摘要：县域社会治理具有创经验、出经验的天然优势，但在现实中，县域社会治理创新中出现一系列负面问题，如县域创新出现了“真伪”之分，县域创新经验存在过多、过滥问题，创新经验传播推广中易出现错位等。产生这些负面问题的原因，一是政策空间小，创新空间变窄；二是领导干部缺乏能力担当，不想创新；三是政策冲突加上部门利益，导致县域不敢创新；四是问责力度加大导致创新风险增大。有效推动县域社会治理创新，要从内力、外力、引力、合力四方面考量，有创新的氛围，有改革的意识，确保创新持续发展的外力保障，凝聚改革创新共识，为创新者担当、护航。

关键词：县域；社会治理；治理创新；动力机制

郡县治，则天下安。县域是一个完整的微观经济体，是国家治理的主体和重心，同时也是最活跃的创新主体。但在现实中，县域创新活力不足、动力不强问题比较突出，沦为纯粹的执行主体、落实主体，常年疲于落实上级文件而无暇顾及自身的创新创造。县域应当成为社会治理创新的始发地、试金石，成为省域乃至国家层面社会治理改革的样本。而如今，诸多发源于上级机关部门的创新成为主流，导致一些创新在县域推广中水土不服，对政府创新创造带来了消极影响和负面效应。

一、县域社会治理具有创经验、出经验的天然优势

我国县域的形成大都基于地缘、文化、传统、民族等多种因素的影响，并且经过长期的历史进程，逐步形成具有一定稳定性、具备明显地域标识和特色的区域。同时，在长期发展过程中，县域逐步形成了一个完整的“生态链”，涵盖政治、经济、文化等，在这一区域内形成了特定的“县情”。这也就决定了每个县域的政策出发点、政策落脚点、社会治理措施等千差万别、各有不同。

县域作为我国社会治理的一个单位，管理辖区内政治、经济、文化、社会等各项事务，具有法律赋予的职责和权力，是国家治理的微观缩影。县级党政机关所具备的职权，涵盖国计民生、社会管理、公共服务等，其职权范围与中央和省级机关没有本质差别。由于县级党政机关处于国家管理末端，既执行上级政策又制定落实对策，既管理乡村又管理城区，是政策落地、政策成败的关键一环。县域这种完整的“治理生态”使其完全能够成为推进国家治理能力现代化的“试验田”，能够创造出可复制、可嫁接的社会治理创新经验。此外，县域的优势体现为县域创是新最活跃的地方，也是群众智慧最集中的地方。很多具有全国影响的经验做法都是从县级层面产生并发展而来的。据2015年有关统计数据，我国有77%的户籍人口居住在县及县以下区域单位，县域经济的GDP在全国经济中的占比达到57%，超过地市本级的贡献。因此，县域要注重从当地社会治理中发掘经验、发现闪光点，真正把群众创造的好经验好做法加工整理、升华提升为可复制、可推广的经验，为推动国家治理体系和治理能力现代化提供借鉴。

党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题进行研究部署。推进国家治理体系现代化，县域是重点，也是难点。县域既是推进国家治理现代化建设的主要落实者，也是治理经验创造者、实践者。长期以来，无论是在革命战争年代还是在社会主义建设时期，我们党对县域治理经验都十分重视，将其作为我们党治国理政的重要手段。进入新时代，我国社会主要矛盾发生深刻变化，对党委政府的执政能力和水平提出新的挑战，对推进国家治理能力现代化提出新要求，亟须在实践中对治理方式进行探索创新，提升 各级领导干部治理能力，而县域具备一定的微观治理生态，是推进国家治理体系现代化的“探路者”“试验田”，其社会治理创新具有很高的参考价值和推广意义。因此，应当鼓励县域积极改革、勇于创新，为不断推进国家治理能力现代化提供经验参考。同时，上级机关也应当鼓励县域探索创新，着力在群众关心关注的重大问题上出新招、出实招，点燃创新的星星之火。

二、县域社会治理创新中出现的负面问题

一是县域创新出现了“真伪”之分。当前，领导干部主抓的典型、创造的经验在高层次会议上得到交流，或者得到高级别领导的肯定，已经成为个人政绩的闪光点、硬实力。因此，有的地方热衷于“出经验、当典型、作发言”，为此不惜夸大甚至编造工作经验、工作成效等，进行推介、展示。一般来讲，“假”经验是通过凭空编造形成的一些“纸上经验”，没有实证支持，是纯粹的主观臆想；而“伪”经验是本质上没有创新，只是通过置换概念、说法、名目等，重新进行包装、改造而形成的经验。有的地方经验水分很大，数据造假，不敢公开“晒太阳”，经不起实践检验。这些情况在现实中经常出现，有的甚至习以为常。

二是县域创新经验存在过多、过滥问题。实践出真知，没有充分的实践，就不会有真正的经验产生。当前，在政绩驱动下，社会治理各方面的经验层出不穷。有的侧重概念创新、提法创新，言必称 “互联网+”“供给侧”“大数据”；有的动辄“填补国内外空白”“实现历史飞跃”，力图一鸣惊人、产生轰动效应；有的热衷于设计繁杂的工作模型、运行机制，凭主观臆想创造政绩；有的甚至出现了“倒挂”现象，先推出“纸上的经验”，观察社会反应情况，等产生积极影响了再把经验实体化、机制化，以此来反证“经验”的科学性。此现象已经在相关领域出现苗头，需要引起我们的高度警惕。此外，多年来学界倡导推动的地方政府创新曾经成为一面旗帜，吸引了诸多地方政府改革创新，是民间推动社会治理创新的有效方式，但是，就是那些曾经获得“中国地方政府创新奖”的项目，也有一些已经名存实亡了。县域社会治理创新的可持续性问题成为社会治理的一个痛点。

三是县域创新经验传播推广中易出现错位。社会治理经验的产生有时依赖于本地的政治经济生态，简单地照搬照抄经验难以确保实现设计目标。一方面是“硬着陆”问题。一些地方对经验做法奉行“拿来主义”，生搬硬套，强制实施，导致经验出现了“硬着陆”，不但没有取得经验成效，甚至出现了“排异现象”，对原工作产生了反作用。另一方面是创新经验的可持续性难以保障。由于这些创新经验都需要一定的人力、财力、定力来保障，缺乏其中任何一个方面都有可能导致创新的中断、夭折，因此，在经验诞生地也极有可能出现创新经验不可持续问题，而在创新经验的传播中，如果不能保持各方面的支持配合，经验传播就会水土不服，既浪费了财力物力，也会对其他地方的社会治理创新产生消极影响。

三、当前县域社会治理创新陷入低潮的原因分析

政府创新可持续性的实质，是政府的创造性改革能够持续增进公共利益。政府创新可持续性的关键不在其形式的存在，而在其要素的延续和扩散。近年来，县域社会治理无论是形式上还是实质上的创新都不多，陷入低潮，县域社会治理工作趋向守成，创新劲头不足、成效不大。分析当前形势，县域社会治理创新陷入低潮主要由以下几方面因素导致。

一是政策空间小，创新空间变窄。“上面千条线、下面一根针”，这是对乡镇机关的现实写照，而县级层面也同样面临这一问题。首先，县域作为一级政府，上传下达过程中面临的问题很多，责任很大，但是现实是上级制定政策举措时给县级党委政府所留的政策空间不大，使县域结合自身情况进行创新的空间“变窄”，只能照本宣科、不折不扣地贯彻落实。另外，近年来上级党政机关对下级的指导趋向于细节、微观，管得太紧、太细、太具体，严重挤压了县域的创新空间。

二是领导干部缺乏能力担当。县域社会是一个熟人社会，会产生各种利益关系纠葛，在推动社会治理创新方面所面临的困难和掣肘很多。领导干部特别是地区、部门一把手对创新具有决定性影响，而社会治理创新对一个地区领导干部的能力素养也有特别的需求，既要有创新的素质能力，也要有推动创新的胆力魄力。现实中，因为领导干部缺乏能力担当导致无从创新或创新失败的现象比较普遍，创新者始终是“少数派”。第一，不想干事，缺乏干事创业的激情。满足于不出事、不惹事、少干事、不找事的心态，敷衍了事、得过且过，求稳心态较重，宁可平平安安、稳稳当当升职，也不愿担当风险、锐意创新来“出风头”，对于上级政策文件机械地贯彻落实，对于地区经济社会发展难点问题保持 “鸵鸟心态”，视而不见、听而不闻。第二，不敢干事，缺乏担当责任的勇气。当今县域社会发展难题，既具有普遍性，也具有特殊性。教育、医疗、住房等“老大难”问题具有普遍性，城建、区域经济、扶贫脱贫、人居环境治理等县域特点比较突出，要彻底有效解决，必须依靠创新思维、创新方法、创新举措。创新是一个系统工程，既需要有创新的“法子”，也需要有科学的“路子”，需要顶层设计、组织协调、督促落实等诸多环节相互支持。也就是说， 既需要政策上的协调，也需要落实上的推动。第三，不会干事，创新意识不强，创新氛围不浓。对于发展中面临的困难，不思进取、不思改革，遇到困难绕着走、躲着走，缺乏直面困难的勇气和决心。对 于一些顽疾问题束手无策，缺乏解决问题克服困难的能力，无法驾驭局面，不会创新。

三是政策冲突加上部门利益，导致县域不敢创新。政策问题始终是创新的最大障碍因素。“法无明文规定不可为”与“法无明文禁止即可为”的争论已经成为创新的“拦路虎”，使得创新容易进入死循环。有的政策规定不一致，有的前后矛盾，导致县级在创新政策设计上无所适从、无路可走。同时，各职能部门从保护自身利益、规避自身风险出发，对创新事项比较冷淡、热情不高，没有给予有力的支持，在一定程度上阻滞了创新发展。领导干部搞创新很大程度上是“孤军奋战”，有的纯粹靠个人的努力和毅力，凭借的是私人关系、友情来不断克服各种障碍。创新必然涉及利益调整，在利益调整或者博弈过程中，创新思想、创新政策、创新措施被不断地曲解、打折、压缩、走样。对于解决老大难问题的一些改革创新，有的地方不是齐心协力、群策群力，而是推诿扯皮、敷衍塞责，导致创新胎死腹中或半途而废。这也是当下一些地区营商环境较差的内在原因。

四是问责力度加大导致创新风险增大。党的十八大以来，党中央坚持从严治党，改进工作作风， 严肃执纪问责，对领导干部不作为、乱作为、慢作为进行重点整治，制定出台了《中国共产党问责条例》，推动问责制度化、法治化。同时，为了鼓励干部创新创造，中央及地方先后出台了激励干部担当作为、干事创业的政策文件，鼓励领导干部大胆创新、勇于改革。但是，由于《中国共产党问责条例》规定的问责情形属于概括性条文，使得领导干部在具体工作中可能存在难以把握，看不清“红线”，认不准“灰色地带”，对于改革创新工作是否属于执纪问责范畴心中没有底数。同时，近年来，有的执纪机关在问责中呈现出“宁枉勿纵、宁严勿松”的态势，导致领导干部在推动改革创新时疑虑加大、信念不坚、踟蹰不前。

四、有效推动县域社会治理创新的动力探源

创新必然依循一定的步骤、程序和规律。创新从来不是一个孤立的事情，而是需要一个系统良好的协作才能发生。几乎没有政府创新项目被公认是由公共部门中的某个人单独来推动的，大部分是公共部门内外相关利益者共同创造的产品。党政机关应当做改革创新的发动者、引领者，要探索具有规律性的、促动县域社会治理创新的动力机制，主要从内力、外力、合力、引力四个角度来探析，以更加有针对性地推动创新、提升社会治理成效。

内力：要有创新的氛围，有改革的意识。首先，要在党政机关、企事业单位营造改革创新的风气，形成人人谈创新、时时想创新、无处不创新的氛围，以优化政务环境为抓手，大力推进行政管理和服务 改革，从群众需求和工商业发展的现实需要出发，着力解决束缚发展的体制机制问题，着力解决群众体验感差的具体问题，从大处着眼、小处着手，推进改革创新稳步向前，一点一滴积累改革经验，一尺一寸深化改革力度。其次，要从解放党政机关思想作风做起，释放党政干部创新活力，让党员干部成为改革的主力，主动改革、带头改革、推动改革，从政策制度、政策落实、工作推进等各个环节推进创新，始终把服务群众、服务经济社会发展作为政策措施制定的基本出发点和落脚点。

外力：要确保创新持续发展的外力保障。改革从来就不是一蹴而就的，必须始终坚持、持之以恒。首先，要有制度支撑。把好经验、好做法及时以地方性法规或者政策的形式予以固定，从体制机制上固化、实化、规范化，依靠制度来确保政策的连续性，确保人走政不息，保持创新热度不减、力度不降。其次，需要领导干部持续关注、久久为功。领导干部的关注与健全制度机制同等重要。一个好的政策、好的经验，如果离开了领导干部的关注， 就容易出现滑坡、走向没落。要吸引领导干部的关注，把创新工作做成地方或部门的亮点工作、招牌工作，经常向领导汇报创新工作进展情况，寻求领导指导，把创新作为领导干部的“代表作”来推动。再次，需要持续改革创新，完善治理经验。创新永无止境，社会治理经验所面对的现实情况始终处于变化当中，需要各方持续投入人力物力，不断完善调整，不断适应形势变化，确保创新的可持续发展。

合力：要凝聚改革创新共识。创新需要有一种氛围，在创新的氛围里推动改革创新才会事半功倍。对于创新工作，需要各职能部门能够切实从推动发展、服务群众的角度出发，全力支持创新工作，特别是要通过实际行动来支持，能够提供政策支持的给予政策支持，能够让渡权力的让渡权力，能够简化程序的简化程序。离开了各部门的配合支持，创新工作必然举步维艰，即使起步了，也无法顺利推进、无法保证创新效果。其中，要特别注重“微观”创新。很多事关群众切身利益的创新是体现在解决小事、实事、难事上，无论是工作程序的调整、前置条件的设置、办事资料的要求等，还是对原有政策的修订、完善、协调，事虽小，但要实现创新，却离不开多部门合作。这种谁来发起、谁来推动的 “牵头人”问题，如果没有有效的工作机制，就可能导致“微创新”无人牵头、无人出头、无人推动，最终损害的是群众利益和政府公信力。

引力：要为创新者担当、护航。对善于通过创新来解决困难、实现突破发展的领导干部，要大胆提拔使用，使其以一人之创新引领一域之创新；同时也要为他们担当责任、保驾护航。对于创新过程中的一些突破政策制度“红线”的行为，要审慎对待；对于创新过程中带来的民意测评度低等问题要辩证分析；对于创新过程中遇到的政策空白，要及时研究定性。要树立创新思维，坚持创新理念，让创新成为推动工作、解决问题的主要手段。执法执纪部门对于领导干部的创新创造行为应当明确原则标准，不能模棱两可、含糊其辞，对该支持的创新必须开绿灯，对违法违规的行为必须坚决叫停，不让改革创新者疑惑，不让违规违纪者钻空子。

文章来源：《领导科学》

作者简介：高德强（1985—），男，中共河北省委党校科研处干部，研究方向为政治体制改革、政治 制度建设等；陈琳（1985—），女，中共河北省委党校副研究馆员，研究方向为政治文化

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