摘要：县域公共文化服务体系是国家公共文化服务体系的“基石”。对县域公共文化服务标准的理解，需要从理论与实践双重维度进行把握。从理论维度来看，县域公共文化服务标准化并非标准化理论在县域公共文化服务领域的简单运用，而是以标准化技术为支撑，以文化治理的内在逻辑为依据，以推进文化治理现代化为目标的复杂系统过程。因此，县域公共文化服务标准化要以标准化理论和文化治理理论为基础，并遵循规范、适用、协调和协商四条基本原则。从实践维度来看，县域公共文化服务标准化包括建构标准体系和实施标准两个基本环节，其中标准体系包括服务保障标准、建设与服务规程、绩效评价标准三个基本内容，推进标准实施需要建立部门协调、目标考核和动态调整三种实施机制。
关键词：县域;公共文化服务;标准化;文化治理;
2015年1月14日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》 提出“要建立基本公共文化服务标准体系”，要求以县为基本单位推进国家指导标准的落实。2017年3月1日起施行的《中国人民共和国公共文化服务保障法》以法律的形式明确了县以上人民政府落实国家基本公共文化服务指导标准和省级基本公共文化服务实施标准的法律责任。因此，在履行公共文化服务保障的法律责任方面，县级政府是最基层的法律责任主体，相应地，县域也成为了公共文化服务供给的基本场域。在此法律法规背景下，县域公共文化服务标准化成为公共文化服务研究领域关注的热点问题。目前理论界对公共文化服务标准化的研究主要集中在国家层面或省级层面的宏观探讨[1,2,3]，以及对标准化与均等化关系的研究[4,5]，对公共文化服务标准化的动态过程和其在县域这一联结城乡的基本单元的具体实施和操作关注不多。本文从理论和实践两个维度，从理论基础、基本原则、标准体系建构和实施机制四个方面对县域公共文化服务标准化进行初步的探讨，以期抛砖引玉，受教于同仁。
1 县域公共文化服务标准化的理论基础
理论基础的选择与建构是促进县域公共文化服务标准化的重要前提。从治理效应来看，国家层面的公共文化服务标准化的主要效用在于促进基本公共文化服务的“均等化”，以保障全体公民最低基本文化权益，也即“底线公平”。县域作为联结城乡的基本单元，其公共文化服务标准化不仅具有“底线公平”保障效用，更具有提高公共文化服务效率，创新公共文化服务方式和促进文化治理现代化的效用面向。县域公共文化服务标准化并非标准化理论在县域基本公共文化服务领域的简单运用，而是以标准化技术为支撑，以文化治理的内在逻辑为依据，以推进文化治理现代化为目标的复杂系统过程。因此，县域公共文化服务标准化应该以标准化理论和文化治理理论为理论基础。
1.1 标准化理论
标准化作为一种知识体系和技术工具，发端于工业技术领域，旨在通过制定共同使用和重复使用的条款来维持最佳秩序，进而提高工业生产效率。在科学管理革命时期，标准化被引入企业管理领域。在20世纪80年代全球新公共管理运动中，西方国家政府把盛行于企业的标准化理论借鉴到政府管理与公共服务领域，形成了以全面质量管理、标杆管理、绩效评估等为代表的公共服务标准化理论。从我国的实践来看，20世纪初，我国政府部门开始引入以全面质量管理体系为代表的标准化理论，涌现出了北京市东城区、南京市江宁区财政局和杭州市上城区等典型地方实践。从国家法律规范层面来看，1989年4月1日《中华人民共和国标准化法》正式颁布实施，但该法规定应当制定标准的领域主要是工业产品、环境保护、建设工程、农业产品等技术性领域，并未包括公共服务领域。2007年国家标准化管理委员会出台《关于推进服务标准化试点工作指导意见》，开始在国家层面推行服务标准化，试点范围包括了社区服务、体育服务、教育服务等公共服务。2014年7月，原文化部正式下发《文化部办公厅关于开展公共文化服务标准化等试点工作的通知》，正式启动公共文化服务标准化的地方试点工作，这意味着标准化已经成为我国公共文化服务体系建设的基本内容。
从标准化理论与实践的发展不难看出，标准化理论已是一种发展较为完善的技术性理论，并经由工业技术领域到企业管理领域，再逐步拓展到政府管理和公共服务领域。同时，标准化已上升到国家发展战略和立法层面。因此，推进县域公共文化服务标准化应该把标准化理论作为重要理论基础。县域公共文化服务标准化，一方面要积极借鉴其他领域标准化的理论成果与实践经验，另一方面要符合《中华人民共和国标准化法》等相关法律法规的规定。
1.2 文化治理理论
在西方传统的文化研究中，长期存在着英美实证的社会学传统和德国思辨的历史哲学传统两种对立的传统。前者将文化理解为既定事实的各种形态的总和，也即将文化视为为人类创造的物质和精神成果的总和，后者则将文化理解为一种以生命或生活为本位的活的东西，或者说，生活的样态[6]。西方传统的文化研究更多的是把文化视为一种总体性研究客体(无论是“既定事实的各种形态的总和”，还是“生活的样态”)。近代以来，文化研究呈现出日益重视文化的治理面向的趋势，文化开始被视为治理的对象和治理的工具，对象是下层社会阶层的道德、举止与生活方式，工具是作为一种意义上更为严谨的文化、艺术与智识活动，而这也正好提供了治理干预与文化管制的手段[7]。“文化治理日益成为现代治理的一部分”[8]，是“一种集理念、制度、机制和技术于一体的治理形式与治理领域，既涉及文化功能的重新发掘，又涉及文化组织方式的革新，还涉及个体文化能动性的彰显”[9]。公共文化服务作为一项主要由国家组织提供的公共服务，其中文化治理的意蕴自是不言而喻的。“把治理引入公共文化服务，意味公共文化服务不是简单地为民众提供文化性公共服务以保障民众的基本文化权利，更意味着要通过公共文化服务培育公民精神、建构文化认同，在认同、协商的基础上达成治理”[4]。因此，公共文化服务标准化就不仅仅是对公共文化服务的范围、项目、程序、评价等进行简单的“标准化”，而是要透过“标准化”实现文化行政人员、文化服务人员和文化服务对象的规训和教化，达到对文化领域的治理和透过文化对民众的治理的双重目标。因此，公共文化服务标准化，必须以文化治理理论为理论基础，遵循文化治理的内在逻辑，而不是一种简单的技术性工具的运用。
2 县域公共文化服务标准化的基本原则
县域公共文化服务标准化是国家公共文化服务标准化总体的一部分，在建设过程中，既要符合标准化工作的一般原则，也要体现县域文化治理的内在要求，需要遵循一些基本的原则。
2.1 规范原则
标准一经制定和颁布，就成为一种具有约束力的规范性文件。因此，县域公共文化服务标准体系的建构要遵循《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国标准化法实施条例》《中华人民共和国公共文化服务保障法》等相关法律法规，并与公共文化服务标准化相关的国家标准、行业标准和地方标准相适配。
2.2 适用原则
公共文化服务标准化是为了实现公共文化服务的科学化，而不是为了标准化而标准化。因此，公共文化服务标准体系必须符合公共文化服务的内在规律，与国家公共文化服务发展的战略目标和政策体系相一致，并且能适用于地方公共文化服务体系建设实践，以更好地发挥公共文化服务的文化治理功能。
2.3 协调原则
标准化是一项系统工作，公共文化服务标准体系建构作为公共文化服务标准化的基础，要确保标准体系内部各项标准的相互衔接与协调一致。同时，在标准体系的实施过程中，要确保政府行政部门之间，文化行政部门与文化服务机构，以及文化服务机构之间，在决策、执行、监督各环节的相互配合与协调行动。
2.4 协商原则
公共文化服务标准化既是一个管理科学化的过程，也是一个涉及利益相关主体之间价值与利益的冲突、协调和分配的政治过程。因此，为了保障标准体系的科学性与公平性，在标准体系的建构过程中，要建立利益相关主体的参与和协商机制，特别要畅通专家学者、一线工作者和服务消费者参与标准体系建构的渠道。
3 县域公共文化服务标准体系的建构
县域公共文化服务体系建设是一个根据国家文化治理需求、公民文化需求和公民文化权利保障需求的变化而不断探索的动态过程。国家和省级层面的标准界定了公共文化服务体系建设的项目、内容和主要标准。县域公共文化服务标准体系建构，既要依据国家和省级层面的标准，在公共文化服务覆盖范围和保障水平上必须达到国家和省级标准，又不能拘泥于国家和省级，而应根据对公共文化服务认识的不断深入和县域公共文化服务体系建设现状与特色，在覆盖范围上有所拓展，在保障水平上有所提升，并凸显地方文化特色。基于这样的出发点，我们尝试建构了县域公共文化服务标准体系(见图1)。
图1 县域公共文化服务标准体系
3.1 服务保障标准
公共文化服务保障标准是制定建设和服务标准、绩效评价标准的重要基础，也是县域公共文化服务标准体系的核心内容。“公民文化权利是国家提供基本公共文化服务的法理依据”，“公民的基本公共文化权利包括为参与文化活动的权利、共享文化成果的权利、文化成果收益得到保护的权利、传承本民族或本地区文化生活方式的权利、接受基本文化教育和培训的权利等6项基本文化权利”[10]。结合当前我国现代公共文化服务体系建设实践，为更好地保障上述6项公民基本文化权利，县域基本公共文化服务保障标准应该包括群众性文化活动、公共阅读服务、公共视听服务、公共数字文化服务、流动文化服务、文化艺术鉴赏服务、文化知识产权保护服务、文化传承服务、文化教育和培训服务、特定群体公共文化服务10大文化服务项目的保障标准，以及相应的人力资源保障标准和财政保障标准。
3.2 建设与服务标准
建设与服务标准包括公共文化服务设施建设标准、文化机构管理制度和服务规程两个部分。其中“县域公共文化服务设施建设标准”要根据国家《公共文化体育设施条例》《文化馆建设用地指标》《文化馆建设标准》《乡镇(街道)文化站建设标准》等制定。在公共文化服务设施的建设过程中，要充分考虑公共文化服务的可及性，并适度向农村地区和边缘地区倾斜。
“县域公共文化服务机构管理制度与服务规程”是根据各文化机构职能、文化服务的可及性等要求，制定的文化机构管理制度与服务规程的规范性文本体系。各文化机构的管理制度和服务规程的制定，要符合各项公共文化服务内在的文化治理逻辑，要通过建立科学化、理性化的管理制度与服务规程，规范文化服务人员的管理和服务行为。同时，为保障群众对公共文化服务的知情权与监督权，“县域公共文化服务机构管理制度与服务规程”的所有文本列入政府信息公开目录，其中与群众利益直接相关的文本要在各文化机构场馆以公示墙形式进行公示。
3.3 服务绩效评价标准
县域公共文化服务绩效评价标准可由“县域公共文化服务机构目标管理考核评价标准”和“县域公共文化服务机构群众满意度评价标准”构成。其中，“县域公共文化服务机构目标管理考核标准”可为政府文化行政部门实施的内部考核标准，“县域公共文化服务机构群众满意度评价标准”可作为第三方负责实施的外部评价标准。
目标管理考核是县级政府已经制度化的一种内部管理方法，其主要做法是把县政府年度主要工作和任务分解到各个部门，各部门再把本部门年度主要工作和任务分解到各下属科室和二级机构。县政府与职能部门间，以及职能部门与下属科室和二级机构签订目标管理责任书，把目标管理责任书内容作为上级考核下级的主要标准。但是，这种目标管理责任考核主要是一种行政系统内部的管理考核，只能反映出工作和任务的完成情况，却不能反映公共文化服务对于公民文化需求的满足程度。因此，为了全面反映公共文化服务体系建设的成效，还有必要建立一套基于“可及性”的公共文化服务外部评价标准。
县域公共文化服务可及性是一个评价县域公共文化服务体系与其服务对象的“适合度”的概念，也即评价公民能否便捷及时地获得公共文化服务体系提供的文化服务，以及文化服务是否能满足公民的公共文化需求。县域公共文化服务可及性可从可获得性、可接近性、可接受性和可适应性四个维度进行评价。其中，可获得性主要是指公共文化服务体系建设所提供的文化设施和服务人员的种类和数量能否满足城乡公民现实的文化需求；可接近性主要指公共文化服务机构的实际开放程度，具体说来是指公共文化服务机构是否因服务半径、交通成本、时间成本等影响公民对服务的利用，以及是否歧视排斥老年人、残疾人、农民工等弱势群体对服务的利用；可接受性主要是指公共文化服务机构提供的文化服务内容、服务人员的素质、服务过程是否符合城乡公民的社会文化期待；可适应性主要指公共文化服务机构是否能根据城乡公民文化服务需求和消费习惯的差异和变化适时地调整管理机制、服务程序和服务技术[11]。基于这四个维度，可以构建一套公共文化服务外部评价标准。
4 县域公共文化服务标准体系的实施机制
标准体系建构是县域基本公共文化服务标准化的重要基础，标准实施则是县域基本公共文化服务标准化的关键。为更好地推动县域公共文化服务标准化工作，需要建立公共文化服务标准体系实施机制。
4.1 部门协调机制
县域公共文化服务标准化工作涉及到宣传部、文旅局、乡镇等多个党委、政府部门。目前，国家已在中央部委层面建立协调机构，但仍然需要进一步完善协调机制，使之发挥整合资源、优化配置、统筹建设、协同创新的作用。县域政府也要建立相应的协调机构和协调机制，要出台《县域公共文化服务体系建设协调机制工作方案》、《县域公共文化服务体系建设协调组议事规则》和《县域公共文化服务体系建设协调组成员单位职责分工方案》等文件，建立定期召开协调会议的制度，强化部门之间的统筹协调，整合力量，实现政策制定协同化、资源配置最优化、服务管理集约化，确保基本公共文化服务发展的部门协调和资源整合，为公共文化服务标准化提供强有力的组织基础。
4.2 目标考核机制
探索县域基本公共文化服务标准化是我国公共文化服务体系建设中具有挑战性的前沿性工作。无论是标准制订过程，还是标准实施过程，都涉及多方利益，需要考虑多重因素，因此，县域公共文化服务标准化必将是一项复杂的系统工程。为保障县域公共文化服务标准化的顺利推进，要把公共文化服务标准化列入政府工作目标，并把相关内容分解到各相关部门，纳入相关政府部门的年度考核。
4.3 动态调整机制
县域公共文化服务标准化是一项尚处于探索阶段的工作。标准体系的构成与内容要根据国家和省级公共文化服务政策的调整、县域群众公共文化服务需求的变化等因素的变化而适时调整。因此，要建立县域公共文化服务标准化委员会，委员会由公共文化服务标准化相关研究领域的专家学者、县域文化行政部门和文化服务机构负责人、地方文化能人等组成，定期开展公共文化服务标准化调研与研讨，参与各类公共文化服务标准的制定，并适时对现有标准体系的内容进行调整，及时解决标准化实施过程中出现的各类问题。
5 余论
本文对县域公共文化服务标准化的理论基础、基本原则、标准体系和实施机制进行了初步探讨。然而，县域公共文化服务标准化仍是一个处于探索阶段的研究课题与实践工作。事实上，标准化建设过程也是各组织行为者和个体行为者利益的重新调整与分配的过程，其中也必然充斥着各种利益博弈，这些利益博弈过程将对标准化实践产生巨大的影响，这些都是本文没有探讨的问题。这些问题将以何种面目显现出来，以及县域基本公共文化服务标准化实践如何协调这些利益关系，都还有待对县域公共文化服务标准化实践作进一步观察、思考与研究，这是本研究后续将要跟踪研究的课题。
参考文献
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文章来源：《图书馆研究与工作》
作者简介：王前，湖南工业大学经济与贸易学院副院长、博士、副教授、硕士生导师，研究方向为公共经济与地方治理。
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