摘 要：党的十九届四中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，乡村治理作为国家治理的基础，其现代化既是夯实乡村振兴的根基，也关系到国家治理现代化的目标实现。以“第四届中国县域治理高层论坛”为契机，数百位专家、官员就乡村治理现代化的治理模式、关键问题、实现路径进行了深入的探讨。与会专家普遍认为，能否维持乡村的稳定性，保证乡村发展能力，取决于乡村治理模式的选择。找准问题的关键处着力往往能事半功倍，推进乡村治理现代化要准确抓住农民参与、农地改革和资本投入等关键问题。而乡村治理现代化的最终落地则需要从优化多元治理主体、强化各项制度供给和促进乡风文明建设等三个方面入手。

关键词：乡村治理现代化；乡村振兴；治理模式；治理主体

第四届中国县域治理高层论坛于２０１９年１２月７日在华中师范大学召开，主题聚焦于“如何实现乡村治理现代化”。国家相关部委领导、部分县市乡镇负责人、相关科研单位研究人员、高校专家学者、学术期刊和媒体界代表近百人出席论坛。通过专家学者的深入交流和思想碰撞，会议对乡村治理现代化的治理模式、关键问题与实现路径等问题做出了深入的探讨。

一、乡村治理现代化的治理模式

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，其实质是为补齐我国现代化短板，推进农业、农村、农民的现代化，其核心问题是实现乡村的有效治理，而良好的治理模式是治理有效的基础。吴理财（安徽大学社会与政治学院院长、教授）认为乡村治理现代化意味着破除城乡二元治理结构，建立城乡一体化治理体制。能否维持乡村的稳定性，保证乡村发展能力，取决于乡村治理模式的选择。在此次论坛中，与会专家不仅讨论了不同时期乡村治理模式的转变历程，还分别提出了社区网络治理、庄园经济治理、智能化治理等具体治理模式。

（一）乡村治理模式的转变历程

回顾历史有助于更好地把握当下现实，找准未来发展方向。刘义强（华中师范大学中国农村研究院教授）认为应该从乡村治理现代化的历史维度、现实限度和未来向度来分析不同时期中国乡村治理模式的转变历程。

从历史维度来看，中国传统治理的模式是政治一统与治理双轨。这一构造使得农业帝国集权简约，治理灵活且具有弹性。但它的薄弱点在于国家政权的社会根基不稳固，土地所有者与政权分离导致地方治理者与民众的利益联结不紧密，一旦中央权力弱化，容易导致传统国家的“治——乱”循环。从现实维度来看，目前中国乡村治理的模式是乡政村治。为了保障和维护“家庭联产承包责任制”这一生产关系形式，“乡政村治”应运而生。“乡政”具有高度的行政性和一定的集权性，“村治”具有高度的自治性和民主性。随着乡村振兴战略的提出，有效治理成为新时代乡村治理体系建构的核心目标，为日渐开放、流动的乡村确立一个城乡融合发展的体制框架是时代的要求。从未来向度来看，乡村治理模式的未来走向趋向于政党中心、集成治理。构建新的乡村治理体制需解决治理分散、乡政与村治上下分离和村庄社会的横向治理机制融合三个问题，要加强乡村治理体系集成，新时代的乡村治理体制必将是政党中心统合、国家治理下沉、服务能力扩展和村治复合治理的结合体。

（二）乡村治理模式的具体操作

乡村横向治理机制的融合，乃至形成复合与集成的乡村治理体系，需要在现有乡村政治框架之下对社会治理、经济治理等方面的经验现实进行学理阐释，与会专家就此也进行了讨论。社区网络治理模式。孙涛（南开大学周恩来政府管理学院院长、教授）梳理了不同学者的观点，他表示学界普遍认为由于市场经济的发展和城镇化进程加快，导致了城市的单位制度瓦解和农村以集体产权为基础的共同体瓦解，城乡结合地带受到这二者的共同影响，城郊社区结构（人口、空间、组织）趋于异质性变化。为了达到有效治理的目标，应该设计相匹配的社区治理模式。孙涛将社区网络治理分为参与者共同治理和领导者协调治理两种模式。对于弱异质性社区，采取参与者共同治理模式，要建构多元主体协同参与的组织体系，具体包括增加居民公共参与机会、推进社区目标落地实施、促进合理职能分工和规范对话机制以及推动协调整合制度化常态化；而对于强异质性社区，采取领导者协调治理模式，要以基层党组织为核心、社区工作站为平台，建构“一核多元”组织体，具体包括重塑社区信任基础、完成关键决策任务、建构意见反馈机制、拉近主体关系和强化资源调控能力。庄园经济治理模式。杨成章（四川省发展和改革委员会副处长、博士）总结了传统农业、规模农业和三产融合的梯次农业发展模式，并提出第四代农业是庄园经济模式。他认为２０１７年中央一号文件首次提出的田园综合体实际就是一种宏观层面的庄园经济，后者是前者能落地的有效载体，同时与乡村振兴具有高度的契合性，具体表现为：第一，产业兴旺。庄园经济以现代化农业为基础，打通全产业链条，实现三产融合。第二，生态宜居。庄园经济的发展，既追求经济效益，更追求生态效益，真正实现“绿水青山就是金山银山”。第三，乡风文明。庄园经济借助现代化的市场运营和管理模式，一方面，农民吸收一些城市文明的理念，养成文明行为；另一方面，吸引劳动力回乡，将科学、文明生活理念和现代管理方式带回家乡，自发地促进了本地方的精神文 明建设。第四，治理有效。庄园经济将公司、农庄和农户三者有机结合成一个整体，依据科学的公司治理制度，带动产业经济高效运营。第五，生活富裕。通过打通社会资本融入农村的渠道，培育“造血”功能，为脱贫攻坚“输血”；农民闲置的土地流转给庄园，获得租赁收入，或以土地作为要素资源入股，领取分红；集约化生产和管理，创造了更多就业创业机会，农民变成产业工人，规模经济效应和范围经济效应得以有效释放，拓宽了增收渠道。智能化治理新模式。科技创新也为乡村治理提供了新思路。马奇柯（西南大学政治与公共管理学院教授）提出要善于把大数据、云计算、物联网和人工智能等现代科技与社会治理深度融合起来，通过现代科技推进社会沟通、改进管理服务，打造数据驱动、人机协同、跨界融合、共创分享的智能化治理新模式。陈荣卓（全国民政政策理论研究基地主任、教授）认为社会治理对于信息化的需求越来越突出，科技支撑可能是将来城乡一体化建设最重要的助力手段。从政策文本上而言，城乡社区是社会治理的基本单元，要将“互联网＋社区”模式向农村延伸，做好数字乡村的信息化建设，形成智能化治理模式。

二、乡村治理现代化的关键问题

乡村的现代化是中国全面现代化的关键和难点所在。实现乡村治理现代化的前提是找到其关键着力点，在关键问题上发力。通过归纳总结，与会专家的发言主题虽各有侧重，实质上均聚焦于农民参与、农地改革和资本投入这三个关键问题对乡村治理现代化进行探讨。 

（一）农民参与：乡村治理现代化的主体作用

没有人就没有振兴，农民是乡村治理现代化和乡村振兴重要的建设者，如果农民在这场与自己家乡息息相关的发展中“集体失语”，乡村治理现代化将会成为纸上谈兵，只有发挥农民的主体作用，才能激发乡村的活力。但现实有一个不容忽视的问题便是乡村人力资源的流失，刘仲翔（《新华文摘》副社长、研究员）在评议时提出农村正在衰落，其中主要的问题便是“空心化”。与此同时，柯锦华（《中国社会科学》编审、国务院参事）和徐增阳（华中师范大学公共管理学院副院长、教授）均指出城镇化导致了乡村人口结构的变化，几乎所有乡村人力资源都流向了城市，留下的是老人、儿童和部分妇女，农民的离农是不可逆的，且离农趋势处于加速期，村庄失去了活力，中国乡村正在经历“老龄化”和“空心化”的过程，并将无可挽回地走向衰败。农村人口流失的困境若无法解决，乡村治理的核心主体将延续“缺位”状态，推行乡村治理现代化首先必须破解人力匮乏的问题。邓磊（湖北民族大学副校长、教授）进一步补充指出由于劳动力的城乡价格差异和公共服务不均等，导致农民强烈地想离开农村。除却乡村劳动力流失这一问题，尽管农民是农村发展的重要利益相关者，其地位和作用却长期得不到社会的认可和尊重，陈文胜（湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、教授）认为当前农民的主体地位降到了最低位，传统社会遗留下来的小农意识也一直在影响着农民的价值观和行为选择。因此在当前的乡村治理中要明确农民的主体地位，使村民积极参与其中，共同勾勒乡村发展蓝图。蒋英州（《探索》主编、教授）和吴理财都提出，没有乡村民众这个主体参与乡村治理，与过往的、传统的单向管理并无区别，乡村振兴迫切需要农民主体意识和主体身份的激发与唤醒。此外，在引导农民发挥其主观能动性的同时，还需要提高乡村人力资本的质量，邓磊、田北海（华中农业大学文法学院院长、教授）和李荣娟（湖北大学政法与公共管理学院教授）提出了三方面的优化建议，一是优化农村居民结构，二是优化农业从业者结构，三是打造一支良好的基层工作队伍。

（二）农地改革：乡村治理现代化的关键路径

土地是农民最基本的生产资料，是农业生产得以发展的载体，深化农地改革是实现乡村治理现代化的关键路径。与会专家重点关注了现有农地制度弊端、农地流转利益联结、农地征收制度和农地产权改革的问题。

乡村治理是国家治理的基石，土地毫无疑问是乡村治理的基石。吴理财指出现有农地制度使得乡村民众跟村集体、基层政府不再存在利益关联，无法激发农民参与乡村治理，深化农村土地制度改革是乡村发展的必然要求。为了盘活资源，提高土地经营效益，大量农村土地流转进入市场，王承禹（华中师范大学中国县域发展研究中心研究人员）指出农业改革使新型经营主体在不断崛起，目前中国农业经营主体是多元并存的。在土地流转过程中，普通农户、政府和村组织以及新型经营主体三方都会获得相关利益，不同经营主体的利益交织在一起，但由于忽视了利益的连接和优化，导致其关系恶化，从而影响村庄治理的公共性，可以通过策略和政策调整来进一步强化利益联结，为村庄公共性治理提供一种新的契机。与此相关的则是朱亚鹏（《公共行政评论》主编、中山大学政治与公共事务学院教授）认为农村土地征收制度改革已经走入了新时代，传统的土地征收方式在很大程度上剥夺了农民的地权，导致了社会风险和经济风险，也缺乏可持续性。因此迫切需要规范征地程序，建立合理、规范和多元的保障机制与公平的土地增值收益分配制度。农村土地产权是无法避开的问题，魏来（华中师范大学公共管理学院副教授、中国县域发展研究中心研究人员）认为不管是在传统乡土社会当中，还是在城乡中国背景之下，无论议题怎样切换，农地制度都是审视农村问题和基层治理一个非常重要的切口。他表示在分析土地产权实践当中，首先要清楚国家、集体和农户三个主体在地权实践当中的关系形态，其次要进一步追问不同的主体形态对于农地制度的作用机理，最终为地权改革立据。

（三）资本投入：乡村治理现代化的要素支撑

在实现乡村治理现代化的过程中，资本适当向农村倾斜有助于城乡的融合发展，对于乡村产业升级、农村经济转型和农村公共服务供给等方面均有重要意义。因此与会专家针对此进行了热烈的讨论。

作为乡村治理现代化的支撑要素，资本投入有公共财政、社会资本和农民筹资等多方渠道。公共财政相当于一根“指挥棒”，引导着社会资本向乡村流动，要坚持农村农业优先发展的理念，确保适度增加对于农村的投入，做好各类涉农资金的整合工作，使之形成合力助力乡村治理。社会资本的作用在于拉动农民的发展，促进适合农村的项目和产业等分流至广大乡村地区。尚瑞（黑龙江省依兰县委副书记）指出要想吸引社会资本的投入就必须提前修好“内功”，即优化成本、服务和行政效率等关键要素在内的营商环境，同时需创造利益联结机制，稳定投资者心理预期。贾康（新供给经济学研究院首席经济学家、中国财政科学研究院研究员、全国政协委员）则认为乡村治理现代化要注意淘宝村、淘宝镇式的超常规发展，通过阿里小贷式的融资创新，在淘宝村、淘宝镇以较低成本提供融资支持，还可通过“产业投行”形成供应链金融，帮助农户升级副业。资本的筹集不仅仅包括公共财政和社会的投入，还有农民的投资。杨振杰（中南财经政法大学公共管理学院副教授）从“一事一议，财政奖补”政策切入到农村公共服务供给资金缺口问题。他认为，随着中央财力的不断增大，中央和地方的公共服务目前基本上实现了对农村的全覆盖，但很多项目都是政府投入资金维持运转，民间资本投入越来越少，这违背了刘强（农业农村部离退休干部局处长）提到的准公共产品“受益者付费”原则，受益的村民享受了服务，却没有筹资投入，这个问题需要得到重视。

三、乡村治理现代化的实现路径

乡村治理现代化的最终落地是一个系统性的工程。在本次论坛中，与会专家学者对于如何实现乡村治理现代化的理论问题和实践问题进行了深入的讨论。概括来说，对实现路径的探讨从优化多元治理主体、强化各项制度供给和促进乡风文明建设三个维度展开。

（一）优化多元治理主体

乡村治理现代化的治理主体呈多元格局，优化基层政府、农村基层党组织、基层群众自治组织以及新乡贤等主体的力量，是乡村治理实现现代化的重要路径。基层政府是执政之基，其职责的履行影响着资源的流动和乡村治理现代化的进程。蒋英州根据调研经验，强调基层政府要注意自身的行为边界，过度行使权力会导致农民参与意识的淡化，地方政府在乡村治理中应该发挥规划作用，在提供公共项目时需将国家意识与农民意识结合起来，建立以农民需求为导向的公共 服务供给体制，避免资源浪费。由于受到计划经济体制时期全能型政府的持续影响，我国地方政府对农村的各项事务往往是采取统管所有的方式，使得政府常陷入“越位”和“缺位”等误区，甚至可能阻碍乡村的有序发展，因此在乡村治理中需要明确政府担任的角色，厘清责任清单。张贤明（教育部“长江学者”特聘教授、吉林大学行政学院院长）指出在推进乡村治理现代化过程中，明确政府政治、法律和道德等多面融合的责任是关键所在，这有利于实现权责利的统一，进而能加强不同层级部门和地方政府的沟通合作。周庆智（中国社会科学院政治学研究所研究员）与张贤明不谋而合，他认为基层政府应该在乡村治理中实现权力与责任的平衡，核心问题是要在农村构建公平、公正的利益协调机制。基层党组织是乡村治理的领头人，发挥着不可忽视的作用。宋亚平（湖北省政协文史和学习委员会副主任、研究员）认为基层党组织是乡村治理的战斗堡垒，但当前绝大多数农村基层党组织的向心力、凝聚力和战斗力却呈弱化趋势，这直接导致了农村的衰弱。推行乡村治理现代化要发挥基层党组织的“主心骨”作用，徐昌洪（湖北省民政厅政策法规处处长）和田北海均指出要充分重视基层党组织的引领作用，构建以基层党组织为领导中心、村委会为核心主体的组织网络。值得关注的是乡村治理不同主体的能力具有差异性，对于乡村治理的参与程度呈现出一种不均衡态势，需要理清基层党组织与其他治理主体的关系，找到他们之间的“平衡点”。对此，项继权（华中师范大学政治与国际关系学院教授）强调，要依法理顺农村基层党组织、村委会和村集体等的权能关系，以便在乡村治理中合理分工。

在我国，由村民直接选举产生的村委会是基层群众自我服务、自我教育和自我管理的自治组织。宋亚平指出由于村委会和基层党组织的人员班子是同一套，基层党组织各项能力的衰弱亦是村委会的弱化。面对乡村治理的新要求，需要加大村民自治的创新力度，发挥村委会在乡村治理中的作用。唐鸣（《社会主义研究》主编、华中师范大学政治与国际关系学院教授）从政策文本出发，提出首先要坚持基层群众自治的基本框架，避免大拆大建，要在现有基础上经常性地拾遗补缺；其次需要依靠群众、基层自身和科技三方的力量不断创新，不求千篇一律，但求百花齐放。徐昌洪从民政工作实践出发，对基层群众自治组织如何保持生命力提出了建议：首先要拓宽村民参与的渠道，创新村民参与的方式，将村民有效组织起来，促使其积极主动参与治理；其次要加强村委会和村民自身治理能力的建设。项继权则进一步补充要完善村委会选举办法，由村民选举转变为居民选举，为干部跨村任职提供法律依据，并且为了监督和制约权力的运用，应该配套农村基层监督体系，培育多方力量共同参与到乡村治理中来，以村民自治促进乡村治理现代化。

乡村治理现代化终究是要靠“人”这一主体，一位贤士可以振兴一片乡土，新乡贤也为农村发展带来了活力。柯锦华认为传统的乡绅阶层在国家政治生活中起到不可或缺的整合功能，向上他们连接国家政权系统，补充国家在底层社会的行政力量，向下他们兼具管理乡村公共事务之责和引领教化乡风民德的作用。在推进乡村治理现代化过程中，新乡贤需要继承传统乡绅阶层的作用，在新的时代背景下助力农村有效治理。袁方成（华中师范大学政治与国际关系学院教授）则指出新乡贤进入乡村治理不是以一人拯救全村人，而是要以社会化的方式和思维去打造乡村治理共同体，向内联合村“两 委”，向外联动社会力量，在最大广度上把碎片化、孤立化的村内组织和村外主体进行有机的衔接。

（二）强化各项制度供给

乡村治理现代化关乎全局，制度供给是乡村治理现代化的先决保障，要将乡村治理的规矩立在前头。强化乡村治理现代化的制度供给，可以从宏观体制和微观制度展开。

从宏观体制而言，目前我国农业农村农民的发展已经进入一个新阶段，对于乡村治理体系也提出了自治、德治和法治相结合的格局要求，为了更好推进乡村振兴战略，实现有效治理，刘义强认为要在乡村社会确立国家治理、民主治理与社会治理的结合，为日渐开放、流动的乡村确立一个城乡融合发展的体制框架。

从微观制度而言，专家学者主要聚焦于行政区划调整制度、农村土地制度和基本民生保障制度进行讨论。

第一，行政区划调整制度。罗静（华中师范大学城市与环境科学学院教授）认为乡村治理的内涵不仅包括社会的治理和经济的发展，还有空间的治理。行政区划的调整是要素、空间、组织、权利以及政策资源的重组，这必然会对乡村治理发生作用，对于网络治理、组织治理、市场治理乃至文化治理也起到非常重要的作用。同时，罗静也提出在乡镇行政区划调整过程中，乡村治理面临着公共资源划分不均衡的问题、老干部的待遇问题、以前的债权债务问题、水利水库水源的管理问题、基层的安置问题、协同共治问题和绩效考核评估问题等挑战。

第二，农村土地制度。土地是乡村得以发展的必备要素之一，改革农村土地制度，实现土地利用的高效化，与农民的切身利益相关。邓磊认为由于人口流动，若“第二轮土地承包到期后再延长三十年不变”的规定不创新，三十年以后很多地方将会出现大面积的抛荒，国家应该出台相关新的土地制度，在大的形势下调整，保证农民少抛荒和不抛荒。

贾康指出要想实现乡村振兴和乡村治理现代化，首先要稳定“以联产承包为基础的责任制”这一基本制度框架，其次为了“粮食安全”有“基本农田最低限度”的保障，需做到“占补平衡”，实现相关机制优化。如何做到“占补平衡”，他认为重庆地票制度的试点经验是值得推广的，即将整治宅基地复垦、小田变大田（即减少田埂面积）增加的农地区别产出量做五档确认后，进入地票市场进行交易，适配政府的土地收储制度，以高水平的开发规划作保障，就可增加土地供给满足建设需要，同时也调动了农民实施土地集约化的积极性。城镇化进程对土地的需求极大，土地征收成为社会关注的焦点，但当前土地征收常处于无法做好后续保障的尴尬境地，如何在征地之后保障农户权益十分重要。朱亚鹏分享了农地集体入股的创新经验，即通过两级（村级和区级）土地股份化改革，建立“集体入股”的混合所有制形态，使村集体能以股权形式享受土地开发增值收益，增加农民财产性收入，同时建立城镇化社会保障机制，促进村民转化为市民，推进城乡一体化发展。他指出通过土地征收和补偿机制的创新可以实现农民的可持续生计和社会保障。首先保资产，农民通过土地股份化实现土地财产的保值增值功能；其次保稳定收入，农民通过可经营性物业返还实现农业收入来源的转换；再次保福利和风险，农民基于土地入股的收益缴纳社保，享受市民保障待遇。

第三，基本民生保障制度。当今中国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这一矛盾在农村地区尤为突出。保障和改善农村基本民生，是维护社会稳定的基础，也是实现乡村有效治理的重要保障。刘强、李春根（江西财经大学财税与公共管理学院院长、教授）和徐昌洪分享了不同层面改善农村民主的建议。刘强认为农村准公共产品供给制度是关乎乡村振兴的根本性制度。农村税费改革，一方面大大减轻了农民负担，另一方面使农村集中居住区失去了可靠的公共产品供给来源。人民政府是公共设施、公共服务的供给机构，但并不是万能政府，而是有其责任清单和责任边界的。有些不该由政府负责的事情，如果也交给政府承担，政府是管不了也管不好的。所以亟须厘清农村准公共产品供给体制，改善农民生产生活条件，推进实施乡村振兴战略。同时他提出对于农村准公共产品的供给可借鉴城镇居民小区的物业费制度，根据农户宅基地面积收取适当物业费，物业费收取标准根据村级公益事业需要和农户经济承受能力确定，用于解决该集中居住区的准公共产品供给和维护。李春根强调低保制度是乡村治理过程中一项兜底的民生政策，为贫困群体提供了最基本的保障。在调研后，他发现农村低保对象的诚信问题值得关注，虽然是微观问题但也具备体制性意义，构建诚信机制是低保政策得以顺利推行的前提，对此他提出构建诚信机制的路径应包括事前的预警、事中的监管和事后的奖惩。通过这一设计，可推动低保对象诚信建设，进而推广到整个社会救助中去。徐昌洪认为实现乡村治理现代化需要保证农民的获得感和幸福感，具体需要做到三点：首先，提高基本民生保障水平，精准落实兜底政策；其次，完善社会救助制度，解决农村困难群众基本生活；再次，健全社会福利制度，完善基本社会服务。

（三）推进乡风文明建设

古人有云：“风俗者，天下之大事，求治之道，莫先于正风俗。”作为乡村治理现代化的内生力量，乡风文明的重要性得到了专家学者的关注。柯锦华认为乡风文明是乡村治理的灵魂，发挥着引领风气、凝聚人心的作用。没有精神文化注入的乡村显得暮气沉沉，因此需要结合时代要求挖掘中华传统文化精华，重新构建乡村伦理秩序，以乡村之体搭载优秀中华传统美德，从向乡村单向的文化“输血”转变为文化“造血”。刘伟（武汉大学政治与公共管理学院教授）指出乡风文明建设是乡村振兴的保障，其中一项重要内容就是充分利用和发扬植根于乡村的传统文化。乡村传统文化作为乡村文化振兴的内生源泉，一方面，在维系乡村集体记忆、凝聚村民共识和建构乡村内生秩序等方面发挥着不可替代的作用；另一方面，在一定程度上也弥补了国家提供公共文化服务产品的不足。赵秀玲（中国社会科学院政治学研究所研究员）与刘伟不谋而合，她认为当前学术界从各种不同思路提出了实现乡村治理现代化的途径，但从传统乡村治理文化资源这个角度提供的思路比较少，中国几千年来以农业为本，不能不关注乡村传统文化在乡村治理现代化中的作用。

与此同时，还有学者聚焦于乡风文明的具体建设工作。胡顺平（农业农村部政策与改革司处长）充分肯定了乡风文明建设对于乡村治理的重要性，并且从自身工作实践出发，指出建设文明乡风工作需要遵循以下几个原则：第一，坚持党的领导；第二，依靠群众自治；第三，遵循法律法规；第四，回归中华优秀传统；第五，尊重各地习俗。陈文胜的发言与上述观点形成了对话，他认为乡村具有差异性，入乡随俗是治理有效的前提保障。应通过建设良好的道德和乡风，最终实现乡村的柔性治理。

文章来源：《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2020年3月

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