元相关系数均大于 0.5，标准化因素负荷系数均大于0.71，说明这些观察变量对县级政府社会治理能力的测量具有较好的质量。其次，模型中五个潜在变量的组合信度均大于 0.6，说明测量这五个潜在变量的题目内部一致性比较高，属于比较稳定的测量。然后，模型中五个潜在变量的平均方差抽取量均大于0.5，说明五个潜在变量的聚敛能力比较理想，具有良好的操作性定义。最后，五个潜在变量的区别效度均大于与它相关的其他4个因素的皮尔森相关系数，表明价值引领、制度构建、组织协同、资源整合以及工具选择5个因素之间具有区别效度。通过以上分析，测量模型中的项目信效度理想，各个因素组合内部具有一致性和较高的解释能力，不同因素之间存在区别效度、可以有效分离、独立性较强，说明县级政府社会治理能力测量模型的内 部拟合良好。

2. 理论模型与观察模型之间拟合度的整体检验

县级政府社会治理能力是一个多维度的抽象概念，包括5个维度和15个指标，形成了二阶一因素和一阶五因素理论模型。通过对理论模型进行检验，发现虽然理论模型与调查数据的拟合度不太理想，但是路径系数符合要求。通过对 MI>5 的两个测量残差之间的关系释放来修正模型，得到如下结果：

修正后的检验结果显示，所有的参数值均达显著，因素负荷量为 0.69 ～ 0.89，多元相关系数基本上在0.5以上，均达到检验标准，表示二阶因素的设定并不影响一阶因素与观察变量之间的关系。在一阶五因素模型验证中，五个潜在变量之间有中高度相关，说明一阶五因素间有二阶的共同影响因素，二阶模型可以代表一阶因素的关系。根据拟合评价指标，一阶五因素模型（GFI=0.959>0.9；AGFI=0.931>0.90；CFI=0.969>0.90； RMSEA=0.0590.90；AGFI=0.908>0.90；CFI= 0.948>0.90；RMSEA=0.072<0.08；RMR=0.031<0.05）的拟合指标均达到标准，二阶一因素模型的拟合度没有显著比一阶五因素模型差，表示二阶一因素模型具有较好的拟合度。根据简效法则，二阶一因素模型是县级政府社会治理能力测量的较佳模型。

四、结论与展望

县级政府社会治理能力是县级政府治理能力的重要体现。在推进治理体系和治理能力现代化的大背景下，推动县级政府社会治理能力研究，提升县级政府社会治理能力对于建设县域社会治理共同体具有重要意义。县级政府社会治理能力是一个具有多元结构的综 合性概念，由价值引领能力、制度构建能力、组织协同能力、资源整合能力和工具选择能力五个维度构成的统一体。从五个维度的路径系数来看，价值引领能力（0.84）和制度构建能力（0.86）更能反映县级政府社会治理能力水平，同时组织协同能力（0.78）、资源整合能力（0.57）和工具选择能力（0.63）的作用不可或缺，这五个能力维度的合力共同构成县级政府社会治理能力的总体能力。

与现有学界论述的县级政府社会治理能力相比，本研究突出三个特点：一是基于过程维度界定县级政府社会治理能力。具体从价值、制度、组织、资源和工具五个层面对县级政府社会治理能力进行研究，涵盖县级政府社会治理的各个领域；二是基于理论分析和 实证研究构建县级政府社会治理能力指标体系。通过头脑风暴法、专家函询及隶属度分析，构建了包括5个维度和15个具体指标的县级政府社会治理能力测量模型，此模型指标体系数量适中，基本涵盖了县级政府社会治理能力的关键要素；第三，基于验证性因子分析检验了县级政府社会治理能力的可测性。经过验证性因子分析和模型修正，证明测量模型具有良好的信度、效度和拟合度，可以作为县级政府社会治理能力的测量工具。

社会治理能力建设是县级政府治理能力现代化的重要组成部分。本文重点从测量模型建构与测量模型检验两方面对县级政府社会治理能力进行考察，后续研究将关注县级政府社会治理能力的指标优化以及数据可获得性等方面，在此基础上通过实证研究不断加以完善。同时，县级政府社会治理能力是一个动态、持续变化的过程，其测量指标数据不仅仅需要现时的截面数据，还需要历时的纵贯数据，后续研究将更加关注追踪不同时期和不同地区的县级政府社会治理能力连续变化形态，以此更加科学有效地探索县级政府社会治理能力提升路径。

文章来源：《中国行政管理》

作者简介：郑志龙，郑州大学政治与公共管理学院教授，博导；侯帅，郑州大学政治与公共管理学院博士研究生

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