【调研背景】县域治理是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。新时代我国社会主要矛盾中的不平衡不充分的发展问题，在县域特别是中西部县域体现明显。四川省达州市达川区地处西部贫困地区，国家层面与自身层面不平衡不充分的发展问题交织，推动更平衡充分的发展、提升治理能力，是达川区全面建成小康社会的重点和难点。达川区围绕着社会治理及其创新所进行的一系列制度性改革与探索，不仅提供了地方典型案例，而且可以深化与拓展人们对这一复杂政策议题领域的思考。人民论坛杂志社组织国家发改委、中共中央党校（国家行政学院）、中国社会科学院等机构的专家学者，对达川区社会治理创新实践进行了实地调研。

通常来讲，欠发达县域实现同等程度的发展，更加考验机制创新能力和综合治理水平，在资源供给匮乏、社会矛盾突出、观念传统落后的制约条件下，其所探索的治理经验对全面建成小康社会、推动乡村振兴更有借鉴性。近年来，达川区结合地区实际，着力破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，创新推出了“财政因素分配法”“社会救助大平台”“315 群众工作法”“一村一法律顾问”等工作举措，取得了一些可推广的经验。

1 达川区社会治理的改革与探索

第一，增强机构整合，通过“进一家门、解所有难”改革，破解基层社会服务淤点堵点。社会救助是我国社会保障体系的重要组成部分，是兜住基本民生底线、保障困难群众基本生活的基础性制度安排。因为各种原因，不同的社会救助项目之间难免出现交叉和不协调，一部分救助对象可能重叠享受救助，另一部分救助对象则可能被遗漏。达川区实施“进一家门、解所有难”的社会救助制度改革，其基本理念和做法是，把原来分别隶属于残联、红十字会、住建局、妇联等部门职能的共计 21 项政策救助事项，交给一个统一的机构“社会救助服务中心”来集中审批、拨付、依法有序处理，困难居民只需要在所在乡镇或社区的社会救助窗口或便民服务中心，出示身份证、申请事项表和同意信息核对授权书，即可完成所有申请手续。这一改革举措不仅为困难居民带来了社会救助申请上的便利，还在很大程度上遏制了社会救助各个环节可能发生的腐败现象，缓和乃至和谐了乡村或社区内部干群之间、居民邻里之间的相互关系。

第二，纳入法治框架，推行“315 群众工作法”，提防群众合理诉求的“信访化”“维稳化”。党的十九届四中全会再次强调依法治国的重要性。由于没有良好的法治环境，在基层信访不信法的情况有一定普遍性。一些本来合理的诉求或是微小矛盾，没有在法治框架内依法解决，只得按照行政层级层层往上推，慢慢激化成信访事件，乃至成为维稳负担。达州区实施基于“315 群众工作法”的信访与调解制度改革，其基本理念和做法是，把原来着力于解决已发生冲突矛盾、维护社会稳定的“维稳式”信访接待，调整为由一个专门办事机构“达川区群众接待中心”负责的依法依规处理群众信访的常态化制度。“315 群众工作法”具体包括建立实名举报制度、查实奖励制度、诬告查处制度，坚持在法律和政策框架下研究解决的原则，强化该解决的必须解决到位、确有困难的帮扶到位、重点控制到位、依法处置到位、严格问责到位。这一改革的最大特色是以制度机制化的方式、依据国家法律与政策，面对面地解决群众的热点难点问题，将党和政府的政治担当与法治思维运用到信访工作当中，努力“打造阳光法治信访”。

第三，增进公共福祉，完善“财政因素分配法”，把财力向基层下沉、激发乡镇发展活力。公共性是政府合法性的基础，相应的公共财政应着眼于满足社会公共需要。如果财政因素与公共福祉不匹配，就会导致城乡发展不平衡，基层群众生产生活条件改善困难，乡镇干部不得不把主要精力放到争取资金、跑项目上，在经费争取、追加过程中也会滋生腐败。达川区的“财政因素分配法”改革实践就是把公共财政与公共需要关联起来的举措。“财政因素分配法”推动资金向基层倾斜，经过不断实践完善，逐步形成了保障类、工作类、激励类等三类十项分配因素。实施以来，财力持续向基层下沉，确保了基层运行经费年初有预算，切实解决了基层干部服务群众、促发展的后顾之忧，全区经济社会各项事业加速推进。财力下沉后，乡镇经费保障得到极大提高，乡镇干部从“年初跑预算、年中跑追加、年末跑决算”的无奈中彻底解脱出来，一门心思抓脱贫、谋发展。

2 达川区社会治理的重要启示

四川省达州市达川区所实施的一系列举措，是基层社会治理领域的重要创新探索，带来许多思考和启示。

第一，部门协调配合，是在服务大局中谋划工作、综合增强治理效能的必备条件。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“健全部门协调配合机制，防止政出多门、政策效应相互抵消。”这对健全部门协调配合机制，提升综合治理效能，建设服务型政府具有现实意义。达川区“进一家门、解所有难”系列改革，往小了说是各部门间实现了信息共享、力量统筹和资源的合理调配，往大了说是克服了部门利益和本位主义，坚持在服务大局中谋划和推动工作，以部门的协同高效配合，防止政出多门、政策效应相互抵消。在此过程中，要注意牢固树立“一盘棋”思想，明确责任链条分界点、衔接点，完善部门间联动机制，使履职更加顺畅高效。

第二，以良法保善治，是从源头上化解社会矛盾，构建新时代社会治理格局的重要保障。习近平总书记强调，要坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾，以良法促发展、保善治，使尊法学法守法用法成为广大人民群众共同追求，确保社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。实践证明，法治是国家治理体系和治理能力现代化的必由之路，依法表达合理诉求是最便捷高效的维权途径。现实中很多群众不诉诸法律手段解决矛盾，原因往往在于执法、用法、普法方面做得不到位，无形中抬高了法治的成本。按照达川经验，实现良法善治，要通过“助力精准脱贫·一村一法律顾问”工作，开展及时、精准、普惠、优质、高效的法律服务 ；常态化推行“315 群众工作法”，调动按章依规办事的主动性，降低群众的依法维权成本，养成良好的法治习惯。更重要的是执法环节，该解决的问题必须解决到位、该处置的必须依法处置到位、该问责的必须严格问责到位，真正实现法治惠民。

第三，落实共享发展，是把公共财政用于民生保障，推动基层社会治理转型的应然之举。共享发展是五大发展理念的归宿，要实现发展成果由人民共享，需要有强大的财政政策和财税体制支撑。公共财政是个人需要、公共需要、政府财政职能相统一的民主财政，从实现国家职能的财政转变为满足社会公共需要的财政，不仅具有基层政府财政职能转变的实质意义，也是促进基层社会民主治理的变革方向。达川通过实施“财政因素分配法”，把更多的资源要素向基层倾斜，民生财政支出占比超过 70%，切实解决上学难、就医难、文化生活匮乏等群众最直接、最现实的利益问题，农村居民人均可支配收入连续 4 年增长率超过 9%。这表明，政府财政为社会公共需要负责，赋予财政以民主的性质，保障民众的政治、经济、社会和文化方面的权利，让纳税人从政府享受到的公共利益大于其通过税收转移给政府的资源价值，才能使政府的公共性与基层公共性社会关系的建构内在地关联起来，这具有基层社会治理转型的本质含义。

文章来源：《人民论坛》2020年6月下

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