摘要：党的十九大提出的乡村振兴战略是建设社会主义现代化强国的重大战略思想。受多种因素的影响，实施乡村振兴战略面临着严重的人才瓶颈制约。乡村振兴战略提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求为乡村人才建设指明了方向。加强乡村人才建设，必须就地取“才”，培养造就和开发乡村本土人才；必须多方聚才，鼓励和引导各界人才回归乡村；必须实践育才，抓好乡村振兴关键工程任务；必须重用贤才，培育新乡贤和“两委会”干部人才。
关键词：乡村振兴战略；乡村人才；乡村人才建设
党的十九大明确提出实施乡村振兴战略。作为解决我国新时代主要矛盾的重大举措，以及弥补我国发展短板的重要抓手，乡村振兴战略成为党建设现代化强国的重大战略构想。2018年1月颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“实施乡村振兴战略，必须破解人才瓶颈制约。”为此，深入分析乡村人才建设的问题成因，回顾和评估乡村人才建设的演进政策，并按照乡村振兴的要求明确乡村人才建设的方向，确立切实可行的乡村人才建设路径十分必要。
一、乡村人才建设面临的挑战值得重视
（一）工业化和城镇化背景下乡村人才外流严重
改革开放以来，伴随着工业化和城镇化的快速推进，乡村适龄劳动人口对土地的依赖性明显下降，越来越多的乡村劳动力选择进城谋求发展。此外，由于城市和乡村在居民收入、就业、环境卫生和教育医疗等方面的差距依然很大，许多乡村人才纷纷流入城市。伴随着农民大量进城务工，农村“空心化”趋势越来越明显，据2018年国家统计局发布的《2017年农民工监测调查报告》，2017年农民工总量达到28652万人，比上年增加481万人，占全国总人口数的20％以上，近乡村总人口数的一半。特别是青壮年人群的流失，造成乡村人才长期处于“失血”、“贫血”状态，已不能满足现代农业农村发展的需求。同时，由于劳动力和人才外流，乡村人口老龄化、农村空心化等衍生现象背后的乡村养老、教育资源缺乏等问题将更趋尖锐。
（二）农村发展环境不利于吸引乡村人才回流
流入城市的乡村人才素质相对较高，一旦“走出去”往往就“回不来”。良好的发展平台、生活环境才能留住人才。但是，农村生产生活环境都不利于人才回流：一方面，农村产业发展环境不佳，营商环境不优，就业平台较低，交通网、能源网、社会服务网建设滞后。相较于城市而言，农村发展机会较少，乡村人才缺乏用武之地。另一方面，农村生活环境和文化环境对人才的吸引力不够。农村文化娱乐设施滞后，缺乏吸引年轻人的文化氛围，而城市更为先进的文化观念、更优质的生活服务则吸引他们进入城市。此外，长期以来，人们对农业农村和农民持有一种固有观念，认为农民并不是一种职业，回乡创业是“大材小用”，也在很大程度上影响了乡村外出人才的回流。
（三）乡村治理水平不能与村干部和农民整体素质提升相互促进
随着乡村青壮年人口大量外流，村民自治越来越缺乏必要的村民基础和精英存量。乡村青年干部比例偏低，大多由40-60岁的中老年人群构成。虽然他们在乡村治理上积累了一定的经验，但由于学习和接受新知识的能力不足，在学习新政策、掌握新治理方式上跟不上时代的步伐，难以适应乡村发展新潮流。就普通农民来说，“等、靠、要”思想严重，主动参与乡村治理和农村建设的意愿不强，造成乡村治理过于倚重行政力量。但是，很多农村基层党组织软弱涣散，少数干部作风不实，村庄治理容易被村庄的少数人把持，甚至被黑恶势力渗透，造成乡村内部公共事务无人负责。在惠农资金、集体资产管理、土地征收等领域存在“微腐败”“村官大贪”等现象。一些乡村还存在村干部与欺压百姓、横行乡里的黑恶势力相勾结的现象。这样的情况，造成了一些品行端正、群众口碑好的人未必能当选村委会主任或村党支部书记，进而直接影响能人贤士回乡发展和实现个人价值的热情。
（四）现代化进程中难觅优秀乡规民约和“农村好人”
乡村社会是“人情社会”，人情关系是乡村治理中难以回避的问题。但是，改革开放和工业化、城镇化、市场化的推进在促进乡村现代化发展的同时，也以强势力量对传统乡村文化形成了强烈的冲击与消解。因大量人口流出导致的空心化、老龄化等问题造成乡土文化和精神断裂的困境，乡土文化的凋敝减弱了乡村凝聚力和民风约束力。农村年轻人外出打工，长期生活在城市，远离农耕生活，对乡村文化的认同感逐渐减弱，导致乡村文化失去传承主体，影响到乡村文化的传承，一些优秀乡村文化走向消亡。受市场经济的冲击，传统的人情关系不断异化，已成为制约乡村治理的障碍。如，在很多农村，只要村干部能够带领村民致富村民就不会追究村干部的道德瑕疵甚至违法行为。利益至上的原则支配下，在很多乡村日常生产生活中，村民倾向于经济评价而非道德评价，过去那种建构在熟人关系上的亲切与温情趋于瓦解。
（五）乡村人才培养、管理和使用机制不健全
培养农业农村人才需要各方共同推动，形成合力，但目前在农业系统和全社会并没有形成共同培养农业农村人才的局面。对农业农村人才的培训不仅不能完全匹配农村工作人员的接受程度，也与发展现代农业、 实施乡村振兴战略等衔接不够，无法满足农民的多样化需求，很难与农民提高素质和创业兴业的需求同步。国家支持农业发展的人才政策还存在缺陷，如：由于考核机制的导向偏误，农业科技工作者热衷于做课题、发文章，成果转化运用推广做得不够。部分地区基层机构编制数量缩减，尤其是农业技术推广人员编制削减，农技推广人员数量不足。农业大学的学生很少去基层和农村实践。尽管现在相关部门通过大学生志愿服务 西部计划、“三支一扶”等方式选派大量的村干部到“村两委”服务发展，但其中不少人只是将其作为过渡性工作选择，最后并未真正留在基层。
二、乡村振兴战略对乡村人才建设提出了新的要求
党的十九大报告明确“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是实施乡村振兴战略的总要求，系统概括了新时代乡村振兴的丰富内涵，为打造层次分明的乡村人才队伍体系指明了方向，也为乡村人才成长提供了广阔背景和发展机遇。
（一）乡村振兴需要新型农业经营主体和农业科技人才
产业兴旺是振兴乡村的首要任务。产业是乡村最重要的经济基础，如果没有产业兴旺，实施乡村振兴战略就无从谈起。实现乡村产业振兴，就是要引导更多的资本、技术、人才等要素向农业农村流动，形成一二三产业融合的乡村产业体系。这要求打破传统的以家庭为主要生产经营单位和依靠传统经验进行生产的既有模式，注重区域化布局，实行规模化种植，进行专业化生产。为此，需要首先解决谁来种地的问题，加快培育新型农业经营主体，培养一批从事农业生产技术指导与推广的农业科技人才、一批掌握现代农业生产技术的农民技术骨干、一批具有开拓精神且懂经营会管理的农业经营管理者和一批专业性很强的农村经纪人队伍。
（二）乡村振兴需要绿色农业带头人
要通过乡村振兴实现生态宜居，就必须贯彻落实绿色发展理念，贯彻落实“绿水青山就是金山银山”理念，加强农村资源环境保护，维护好人与自然和谐共生的关系。为此，必须推动农村传统产业更新换代，把农民引向新经济、新产业、新业态；必须推广先进、绿色农业科技，推广绿色环保有机农作物种植；必须打造生态农业、休闲农业、乡村建设相融合的田园综合体；必须切实改进农村生态保护，有效解决农村环境污染。实现这些任务，必须培养一批具有绿色发展理念、掌握绿色生产技能、善于经营绿色农业产业链的绿色农业带头人。同时，还需要把农村打造为传承农耕文化、寄托乡愁的精神乐土，切实提高农民群众的生态保护意识。
（三）乡村振兴需要乡贤型人才和平民英雄
乡村是一个天然共同体，蕴含着作为乡愁共同体精神家园的乡村文化，规范着人与自然和社会的基本关系，维系着人们正常的生产和生活秩序。要通过乡村振兴实现乡风文明，就必须传承乡村文化中自然、淳朴、静谧的文化品格，发扬新时代中国特色社会主义先进文化对乡村文化的引领作用，展现新时代中国特色社会主义先进文化因子。实现这样的任务，必须坚持以优秀基层干部、道德模范、身边好人的嘉言懿行为“标杆”；必须从身边群众选典型，依靠群众推典型，挖掘凡人善举，培养德能兼备的乡贤型人才，树立一批具有新时代特征的道德楷模和平民英雄，充分发挥他们在维持乡村秩序上的道德引领作用。
（四）乡村振兴需要适应自治、法治、德治要求的领路人
在当前农村社会结构深刻转型的背景下，我国乡村治理中不同程度出现了权力个人化、随意化和基层腐败等治理乱象，进而导致农村自然资源过度利用、农村公共事务衰败、农村集体经济衰落等诸多问题。针对乡村治理中的问题，党的十九大提出加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，为破解农村治理困境提供了新的思路和改革取向。要实现这一目标，必须在传承中国传统乡村治理经验、发扬过去30多年村民自治的有益实践基础上，适应乡村治理面临的新形势和新挑战，针对当前中国乡村治理中存在的问题和短板，处理好自治、法治和德治三者关系，推动自治、法治和德治相互协调、有机配合，最终实现乡村社会的“治理有效”。这对乡村领导干部提出了更高的要求，必须做到政治立场坚定、道德水平高、法治意识强，同时具有一定的威望、管理水平，成为真正带动一方百姓、搞活一片经济、富裕一乡农村的乡村领路人。
（五）乡村振兴需要培养一批专业实用型人才
实现习近平总书记“全面小康，一个也不能少”的要求，实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须依靠农村的内生动力，依靠广大农民自身的力量。中国改革就是从农村开始的，就是靠农民的智慧和积极性。要让农民群众通过乡村振兴实现“生活富裕”，他们不仅仅需要具有追求富裕生活的热情和开展辛勤劳作的积极性，还必须具有多方面的生产技能和较高的综合素质。只有广大农村涌现出一批有文化、懂技术、会管理、 善经营、爱农村的实用型人才，涌现出一批现代农业、 农产品加工、公共服务、公共管理、新兴服务业等领域的技术和管理人才，涌现出一批农业职业经理人、经纪人、乡村工匠、文化能人、非遗传承人，乡村振兴才有最强劲的内生动力。
三、加强乡村振兴人才建设的政策建议
（一）就地取才，培养造就乡村本土人才
农民是农业农村发展的主体，也是实施乡村振兴战略的主体。大力开发乡土人才是加强农村人才建设，缓解农村人才总量不足的根本途径。
要坚持农民主体地位。充分调动广大农民的积极性、主动性和创造性，必须保障农民平等参与、平等发展、平等受益的权利，让农民成为实施乡村振兴战略的主要依靠者和受益者。要将提升农民素质和精神风貌、增加农民发展机会和促进农民致富有机结合起来，致力于促进农民全面发展。
要实施农民素质优先提升工程。把优先提升农民素质作为坚持农民主体地位的本质要求，既要注重发现人才，挖掘身上有本事、手中有绝活的“土专家”“田秀才”，也要注重培育一批高端农业科技人才，造成职业经理人、科技带头人、现代青年农场主、农村青年创业致富“领头雁”。要加快建立职业农民制度，畅通乡土人才成长通道，建立乡土人才与专业技术人才职业发展贯通办法。要遵循乡土人才成长规律，分层分类制定体现不同乡土人才职业特点的人才评价标准，加大乡土人才表彰激励力度。
要健全乡土人才培养机制。建立“政府主导 + 高 校 + 社会力量”培育模式，由政府主导新型职业农民培育，采取政府补贴的方式，整合社会力量开展培训。鼓励涉农高校搭建学历型农村专业型人才培育平台，鼓励职业院校、技工学院开设传统技艺技能相关专业和课程，切实培养出更接地气的乡村专业型人才。通过政府购买培训服务的方式，引导社会专业培训机构参与乡村人才培养。发挥乡土人才行业协会等社会组织作用，组织开展乡土人才对外交流、研修培训、创作研讨等活动，拓宽乡土人才视野。建立乡土人才梯次培养机制，针对村干部、农民企业家、普通农民等不同培养对象确定各自的培养目标。
（二）多方聚才，鼓励引导各界人才投身乡村
《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，要鼓励社会各界投身乡村建设，要通过各种方式吸引支持企业家、党政干部、专家学者、医生教师、规划师、建筑师、律师、技能人才等下乡。
要大力营造吸引人才回归乡村创业创新的良好环境。不仅要以乡情乡愁为纽带，用感情留人、用乡情动人，更要以事业聚人、以发展成人。各地要因地制宜，从本地资源和区位特点出发，编制适合回乡人员投资和建设的项目，为他们提供干事创业的舞台。鼓励他们领办创办家庭农场、农民专业合作社和农业龙头企业，发展优势特色农业和农村新产业新业态。有条件的地区可推动乡镇农业示范园和工业园区建设，吸引返乡人员进入园区投资兴业，调动他们创业的热情，激发他们的创新活力。
要通过完善农村公共服务吸引人才。回乡人才不仅需要事业，也需要生活。因此，应推动城乡义务教育一体化发展，让生活在农村的孩子公平享受高质量教育，让有意愿的农村孩子接受高中教育、更多接受高等教育。完善城乡居民基本养老保险、医疗保险和大病统筹制度，统筹城乡社会救助体系、完善最低生活保障制度，让回乡创业就业人才无后顾之忧。
（三）实践育才，培养造就实干型乡村人才
人才的成长离不开一定的发展环境、实践环境。乡村振兴所需要的各类人才，都必须在乡村经济发展、文明建设和社会治理的历史进程中逐步成长、成才。
要在市场竞争中磨练人才。培育新型农业经营主体是实施乡村振兴战略，实现乡村产业兴旺的重要举措，李克强总理在2017年12月13日的国务院常务会议上强调：“培育新型农业经营主体，尽量少靠行政支持示范基地等‘戴帽子’的办法，而应更多依靠改革并动用市场力量，实现公平竞争和优胜劣汰。”可见，培育新型农业经营主体，关键还是要构建公平竞争和优胜劣汰的新型农业经营主体成长体制机制，让其在市场中磨练成才。
要在乡风文明建设中养育人才。习近平总书记指出“家庭是社会的基本细胞，是人生的第一所学校。不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风。”我们要按照总书记的要求，切实发挥家庭文明建设的带动作用，讲好家风故事，传播治家格言，以良好家风带动乡风民风。还要注重传承传统健康的孝悌文化、节庆文化、民俗风情等传统乡村文化。在传承传统乡村文化的过程中，要坚持以社会主义核心价值观为引领，树立现代新乡贤典型，挖掘好乡贤文化背后所隐含的精神价值和时代意义。
要在健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系中锻炼人才。乡村自治、法治和德治的成效好坏归根到底是人的素质的高低决定的。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，对乡村发展带路人和每一个人的全面发展提出更高的要求。“深化村民自治实践”，需要提升农民的民主意识、农村社会组织的自组织能力；“建设法治乡村”需要提升基层干部和农民的法治意识，提升公务人员的监管能力、执法能力和司法调解能力；“提升乡村德治水平”，要求农民具有向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家的道德涵养，要求有道德楷模和身边好人。这些素质提高和人才的养成，都只有在乡村自治、法治、德治的实践中才能实现。
（四）重用贤才，培育新乡贤和两委干部人才
实施乡村振兴战略，必须重用一批“经济能人”、“正义好人”和“乡村领路人”等乡贤人才。
要积极培育、管理好新乡贤队伍。建立农村新乡贤吸纳机制，采取激励政策，让退休干部、社会贤达、农民工和创业者等乐于“载誉还乡”，把他们的思想观念、知识和财富服务于乡村的发展上来。加强对“新乡贤”的认定和管理，应以村民推荐、公开评选等形式，从乡村评选优秀人才，组织和宣传部门要将做出突出贡献的人才树立为“新乡贤”，给予荣誉和表彰，做好“新乡贤”精神弘扬，提升他们回到乡村、留在乡村、建设乡村的自豪感和荣誉感。
要切实抓好基层组织建设。乡贤以及乡贤理事会、乡贤参事会、乡贤议事会等乡贤组织是当下基层治理现代化的重要力量，他们是管理乡村公共事务的重要参与者，在乡村治理和推进乡村风尚文明建设中起着重要作用，但是绝不能替代“两委会”，更不能置于“两委会”之上。要强化农村基层党组织建设，选好配强带头人，要做好基层组织建设，及时改造涣散组织，纯化政治风气，切实将有公心、敢担当的能人贤士选举为村“两委”干部，切实提升农村自治组织的凝聚力和战斗力，营造风清气正、公正和谐的政治生态。
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文章来源：《中国行政管理》
作者简介：蒲实，国家行政学院研究室综合处处长，副研究员；孙文营，中国行政体制改革研究会副研究员。
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