摘要：县域是连接城乡市场、吸纳转农业移人口、承接城市产业的重要载体，同时也是构建完整内需体系，畅通国内循环的重点和难点所在。推动县域经济高质量发展首先需要明确县域经济的功能定位，本文认为县域经济主要具有吸纳农业转移人口的重要载体、承接制造业产业转移的重要平台、推进消费潜力释放的重要空间、保障国家粮食安全的重要战场等4大主要功能。在此基础上，我们围绕县域经济主要功能的发挥认为当前县域经济高质量发展存在着人口流失严重、产业集聚平台不足、县域经济发展不平衡等主要问题。据此，提出了推动我国县域经济高质量发展，确保我国整体经济内循环畅通的相关政策建议。

关键词：县域经济高质量发展“双循环”新发展格局产业平台

2019年，我国有1881个县级行政区（不含市辖区），县域总人口约有9.25亿人，占全国人口比重超过65%。如此庞大的人口规模不仅孕育着巨大的潜在消费市场，也是确保经济内循环畅通的重要基础。县域是我国区域经济的基本组成单元，是连接城乡市场、吸纳农业转移人口、承接城市产业转移的重要载体，同时也是构建完整内需体系、畅通国内循环的重点难点所在，在推进经济高质量发展中居于关键环节。但由于长期以来对县域经济重视不够，在发展中存在部分县城工业经济薄弱、基础设施落后、人口流失严重等短板弱项，当前亟需加强对县域经济发展的重视，加快弥补县域经济发展的短板弱项，夯实我国经济高质量发展的基础。

一、我国县域经济的主要功能定位

（一）吸纳农业转移人口的重要载体

以县城为核心辐射带动县域城镇化发展，是畅通“双循环”新发展格局微观经济的基础。与高等级城市相比，县域空间具有经济社会成本较低的特点，在距离、情感、住房、社会服务、便利程度等方面，更符合农民进城的现实需求，大多数农村人口的城镇化是在县域内完成的，县域就地就近城镇化成为人口在城镇间流动的起点和落脚点。在我国城镇化的历史进程中，最先允许从事经商、务工、办服务业的农民进城落户的，就是县域层面的集镇和小城镇，随后大城市面向农村劳动力的大门才逐步敞开。县域城镇人口的增长是各类城市中增长最快的，2000-2014年间城镇新增人口中有56%是在县域内[1]，以县城为核心的县域城镇化是农业转移人口市民化的最重要、最直接方式。县域对农业转移人口市民化的承载作用不仅体现在对本地农民的直接吸纳上，而且也体现在对外出务工的农民工的间接吸引上，大多数的农民工在返乡后并不是回到农村，而是回到了家乡所在县的县城继续从事非农工作。我国要在2035年预期实现80%左右的城镇化发展目标，最大的突破口不在于城镇化率已经较高的特大城市和大城市，而在于1881个城镇化率仍较低的县及县级市。这也就意味着，县域经济需要抓紧补齐基础设施和公共服务短板，从而为大量农民进城提供更好的载体支撑。

（二）承接制造业产业转移的重要平台

县域经济是城市经济与乡村经济的连接点，为现代经济社会与传统农耕文明的碰撞融合提供了空间载体。在这一平台上，以农业为主的县域产业结构逐渐向二三产业为主的产业结构转型，从而完成农业文明向工业文明的蜕变。根据城市经济发展规律，县域经济在产业发展路径选择上离不开工业经济的支撑。通常而言，大城市和特大城市已经进入或度过了工业化后期，其产业发展转向了附加值更高的高端制造业或服务业。而县域经济则不同，我国绝大多数的县仍处于工业化中期，产业发展上仍以工业经济为主导。因此，推动县域经济发展关键就是要推动县域工业经济的发展。县域发展工业经济具有两大核心优势，一是相比于大城市和特大城市更低的发展成本。随着城市的扩张，土地、租金和用工等成本不断上涨，利润率较低的制造业会加速向城市外缘或低等级城市转移布局，这为县域承接城市产业外溢提供了机会。二是县域拥有丰富的劳动力资源。我国仍有大量的剩余劳动力集聚在县域层面，这既包括尚未转移出去的劳动力资源，也包括转移后回乡的农村外出务工人员，这些人的就业仅在乡村势必难以消化。制造业是吸收低技能劳动力的最主要渠道，在县域层面承接产业转移，壮大制造业规模能够更好的解决县域层面堆积的劳动力就业问题，从而增加群众收入。总体来看，县域已经成为我国制造业等实体经济发展的重要载体。

（三）推进消费潜力释放的重要空间

县域经济是城市经济、城市居民消费向乡村渗透的平台，同时也为乡村产业和乡村旅游等提供了向外推介的载体，对于连接城乡经济和城乡消费融合具有重要作用。县域庞大的人口规模孕育着巨大的消费市场，随着我国城乡居民收入水平的稳步提升，县域中等收入群体规模不断壮大，提振了县域消费能力。根据国家统计局数据，2018年县域社会消费品零售总额占全社会消费品零售总额的比重为35.8%，比2015年提高了1.2个百分点。县域消费市场的壮大吸引了越来越多的企业开始将市场下沉到县域层面，特别是电商、直播等互联网经济向县域的渗透，直接激活了县域层面发展活力，使县域成为消费市场潜力释放的重要空间。当前，我国经济形势复杂严峻，贸易保护主义、逆全球化、贸易脱钩等使我国出口并不乐观，如何将外销有效转为内需，需要从县域层面集中发力。通过县域经济发展拓展我国广阔的农村市场和中小城镇市场，激发县域消费市场活力，为我国进一步转变经济发展方式、调整优化经济结构腾出更广阔空间[2]。

（四）保障国家粮食安全的重要战场

粮食安全是我国一切工作的基础。县域经济发展不仅是以县城为核心辐射带动非农产业发展，在区域范畴上还包含广阔的农村腹地，是保障我国粮食生产和农产品供给的主战场和总后方。县域经济的发展事关我国14亿人口的饭碗问题，虽然在和平稳定的环境下，县域经济保障粮食安全的重要性并不显现，我国可以通过进口等途径解决部分食品需求。但在全球性危机来临时，解决肚皮问题就会成为人民最先关心的事情。一方面，我国巨大的国内需求依靠国外并不现实，我国任何一种粮食向国际市场的大规模采买，都会导致世界粮食市场价格的大幅波动；另一方面，危机本身会带来粮食恐慌，每个国家都会将粮食作为战略性物资而禁止大规模出口。今年年初以来，世界范围内爆发的新冠肺炎疫情、蝗灾、火灾、地震、水害等灾害频发，诱发了对粮食安全问题的巨大担忧。在未来一段时期国际经济形势不明朗的情况下，确保自身粮食供给是稳定民心的重中之重。县域农业是县域经济的重要基础和支撑，无论县域经济如何演化，主要划定在县域层面的18亿亩耕地红线是不容突破的，这也就决定了县域在功能上不能脱离农业。

二、县域经济发展存在的主要问题

(一)县域人口流失趋势加重

在县域城镇人口快速增长的同时，另一个主要的趋势是县域总人口的流失。据恒大研究院2018年对全国不同等级城市行政单元的一项研究，我国城市人口存在着一二线城市大幅流入、五六线城市快速流出的趋势，2011-2016年，以县域为主的五六线城市常住人口分别下降了0.4个和0.6个百分点[3]。与高等级城市相比，县域城镇虽然“近水楼台”，但是由于基础设施落后、公共服务不足、就业空间较小等，县域城镇对人口的吸引力仍然有限。虽然当前我国绝大多数县域城镇人口在增长，但是县域常住人口减少却是普遍现象，而且从长远来看，中小城市人口向大城市的流动也是一个基本趋势，特别是随着我国城市化发展的不断成熟，县域城镇人口增长必将放缓，县域总人口的流失状况将会更加突出。我们需要充分重视县域人口流动变化趋势，并根据人口流动配置相关要素资源，避免资源要素的浪费。

（二）县域产业集聚平台不足

我国县域在产业集聚平台建设上存在着平台少、层次低的问题，不仅自身孕育产业能力不足，而且在承接产业转移、打造稳定产业链方面，与市辖区或省会城市等大中城市相比也存在较大差距。例如，开发区是我国地方承接产业转移和实现产业集聚的重要平台形式，但是在经历开发区整顿后，县级以下大量的开发区被裁撤关闭，导致县域层面的开发区总量较少、层次较低，对产业的吸引力在下降。据统计，在我国219个国家级经济技术开发区中，仅有47个位于县域层面（37个位于县级市、10个位于县），仅占国家级开发区总量的21%，而有国家级开发区的县不足3%，超过96%的县仅有省级开发区或者没有开发区。由于县域层面缺少高等级、高质量的产业集聚平台，导致县域吸引产业的竞争力弱，县域产业园区主要是以零散中小企业为主，而难以承载大型企业。这导致县域承载就业人口的空间小，劳动力不得不选择外出务工。从发展实际看，产业平台载体越少、承载产业发展能力越差的地区，人口流失也就越严重。

（三）县域经济发展不平衡程度高

我国县域在经济实力和发展阶段上存在较大差异，经济发展水平差距大、不平衡性突出。据《2019赛迪县域经济百强研究》显示，我国县域经济总量达到39.1万亿元，其中百强县以不到全国2%的土地和7%的人口，创造了25%的县域GDP[4]。这意味着剩余的1800个左右的县域单元，总共创造了29.3万亿元的GDP，每个县的GDP贡献率不足百强县平均水平的1/6。百强县在一定程度上反映了地区经济的强弱，在百强县分布上明显呈现东强西弱的局面，东部地区有71个县市进入百强县，而中部、西部、东北地区仅分别有19个、7个和3个。县域经济发展水平越强，则省域经济也就越强，反之那些缺少较强县域的省份，其整体经济发展水平也相对较低。县域经济发展差距加剧了区域发展的不平衡、不协调，穷县市在产业竞争中因其基础设施、公共服务、营商环境等方面缺陷往往落败于强县市，最终收入分配格局会遵循产业发展形成路径依赖，继而进一步制约县域消费潜力的释放。

三、政策建议

（一）提升县域产业平台产业和就业承载能力

推进县域经济发展的症结在于打造县域优势产业和主导产业，这就需要立足县域比较优势，以打造高质量县域产业平台为手段，以本地资源禀赋为依托，全面提升县域产业经济的竞争力。一是要加大对县域产业发展平台的政策扶持力度，补齐县域内产业平台公共配套设施短板，通过完善基础设施、改善配套服务、优化营商环境等措施，推动要素资源向县域产业平台集聚，进一步提高承接产业转移的能力；二是以县城产业发展平台为核心，打造辐射乡镇、服务中心城市的县域产业集群。县域经济发展不是孤立的发展，而是要站在连接城乡、服务市场的高度上选择符合本地发展的产业方向。要立足本地区资源禀赋优势，引进培育具有潜在竞争优势的产业项目，开发利用以本地资源禀赋为依托的产品，将自身比较优势转化为产业竞争优势。

（二）加快推进以县城为核心的县域城镇化进程

过去我们在政策上要么强调小城镇、要么强调大城市对城镇化的拉动效应，但却在一定程度上忽视了县城的重要性。县城在县域经济中是区域发展的核心，把县城做大做强做好才能提升本地居民的城镇化进程。对此，一是要持续完善县域中心城市功能，提升城区对农村人口的吸引力。加大基础设施和公共服务投入力度，集中发展分散性城市服务体系，围绕县域城市居民需求，提供设施齐全、服务完善的新型城市中心，提升城镇居民生活品质。二是加快推动城镇基础设施和公共服务向乡村地区延伸。县域经济是一体化、融合化的发展，县域城镇化也不应该是一味的让农村居民进入城镇生活。要推动城镇基础设施和公共服务向乡村地区延伸，让县域内农村人口在不进行居住地空间迁移的情况下，也能够享受基本的城市基本公共服务和城市文明生活。

（三）以改革创新全面激活

县域经济发展活力县域经济历来是整个国家最有活力的经济单元，这得益于改革开放政策在县域层面的最先实施。东南沿海地区在我国改革开放中先行一步，充分享受了制度改革的红利，乡镇企业大量涌现推动了东部地区的一些县市率先发展起来，成长为县域经济发展的标杆。但是大部分县域经济特别是中西部县域经济的发展活力，还需要通过持续的改革创新来调动。一是要把深化改革创新放在更加突出的位置，抓好城乡融合发展体制机制改革、基层社会治理体制改革、投融资体制改革等，构建适合县域经济发展的治理体系，稳定县域经济发展的动力活力。二是要注重培育县域经济创新能力。县域经济发展要善于打破固有的发展模式，加大引进创新人才、培育创新主体、打造创新平台的力度，在产业发展上要跟随5G、互联网、大数据等新一代信息技术发展趋势，推动制造业信息化智能化发展，提升县域产业质量效益。

参考文献：

[1]费孝通.小城镇大问题[M].南京:江苏人民出版社，1984.

[2]李强.农民工与中国社会分层[M].北京:社会科学文献出版社，2004.

[3]中共中央,国务院.京津冀协同发展规划纲要[Z].2015.

[4]中共中央,国务院.长江三角洲区域一体化发展规划纲要[Z].2019.

[5]中共中央,国务院.粤港澳大湾区发展规划纲要[Z].2019.

[6]《中国信息产业年鉴》编委会.2013年中国信息产业年鉴[M].北京:电子工业出版社,2014.

[7]《中国信息产业年鉴》编委会.2017年中国信息产业年鉴[M].北京:电子工业出版社,2018.

[8]胡俊凯.东京湾启示录:世界级大湾区的成功秘诀[J].中华建设.2019(5).

[9]王凯,周密.日本首都圈协同发展及对京津冀都市圈发展的启示[J].现代日本经济,2015(1).

[10]TheYearbookofWorldElectronicsData-2VolumeSet:WestEurope(Vol1),plusAmerica,Japan&Asia-Pacific(Vol2),2018.

文章来源：《宏观经济管理》

作者简介：范毅、张晓旭，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心；王笳旭，中国电子技术标准化研究院。

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