摘要：县域治理是国家治理不可或缺的组成部分，“晋江经验”以其系统而成熟的实践形态成为探索县域经济发展的有效治理模式，该模式的演进为认识和解释我国县域经济发展与有效治理提供了很好的范例。文章以政策工具理论为分析框架，通过剖析晋江经济发展与政策工具创新的内在一致性，探索地方性经验转变为全国性经验的推进路径。研究发现，政府在推进县域经济发展的过程中，需要紧密结合当地资源禀赋，精准运用政策工具。县域经济发展模式需要在协同政府-社会-市场三者关系的基础上，随着经济发展的阶段、需求、矛盾的变化而做出动态调整。
关键词：政策工具；“晋江经验”；县域经济；县域治理
一、 问题的提出
县域治理是国家治理的重要组成，县域治理的成效很大程度是从县域经济的优质发展中体现出来。全国各地在县域经济发展模式创新方面进行了诸多探索，但绝大多数地方尚未形成系统成型的模式，因此，我们亟需对成功的县域治理模式进行更全面的总结，以期形成可供借鉴的政策经验。我国县域经济发展很不平衡，大多数县域还处于工业化初期阶段，但晋江作为福建省最具发展活力的县域已经实现工业化和城市化。县域现代化是破解我国城乡二元结构及发展不平衡的关键，因而，作为一种治理模式的“晋江经验”成为探索县域现代化道路的先行者。“晋江经验”是与时俱进的，它总是在新的社会实践中不断创新发展，其发展模式的变迁为认识和推进我国县域经济发展路径提供了很好的范例，对于推动我国县域现代化也有着重要的方法论价值。
我国县域经济演进历程表明，不同阶段有不同的经济发展模式来螺旋地推动县域经济发展。[1]目前，县域经济发展问题成为城镇化建设中的关键一环，成为学术界研究的热点话题，并形成一定的理论成果。学者们聚焦于县域经济水平的空间差异[2]、县域经济水平与城镇化的关系[3]、县域经济的路径探索[4]等方面为县域经济发展带来新动能。但已有的县域经济发展的研究更多地偏向于经济理论探讨，较缺乏地方政府政策工具层面的研究。若要推动“晋江经验”的研究成果在全国范围的影响，需要丰富研究视角进行深入的探究，用行政学的视角来研究经济领域的发展问题，不断探索县域经济发展模式的变迁。为此，本文以政策工具为理论基础，探索“晋江经验”成为县域治理先行者的深层机理以及可供借鉴的路径，使得“晋江经验”由地方性经验转变为全国性经验，为县域治理现代化提供弥足珍贵的鲜活样本与方案。
二、 分析框架：政策工具的理论要义及其拓展
政策工具是指政策制定者或政策执行者为了解决公共问题而采用的一系列手段、技术、机制来调节政府行为。[5]政策工具作为政府治理的工具层面，是政府为了“击中目标”而使用的“箭袋”里的“箭”，但为了解决问题的“箭”显然不是单一的，而是多元组合式的。就传统政策工具研究范式而言，学者们按照政府强制力的介入程度将政策工具分为传统型工具、市场化工具、信息型工具、自愿型工具[6]，这四种类型政策工具各有其侧重点和作用机理（见表1）。政策工具在政策实践过程中往往不是以单一主体出现，通常以集群、组合的方式形成政策使用的“组合拳”。多元治理工具协同配套应用，能够在最大限度上实现资源的有效配置、系统解决政策实施中的多种问题，从而更好地实现政策目标和社会价值需求。此外，政策工具组合不是固定的，须立足于特定情境、特定问题、特定条件而作出动态调整。发挥政策工具优势，摆脱其路径依赖和约定俗成的“单一主导”治理模式，逐渐朝多元主体治理方向迈进，其理性的治理改革举措将成为政府治理模式转换的关键。
如今，在城乡一体化的推动下，县域经济发展成为政府经济建设的重点，政府履行经济职能必须加强政策工具的创新和科学选用，发挥新型政策工具优化组合的优势，使经济建设过程更具有高效性和灵活性。因此，以政策工具角度切入研究，通过构建经济发展的政策工具组合体系，能够为解决具体的经济发展问题提供可供辨识与选择的方案体系，能够更好地服务于公共政策执行和提高政府治理能力。而且政策工具理论以其强大的包容性和解释力，从理论依据上阐释了县域经济发展模式变迁的理论逻辑，在现实路径上探索县域经济发展的“抓手”或“切入点”
表1政策工具分类
三、 案例跟进与解读：晋江在县域经济发展中的政策调适
（一）“晋江经验”的案例概览
晋江地处福建东南沿海，濒临台湾海峡。改革开放之初，国家投资少，经济长期处于以农业为主的自给、半自给状态，属于“一方水土难养一方人”的贫困农业县。改革开放以来，晋江在创造社会财富、创造民生幸福、创造发展经验以及建设创新型城市等方面，始终走在福建省乃至全国县域前列，现如今已经成为全国民营经济最活跃的地区之一。2002年，习近平同志深入研究并高度评价“晋江经验”[7]，从此，晋江成为县域发展的典范，开始了更高起点的又好又快发展。晋江以民营经济为主体，以实体经济为根基，以集群发展为方式，以品牌经济为内涵，以资本内聚运作为手段，以自主创新为动力，以政企互动为保障。[8](P4)晋江这种独具本土特色的创业创新形态既能充分释放本土的强大内能，又能在参与市场竞争中取胜。2018年，“晋江经验”的集成创新模式促使晋江经济总量连续24年位居福建省县域首位[9]，县域经济基本竞争力跃升至全国第4位[10]。
晋江在探索县域现代化的道路上取得了一系列显著成就。在经济社会发展方面，县域经济实力持续提升，经济发展水平率先达到世界中上水平。2019年，地区生产总值完成2546.18亿元，比上年增长8%。[11]在产业转型升级方面，经济发展方式向创新驱动转变，以传统制造业为主体的产业集群向新兴产业转移，装备制造、航空零部件制造维修、高端印刷、电子光伏能源等新兴产业显示出良好的发展态势。在城乡建设方面，城市化水平迅猛提高，城乡一体化发展形成新格局。晋江政府始终坚持城乡统筹的发展原则，将政府公共服务、教育资源配置、基础设施建设、社会保障体制全部纳入城乡统一建设规划，实现城乡公共服务均等化等等。“晋江经验”是适应和引领经济新常态的典型区域发展道路，因此，在传承创新的过程中，对建设现代化经济体系、解决发展不平衡不充分的突出问题，有着重要的启示和借鉴意义，给福建省乃至全国的经济发展和转型升级提供了可复制的新经验。
（二）晋江运用政策工具的类型与成效
民营经济作为社会主义市场经济的重要组成部分，为中国经济的持续发展做出了巨大贡献。在民营经济发展过程中，中共晋江市委、市政府始终是在对本区域发展情况进行理性分析的基础上，结合本地资源、政策等优势，选择与该时期的治理目标和资源条件相契合的政策工具，为经济发展创造了良好的政策环境和市场环境。据此，本文对晋江发展的不同阶段所使用的政策工具和效应进行整合与分类（见表2）。
1.1978—1992年：“晋江经验”起步阶段的政策工具运用
改革开放之初，我国实行的仍然是计划经济体制，晋江的民营企业发展受到极大限制，中共晋江县委、县政府冒着极大的政治风险鼓励农民“联户集资”办企业，先后出台“五个允许”“四个有利于”等一系列扶持政策，并灵活运用政策手段给许多“三资企业”带“洋帽子”“红帽子”，争得民营企业生存与发展的权利，使得晋江民营经济率先发展。另外，晋江属于我国最早开放的闽南金三角区域，侨乡优势和对这种优势的创造性发挥成为晋江民营经济发展的重要条件。改革开放后，国家实施了归还华侨及侨属侨眷房产政策，晋江侨属拥有了大量的房产，为“联户集资”办企业提供了启动资金；华侨也通过“三来一补”“三资企业”的方式将管理知识、管理技术、先进的技术设备和企业文化等引入晋江本土。独特的政策资源禀赋、侨乡优势使民营经济发展具有先发优势，带来了先发与成本的比较优势。
2.1992—2002年：“晋江经验”形成阶段的政策工具运用
1992年，社会主义市场经济体制的提出为晋江民营经济的发展提供了难得的机遇，“姓资姓社”的政治风险问题消失，民营经济具有了更大的发展空间。同年，晋江政府撤县建市，城市化的建设为民营经济的发展提供了更大的平台，产生了更多的城市化效益。随着改革开放的逐渐深入，其他区域政策的放开使晋江原有的政策资源禀赋逐渐丧失，晋江在原本产业基础上进行升级转型，立足区域现有的资源禀赋，挖掘和梳理新的资源比较优势，重建区域资源禀赋。晋江民营经济开始致力于规范化建设，建立现代企业制度，建立专业市场，大力推行政企良性互动机制，发挥政府引导、扶持和服务经济的作用与市场配置资源的重要作用紧密联合，推进经济治理主体从党政为主向多方协同的转变。此外，中共晋江市委、市政府提出打造“品牌之都”战略，从政策制定、财税优惠、金融扶持等方面鼓励创牌企业，提高企业的竞争力和知名度，促进产业集群转型发展。产业集群资源、品牌建设资源以及新的政策资源成为推动晋江转型升级的主要方向和途径。
3.2002年至今：“晋江经验”传承创新阶段的政策工具运用
从县域经济发展过程来看，依靠大量要素资源投入支持经济发展模式已面临严重挑战，从要素驱动逐步转向创新驱动成为县域现代化的关键。2004年，福建省政府提出建设海峡西岸经济区的战略构想，得到国家大力支持，晋江抓住机会，推动民营经济转型升级。通过“二次创业”促使晋江从传统的“制造基地”向“制造名城”升级转变，出台一系列政策措施加快产业升级步伐。晋江始终坚持自主创新导向的产业政策，为产业升级和科技创新营造良好的政策环境，形成了日趋完善的区域技术创新服务体系。其次，晋江市政府推动企业上市融资，出台财政、用地、保障等方面的鼓励措施，设立企业上市专项资金，扩大企业融资规模，推动晋江市加强资本运作，打造“晋江板块”战略的形成。与此同时，晋江启动“简政放权、放开搞活”主题的政府机构改革，规范政府“有所为”和“有所不为”的权责边界，并将政府机构改革与经济建设有机结合起来，增强政府公信力和执行力。
表2政策工具的类型与成效
（三）晋江经济发展的路径探索
晋江的成功发展实践证明：资源薄弱的县域实现赶超式发展并不主要取决于原有的资源禀赋条件，而是取决于治理体制能否继续深化改革，治理工具能否符合特定情境，治理工具选择偏好是否符合经济建设趋势。总结晋江这样的先行者的经验和模式，对于探索和谋求县域经济发展的现代化道路，整体推进中国特色社会主义现代化建设事业，具有十分重要的导向作用。
1.党建工作：传统型工具和引导型工具催化经济治理规范
“晋江经验”本质上就是党委、政府引导支持企业创新创业的经验。改革开放以来，晋江历届党委和政府始终坚持把加强党建工作同推进县域发展紧密结合起来，坚持“围绕发展抓党建、抓好党建促发展”，充分发挥党建工作服从和服务于县域发展的作用，从而成功地闯出了一条具有鲜明晋江特色的县域发展道路。长期以来，中共晋江市委、市政府精准把握党建工作与推动产业转型升级等经济建设工作的契合点，把党建工作优势转化为经济发展的强大动力。晋江以非公经济为主，社会转型的关键就是鼓励、支持、引导非公经济发展，为此，中共晋江市委、市政府始终聚焦产业布局和企业发展，不断找准与非公企业党建相适应的机制、模式和方法，充分发挥了统揽全局、协调各方的领导核心作用。
2.政企合作：市场化工具的协同运用
政府与企业是现代市场经济中最为活跃的主体，二者之间的关系复杂多样。政府的职能范围不仅仅是“守夜人”，它会利用各种政策手段来影响、支持乃至干预企业的运行，解决企业发展的外部经济问题；而企业也不单单是企业主，还承担着社会责任，需要通过服务所在地社会来获得更好的经营环境，并且获得政府更为有力的支持。[8](P152)晋江将政府引导、扶持和服务经济的作用与市场配置资源的决定性作用紧密联合，不断完善政府与企业互动联动的体制机制。政企合作机制是在充分尊重企业市场主体地位，紧贴企业诉求的基础上，通过政策支持、平台构建对企业进行战略领导；而企业则积极回应政府诉求，为政府制定政策、改善服务提供依据。晋江经济总量连续多年保持全省县域经济第一，民营企业在经济份额中超过了95%，这些企业的发展离不开晋江政府的支持、引导与推动。民营企业实力的凸显对政府的“示范”效应明显，对政府也不断提出更高的新要求。
3.创新驱动：混合型工具的灵活应用
创新是由大量相关行为主体交互作用并形成合力而驱动的，以满足市场需求为导向，以实现知识、技术的经济性转化，是一个复杂动态的涉及全社会的互动过程。2006年“构建创新型晋江”以正式文件形式写入党代会，随后密集出台了一系列政策措施推动创新型晋江建设在晋江发展全局中的战略地位，但创新链的各个环节受到政府资金、市场发育以及创新主体发育进程的影响。在这一过程中，晋江市政府针对创新中的薄弱环节，加大科技投入，培育高素质的中介与载体，如：科技服务机构、科技成果转化的孵化器等等；尊重创新系统的内在规律，重视市场的主体作用，引导企业坚持市场化导向的自主创新；完善区域创新资源共享机制，及时化解强烈的外部干扰或者内部失衡状态带来的不利影响。晋江市紧紧围绕企业创新能力、协同创新机制和公共平台创新建设，推动了创新驱动发展战略，为经济发展提供了新动能，推动了县域经济发展模式转变。
4.城乡融合：混合型工具的创新应用
新时代我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势。[12]晋江经济高速发展推动城镇化进程进一步加快，城乡二元制结构扩大引发诸多社会矛盾等问题，统筹城乡发展的重点由经济层面拓展到社会领域。中共晋江市委、市政府在建设城乡一体化过程中，调整旧有的利益格局，协调新的利益格局，将发展红利转向更多受众，提升人民的满意度和幸福感。晋江积极探索建立“一降四增”机制、强化社会资源共享，推动公共资源配置向农村延伸，实现基本公共服务均等化；建立同城共享机制，实施流动人口“居住证”制度，减少对外来人员的歧视，增强农民、外来人员的城市归属感。此外，晋江鼓励非政府组织等利用民营经济发达的优势大力开拓社会慈善事业等筹资渠道，集社会力量共同参与发展晋江的社会保障事业。以人为本的社会管理模式，在改革开放持续推进与全面建成小康社会的到来之际，成为推进晋江县域现代化发展的重要手段。
四、“晋江经验”的经济发展模式何以借鉴：成功政策再创新
（一）“晋江经验”治理模式的“政策扩散”
政策工具在经济建设中的嵌入使用，为县域经济发展模式转变提供了借鉴方向。从“晋江经验”案例中可以印证，改革开放以来，晋江政府不断地对经济发展模式进行在地化探索，并表现出强大的发展态势，不仅推进社会经济发展，还积累了日趋丰富的经验。尽管“晋江经验”还算不上一种普适性的治理范式，但其治理模式为县域经济的发展提供了导向性和行动指南，具有先发意义甚至标杆效应。
1. 精准选定工具，实现政策工具与现实情境相匹配
“晋江经验”的形成是基于晋江特殊的政策资源禀赋、社会资源禀赋、自然资源禀赋，由此取得的比较优势。晋江坚守民营企业，发展实体经济，传统产业与新兴产业集群使晋江形成较完整的地方生产系统和产业链，集资经济、规模经济、范围经济特征日益彰显。晋江市政府依托产业集群的规模效应，鼓励和扶持产业转型升级，以新兴产业带动传统产业发展，将产业发展引向纵深，形成比较竞争优势。“晋江经验”的形成是一个历史的过程，有其特定的基础与条件，而不同县域的经济实力、企业能力、产业基础、城市平台等存在巨大差异，因此，对处于差异化发展条件下的其他县域，晋江的治理经验是不可简单复制的。借鉴“晋江经验”发展县域经济必须立足自身的资源禀赋和潜在产业优势，根据区域资源特色和政策社会环境变化调整发展思路，找准发展突破口，加快培育具有特色和市场前景的产业，形成完整的产业链和产业基地。
2. 完善工具匹配，实现“政策工具包”的动态管理
政策工具选择绝不是简单地将单一工具以数量形式叠加来执行目标的过程，而是在不同的治理情境下，根据治理目标和政策措施进行的动态调整，以适应新的管理实践的要求。[13]晋江在推进县域现代化的进程中所取得的巨大成就，取决于晋江市委、市政府在不同的发展阶段，对国家宏观政策进行理性判断以及对本地发展条件进行客观分析的基础上选择适配的政策工具。在晋江民营企业起步阶段，顶着巨大的政治风险出台政策支持“联户集资”办企业；在民营企业发展阶段，推动“二次创业”促进产业转型升级，形成较完整的特色产业集群；在民营企业创新阶段，加大政策支持推进新兴产业发展，形成“品牌之都”“晋江板块”等提升产业竞争力。此外，随着社会的发展，加快政府职能转变，在社会建设、社会管理、生态建设和民生改善方面也不断创新成就。因此，政策工具的选择不是随机的，是根据社会发展阶段来合理选择“政策工具包”，并对政策工具组合进行动态管理，避免使治理处于被动的状态。
3. 鼓励合作治理，扩大混合型政策工具的应用范围
社会全面转型的现代化视阈下，政府失灵、市场逐利、市民社会异质性等不确定性因素突出，单一的政策工具已经无法实现政策目标，政府应强化对各种政策工具的深层认知，发挥政策工具组合之间的互动与协同，进而以较低的行政成本实现优质的政策产出。[14]晋江在实现工业化的进程中，大力发展民营企业，大胆启用市场化政策工具，充分发挥市场配置资源的决定性作用，积极构建服务企业引导创新发展的“政企互动”机制。在城乡一体化的建设过程中，晋江市经历了“珠链式—一核两翼—城乡统筹发展”的城镇化变迁体系，积极推行信息型工具与自愿型工具，将利益相关者纳入政府决策过程，鼓励多元主体参与城镇化建设。总之，不同类型的政策工具对于经济社会发展的作用各不相同，各自的侧重点和发生机理也有所差异，要善于将多种政策工具融合构建政策工具包，让治理改革的红利在中央统领规划、地方创新执行中得以释放。
（二）“晋江经验”的可复制经验
随着政府逐渐向服务型、高效型转变，经济建设治理主体开始走向多元化，把握政府-社会-市场三者互动关系，探索有效的治理范式成为地方治理工具创新的关键。府际关系、政企关系、政社关系两两之间的互动与联结，为寻找具体有效的治理工具、创新治理模式提供了行动理念，最终形成先进可复制推广的经验。
1. 整体治理：府际之间的联动治理机制
整体治理强调治理层级、治理部门之间的整体运作、协调与整合，通过制度化的形式实现目标与手段的相互增益[15]，而碎片化治理会经常出现目标与手段相互冲突，部门之间互相竞争与争夺等问题，基层的治理难题经常得不到有效解决。晋江实现县域现代化是一个综合性的复杂工程，因其过程的多样性、连续性等特点，使得在推进工业化、城镇化发展，在进行行政改革、市场创新、社会管理与建设、生态立市等方面无法依靠单一的行政部门实现既定的政策目标，需要多个政府部门的配合才能保证政策的有效执行。晋江市委、市政府明确治理主体，将所有政府部门纳入政策执行网络，形成联动治理机制。在解决发展问题时，“因事整合”，调动所有相关部门临时整合成为完整、系统职能部门从而解决所涉问题。整体治理能够提高治理水平的科学化、精准化和有效化，最终形成整体性政府。
2.协同治理：以社会发展为导向的政企互动
“政企互动”是“晋江经验”的内在组成部分，是晋江取得巨大成就的重要原因之一。该模式是政府在充分尊重企业市场主体地位的基础上，通过制定政策、营造环境、构建平台和机制来实现对企业的战略领导，企业则积极反映诉求、回应政府的决策咨询。晋江政企互动的良性关系是逐步形成的，政府始终把企业作为市场的主体，加以培育与支持；支持产业集群的发展，为企业的壮大提供保障；坚持市场的开放性等等。在城镇化建设方面，通过PPP机制引进社会资金建设基础设施及公共服务供给，减轻政府财政压力，发挥市场主体优势和创造力。但是政企互动的良性关系的形成是非常困难的，很容易造成政府过度干预市场而破坏经济发展规律，或者企业利用其经济实力“绑架”政府，造成公共权力滥用。因此，实现经济的优质发展需要在正确处理政府与市场关系的基础上去构建良性的政企互动机制。
3.行动主义：政社联动的机制创新
行动主义是治理行动接受者的非政府组织、团体要求加入到传统上由政府所垄断的治理行动中。[16](P21)随着社会生活和经济发展的复杂性，政府与社会组织协同进行社会治理以促进经济发展已是大势所趋。社会组织的民间性、公益性、基层性等特征可以发挥政府与市场无法替代的独特作用。政府主动与非政府组织积极合作、共谋社会治理计策的行动取向为界定政府与社会关系提供了全新的思路和设计。如：晋江在城乡一体化建设过程中充分发挥社会组织在民生工程与经济建设中的作用，晋江独特的“爱心慈善”模式，为弱势群体打造了“第二保障线”，保障了城乡融合的发展成果。在市场经济条件下，晋江的经济发展水平与社会的发展水平有着密切的联系，二者无法割裂开来。社会组织作为社会管理创新的重要主体，与政府、市场等多元主体的协同才能共同推进社会发展水平的提高。因此，政府在推进本区域经济发展时，必须密切联系市场、社会，传达要求并获得有效回应。
五、结论与展望
在全面推进国家治理体系与治理能力现代化进程中，不断加强和完善县域治理的重要性是不言而喻的，不论从哪一角度看，县域治理的现代化之于国家治理现代化而言都具有基石性意义。因此，在我国不断推进国家治理顶层设计之时，关注县域治理各种模式及其可供借鉴的经验不可或缺。而“晋江经验”形成了系统而成熟的实践形态，为我国县域经济的发展提供了样板，因此，探究“晋江经验”经济发展变迁路径有着显著的现实意义。
通过对“晋江经验”的经济发展模式进行分析，我们可以获得以下启示：首先，在政策工具的视野下探讨县域现代化的建构问题，必须将政策工具的选择与政策目标有机结合，将政策工具的选择偏好与区域资源禀赋联系起来，从而使政策工具的选择与地区具体的治理实践相平衡。其次，工具选择不是简单的随机调配或者习惯性的置换，而是创造性的组合。单一的政策工具无法高效地处理复杂的治理难题，多元的政策工具的应用与协调更符合现实经济建设的需要，工具的优化组合可以取长补短，避免单个工具应用的片面性。最后，政府逐渐向服务型、高效型转变，经济建设治理主体开始走向多元化，把握政府-市场-社会三者互动关系，寻求县域经济治理工具的调整、改革和创新之道。
县域现代化作为国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，在中央和地方政策支持下，逐步形成了政策治理的效果，但经济发展问题的复杂性和多样性还需进一步从制度设计、工具创新等角度得以解决。在服务型政府建构诉求愈益明显的当下，基层政府必须彻底转变政策工具的“划桨”和“掌舵”功能，全力以赴地以服务的态度，释放政策工具的政府话语霸权与行动专权，促成多中心协同治理机制的形成。本文以“晋江经验”的经济发展变迁的路径来分析县域经济发展实践，但由于笔者对县域经济发展目标执行过程中所面临的具体问题和政策工具选择缺乏深入研究，因此本文对县域经济发展模式的探索还处于初步阶段。随着各级地方政府对在地化的经济发展模式的不断探索，经济建设中政策工具的选择、组合将得到更集中、更全面、更深入的聚焦与探讨，这也将为中国县域现代化的建构提供积极的拓展思路。
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文章来源：《中共福建省委党校（福建省行政学院）学报》
作者简介：刘佳佳，福建师范大学政治发展与地方治理研究中心研究人员，主要研究方向为公共行政。曾盛聪，福建师范大学公共管理学院教授、福建师范大学政治发展与地方治理研究中心主任，主要研究方向为公共行政研究。
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