摘要：公共服务动机是当代公共管理研究的新兴领域，中国情境下公共服务动机的测度、特征刻画和因果机制分析，是中国公共管理学者需要探索的公共服务动机研究三大主题。对于乡村治理场域下的农村基层干部这一特殊群体，中国本土的公共服务动机研究中还鲜有涉及，但其根植“乡土中国”的特色和处于行政体制与自治社会的双重边缘化特征，使其公共服务动机的研究有很高的学术价值；加之公共服务动机与领导力的密切关系，面向农村基层干部的公共服务动机研究， 对中国乡村治理和乡村振兴实践亦具有重要政策价值。本文综述笔者近年来在这个方向上取得的一系列进展，展示了中国乡村干部公共服务动机的测量结果、主要特征和因果机制。这些研究拓展和丰富了中国情境下公共服务动机研究的视野，为中国本土的公共服务动机研究提供了洞见和启示。展望未来中国公共服务动机的研究，笔者建议聚焦中国场景和本土实践，促进更广泛的学科交叉和融合，采用更多的科学研究方法，探索更复杂的内在机制。
关键词：公共服务动机；乡村治理；领导力；公共治理；集体行动
公共服务动机 （Public Service Motivation，PSM）研究肇始于人们对公共选择理论将“经济人”假设运用于公共部门的不满与失望。纵观西方PSM研究的学术传统，公共服务动机的界定与测量、公共服务动机的影响因素探究，以及公共服务动机外在产出分析，是PSM研究的 三个主要方面。中国开展PSM研究仅有十余年时间，是中国公共管理方兴未艾的学术领域。国内已有的PSM研究对上述三个方面都有涉及，初步揭示了PSM在中国场景下的若干特征。但是国内的PSM研究对象主要集中在体制内公务员、事业单位雇员、大学生等群体，对于农村基层干部这一特殊群体还鲜有涉及。而农村基层干部的行为根植于“乡土中国”，处于行政体制与自治社会的双重边缘化（Dual Marginalization）状态，带有更鲜明的中国特色，对其PSM的研究 很有学术价值。本文综述笔者近年来在这个方向上取得的进展，拓展中国场景的PSM研究视野，力图为中国本土的PSM研究提供新的洞见。党的十九大首次提出实施乡村振兴战略。2018年两会期间，习近平总书记明确指出组织振兴是“乡村振兴”战略的关键路径之一，组织振兴的核心要义是增强农村基层组织的领导力。因此，笔者所开展的面向农村基层干部的PSM研究，对中国乡村治理和乡村振兴实践亦具有重要的政策参考价值。
一、中国乡村治理中的领导力
（一）中国农村的公共治理危机与领导力
笔者在对农村问题的长期研究过程中发现，21世纪以来，中国农 村出现了所谓的“发展悖论”：一方面，农村经济发展，农民收入增长，硬件基础设施不断改善，农村居民生活水平大为提高；另一方面，许多地区农村基层组织软弱涣散，社会治理能力弱化，随之带来了农村环境卫生、农田水利、生态环境等公共事物呈现出普遍衰败的景象。
2006年实行全面废除农业税之后，中国农民的生产生活负担得到了根本性的减轻。与此同时，随着财政实力的增长，国家开始反哺 农村。“村村通”工程、“国家饮水”工程、新农村建设、“美丽乡村”建设、土地整治、高标准农田建设等各种工程建设项目配备着国家支农资金有力促进了农村地区水、电、路等大量的公共事业建设。国家投入显著改善了农村基础设施等公共事物，但国家投入并不能解决农村公共事务治理面临的两个关键问题：一个是供给问题，即如何 克服设施建设和维护的“搭便车”行为；另一个是占有问题，即如何克服个人对公共设施的过度利用行为，以保证资源系统的可持续。由此出现了从国家投入到农民需要之间“最后一公里”的问题，实质是农民组织问题，即与农民生产生活基本条件密切相关的事务必须要由当地农民自己组织起来解决。在笔者开展的很多实地调查中发现，农村地区甚至普遍出现人均１元／月或１０元／年的公共卫生费、自来水费都收不上来的难题；在国家“村村通”工程支持下建好的农村 公路，逐渐出现了破损却一直无人修缮的情况，“村村通”变成了 “村村痛”，截至２０１４年底,国农村公路优良路率仅有５９．７％；与农业生产关系紧密的农田水利的“最后一公里”更是面临困境，根据清华大学中国农村研究院的农村调查，２０１２—２０１４年，中国农村地区参与集体水利设施工程维护的比例仅分别为２７．８％、 ２９．８％和２６．５％。“最后一公里”难题反映了村庄集体行动能力的衰落，农民难以开展合作实现公共事务的治理，由此给中国农村带来了公共治理危机。
中国农村公共治理危机的实质是集体行动能力的衰落。围绕这一问题，近年来笔者开展了多项研究，揭示了导致农村集体行动能力衰落的众多原因，至少包括以下十个方面：资源条件的恶化；经济地理的变迁；大规模的劳动力外流；村庄人口特征的变化；对农业依赖性的下降；村民间异质性增加；农村基层治理薄弱；自主治理水平不高；监督与奖惩机制不健全；农村集体产权改革。
笔者的研究特别揭示：城镇化进行过程中伴随着大规模的农村劳动力外流，在上述因素之中是一个关键原因，也是极具中国特色的一个影响因素。截至２０１５年底，我国共有２．７７亿农村人口向城镇转移，占总人口的２０％，预计到２０５０年，转移人数将增长到３．５亿。劳动力外流通过以下五种机制降低了农村的集体行动能力：（１）领导力的流失，劳动力外流带走了多数在农村治理中能发挥组织与协调作用的精英人才；（２）社会资本流失，劳动力外流削弱了村庄内原有的人际关系网络，使得基于信任、可信承诺与相互监督才能形成的集体行动变得更为困难；（３）对村庄归属感降低，农民的乡土归属感下降，参与公共事务的意愿和动力更加薄弱；（４）对资 源依赖性降低，对资源依赖程度的减弱会削弱人们参与集体行动的动机；（５）经济社会异质性加大，经济社会异质性增强会导致村民对农村公共事物的需求出现分化，增加集体行动的难度。
显然，领导力的流失和匮乏，是农村公共治理危机的症结之一。根据笔者的调查，目前我国农村基层干部的领导力存在如下几个方面的问题。第一，乡村干部老龄化突出，人力资源水平较弱。抽样调查的结果显示，乡村干部的平均年龄为４７．２岁，年龄结构以中老年 为主，其中５０岁以上的占比高达３３．８６％，与此同时，乡村干部的学历普遍较低，以小学、初中和高中、中专文化程度为主，占比高达８５．４５％。第二，农村基层干部领导胜任力不足。一是思想 观念差，跟不上农村发展的步伐，对于新理念、新政策的理解和接受能力弱；二是学习能力差，对于新的治理技术，如“互联网＋政务服务”、大数据信息管理平台等不能够掌握，甚至普遍存在不会使用电脑的情况；三是执行力不高，不能及时准确地把各类涉农政策在农村基层落实。第三，“赢利”与“避责”思维比较普遍。“赢利”思维表现为对于在集体项目或工程中有获利空间的事务会积极组织和主动参与，进而获取利益回报，有的甚至不惜借机实施贪腐行为；“避责”思维则体现在没有获利空间的集体事务上，村干部显著地缺乏积极性和主观能动性。
（二）农村集体行动中的领导力与公共服务动机
“上面千条线，下面一根针。”在中国的广大农村，上级政策千头万绪，最后都要靠乡村干部这根“针”去落实。在某种程度上，乡村干部的领导力决定了中国农村基层社会治理的成效。农村领导力的不足会显著地制约农村集体行动能力，从以往的研究来看，好的领导可以利用其权力优势、机会意识、社交技巧和知识等公共领导力，为集体行动提供资源、信息和权威，建立信任、承担和降低组织成本、提高决策效率，克服集体内经济利益的异质性、解决集体内部冲突，进而发展出共同解决困难的意识和承诺。中国是一个典型的威权体制 国家，投射到基层治理这个网络中，意味着权威在公共治理中的核心作用，而权威往往由基层组织中的领导者供给。无论哪一层级的领导，其行为选择都面临着激励问题，尤其是作为农村基层组织中的乡村干部，在经济收入较低、工作事务繁琐等普遍不利的条件下，他们的领导力与其为村庄提供公共服务的动机即ＰＳＭ存在密切关系。ＰＳＭ 被视为“一种服务于团体、地方、国家或全人类利益的利他主义动机”，这种动机超越了个人自利和组织利益，关注更大政治实体的利益，并通过公共互动，激励个人采取有目的的行为。这种有目的的行为正是领导者领导力的体现。领导力与ＰＳＭ存在密切的关联，也 已得到学者们的广泛证实。
（三）领导力与公共服务动机的关系
领导力与ＰＳＭ的关系研究近年来已成为学术界关注的热点，从已有的实证研究文献来看，主要表现在以下三个方面。
第一，发现了ＰＳＭ在领导力与绩效之间的中介作用。领导力对绩效往往既会有显著的直接影响，也存在显著的间接作用。例如，变革型领导力对组织绩效、使命效价和敬业程度以及组织公民行为等都 会产生重要的直接影响，公仆型领导力会对下属的知识共享行为起到 直接促进作用，在这些影响关系中，ＰＳＭ均起到显著的中介作用。
第二，发现了ＰＳＭ在领导力与绩效之间的调节作用。学者们通过采用多种研究方法发现ＰＳＭ 会调节领导力尤其是变革型领导 力对绩效的 响。Ｂｅｌｌé的田野实验研究以及 Ｐａｒｋ 和 Ｒａｉｎｅｙ的多元回归分析发现ＰＳＭ会正向调节变革型领导力对个人绩效、组织承诺的影响；而相反，Ｂｏｔｔｏｍｌｅｙ的研究发现ＰＳＭ会负向调节变革型领导力对组织公民行为的激励作用，即ＰＳＭ水平越高的追随者，变革型领导力起到的激励作用就越小。
第三，发现了ＰＳＭ对领导力的反向作用。 除了发现ＰＳＭ在领导力与绩效产出中的中介或调节作用，也有学者发现ＰＳＭ本身 也会对领导力产生重要影响。文宏、张书以“为官不为”的消极领导行为为对象，发现公务员的ＰＳＭ和职业技能是影响官员领导行为选择的重要因素；Ｎｏｗｅｌｌ等人发现，ＰＳＭ越强的人，越愿意主动成为领导者，为公共组织利益贡献协作领导力。
二、中国乡村干部的公共服务动机
从文献中可以发现，领导力与ＰＳＭ以及绩效之间的关系十分 紧密，存在显著的相互影响，因此，要探索乡村治理中领导力的问题，ＰＳＭ是一个重要的突破口，有必要深入了解中国乡村干部的ＰＳＭ。在此方向上，笔者近年来开展了三个方面的工作。
（一）乡村干部公共服务动机的测量
Ｐｅｒｒｙ将ＰＳＭ 操作化为四个维度，分别是“决策吸引力”（ａｔｔｒａｃｔｉｏｎｔｏｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙ－ ｍａｋｉｎｇ，ＡＴＰ），即基于理性的政治参与欲望；“同情心”（ｃｏｍｐａｓｓｉｏｎ，ＣＯＭＰ），如博爱的爱国主义 （对公众的热爱与保护欲）；“公共利益承诺”（ｃｏｍｍｉｔｍｅｎｔｔｏｐｕｂｌｉｃｉｎｔｅｒｅｓｔ，ＣＰＩ），即对公共利益的承诺、公民责任、社会公平等规范性动机；“自我奉献精神”（ｓｅｌｆ－ｓａｃｒｉｆｉｃｅ，ＳＳ），即不计回报地为他人服务。在此基础上所开发出来的ＰＳＭ测量量表也成为学术界引用 最广泛的问卷。大多数学者的定义和测量问卷基本上也是根据研究需要，在Ｐｅｒｒｙ的成果基础上进行一定程度的改进。同样，对中国乡村干部ＰＳＭ的测度也需要进行本土化的改造。笔者在Ｐｅｒｒｙ 量表的基础上，通过中英文反复互译、专家评估以及试调研，提出如表１所示的适用于中国乡村干部的测量量表。
（二）乡村干部公共服务动机的影响因素探究
笔者利用表１对中国乡村干部的ＰＳＭ进行了测度，并通过对数据的计量分析，发现中国乡村干部的ＰＳＭ受到多种因素的影 响。第一，常见的人口统计变量，如年龄、性别、学历对乡村干部的ＰＳＭ是一种负相关作用，这与对其他群体的已有研究发现有些区别，但是并不具备特定的规律。第二，工作满意度对乡村干部的 ＰＳＭ存在显著的正向作用，满意度越高，ＰＳＭ水平也越高，这与其他各种针对不同文化情境、不同对象的ＰＳＭ研究发现基本一 致。第三，地区经济发展水平对乡村干部的ＰＳＭ有显著负向影响，这意味着地区经济发展水平越高的地区其乡村干部的ＰＳＭ水平反而越低，这与寸晓刚针对中国大学生群体的ＰＳＭ研究正好相反，其原因在于经济越落后的地区乡村治理涉及的救济性、帮扶性事务越多，越能激发乡村干部的ＰＳＭ。第四，乡村干部的工资收入水平对乡村干部的ＰＳＭ水平不存在统计学意义上的因果关系，但工资收入认知，即对自己收入水平在村庄中的相对层级（上等、中等、下等）认知，非常显著地正向影响乡村干部的ＰＳＭ，这是 针对乡村干部ＰＳＭ研究的一个重要发现。
在中国的文化情境中，工资收入水平对公共部门雇员的ＰＳＭ 影响不显著，这在以往针对中国政府公务员的不少研究中已被证实，但这并不意味着收入因素就对ＰＳＭ没有显著影响。中国农村地区是一个典型的“熟人社会”，即便改革开放以来农村经济社会结构不断变迁，但传统的农村居住形态、乡村习俗、宗族文化等依旧具有强大的生命力，使得“熟人社会”的本质并未根本改变，而中国特色的农村治理体制设计决定了乡村干部既是从事农业生产的普通农民，又是乡村治理组织中的领导者，获得的这份额外收入提高了其相对收入水平，通过与“熟人社会”内的其他村民进行比较，在一定程度上能够影响其内部公平感，进而对其ＰＳＭ产生显著影响。
（三）乡村干部公共服务动机产出的实证研究
以往的文献对ＰＳＭ的产出后果开展了大量研究，例如常见的工作满意度、组织公民行为、创新行为等，这些研究对于理解ＰＳＭ的实践价值具有重要意义。在乡村治理场域中，乡村干部的ＰＳＭ能带来哪些方面的影响后果，目前还鲜有研究涉及，未来还有很大的拓展空间。随着近年来精准扶贫成为中国乡村治理的核心主题，笔者在实地调研中发现，我国基层扶贫干部尤其是身处“权责倒置”体系中的乡村干部，普遍出现了一定程度的职业倦怠现象，对其个人绩效和组织绩 效都产生了显著的负面影响。因此，笔者在这一宏观制度背景下，开展了ＰＳＭ对乡村干部职业倦怠的影响研究。
笔者的实证研究发现，决策吸引力动机（ＡＴＰ）和自我牺牲精神动机（ＳＳ）对乡村干部的职业倦怠存在显著的负相关作用，意味着更热衷于政治、喜欢做决策以及愿意为公共利益牺牲自我利益的基层扶贫干部更不容易出现职业倦怠，这与我们的常识判断保持了一致；而另一方面，同情心动机（ＣＯＭＰ）对职业倦怠则存在显著的正相关作用，意味着同情心更强的乡村干部，其更容易出现职业倦怠。
决策吸引力动机（ＡＴＰ显著负向影响职业倦怠的可能性解释，在于决策吸引力体现的是公共部门雇员对政治事务的兴趣。为了激励扶贫干部的工作积极性，在我国出台的一系列相关扶贫政策中，扶贫干部普遍获得了政治晋升的可能性承诺。因此，对政治事务越感兴趣、对政治晋升需求越大的干部越有可能选择去贫困村担任扶贫干部，这种动机使得其能够在一定程度上抵消扶贫工作压力所造成的消极影响，更不容易出现职业倦怠。自我牺牲精神动机 （ＳＳ）则体现的是一种愿意为了公共利益自我奉献的心理倾向和行为选择，这种动机同样也会与决策吸引力动机一样，抵消工作挫折和压力可能带来的负面影响，降低基层扶贫干部出现职业倦怠的概率。
相对而言，同情心动机（ＣＯＭＰ）越强的基层扶贫干部越容易出现职业倦怠较不容易理解。其可能的原因在于同情心动机强的干部，会更加同情贫困户的不幸遭遇和艰难生活，进而更加迫切地希望通过自己的扶贫工作改善他们的生活现状，这与对ＰＳＭ的前因研究中经济发展水平负向影响ＰＳＭ的逻辑是一致的。然而，由 于扶贫工作中存在的形式主义和繁文缛节制约了扶贫干部的工作实效，使其心理期待和工作现实出现鸿沟，可能导致这一群体更容易产生职业倦怠。
三、中国乡村干部公共服务动机研究的价值与展望
（一）乡村干部公共服务动机研究的价值
１．识别中国乡村干部的激励结构
乡村干部是一个极具中国特色的群体，他们既是国家的“代理 人”，又是村庄的“当家人”；尽管无法拥有国家统治机构所必 备的人事、财政、执法等权力，但又要承接所有国家统治机构所下达的政策执行指令和承担相应的责任；尽管不具备公务员的身份，但又必须做公务员类似的工作。开展乡村干部的ＰＳＭ研究，其重要价值在于帮助识别乡村干部的激励结构，在既定的制度环境下，有哪些因素能够对他们起到激励作用，有哪些观念是他们内心的真实想法，有哪些维度能够刻画他们的动机结构。识别中国乡村干部的激励结构，增进对这一特殊公共部门雇员群体的理解，为增进和改善乡村治理提供研究依据。
２．解释中国乡村干部的治理行为
中国有近６０万个行政村和２６０万个自然村，在村民自治的制度背景下，每个村庄的治理呈现出完全不同的景象，这种“千村万象”的治理结果与乡村干部的治理行为紧密关联。有的乡村干部充满激情、积极作为；有的乡村干部则无所事事、懒政怠政。不同的乡村干部所带来的治理绩效差异甚大，而要进行政策上的干预，就必须先去找到同一群体行为选择背后的动机。ＰＳＭ的研究为解释中国乡村干部的行为选择提供了一个绝佳的透视视角。乡村干部 的ＰＳＭ既是果，受到乡村治理场域中各种因素的影响；同时又是 因，在一定程度上或激励或影响乡村干部的心理认知和行为选择。笔者之前开展的有关ＰＳＭ对职业倦怠影响的研究，即为一个很好的例证。
３．丰富公共服务动机研究的理论意蕴
无论是识别中国乡村干部的激励结构，还是解释中国乡村干部的行为选择，对于中国场景的ＰＳＭ研究很有理论价值。ＰＳＭ被理解为宏大的公共管理和政策叙事与具体微观实践之间的桥梁，乡村干部既是自上而下的制度叙事与自下而上的治理实践之间的“接 点”，也是中国威权体制下层级治理体系中的核心“夹层”，乡村 干部ＰＳＭ的研究，一方面有助于探索不同政治文化情景等对于ＰＳＭ的影响，另一方面也为透视公共政策的执行提供了渠道，同时也为发展公共管理的“中层理论”贡献了来自中国农村的经验证 据，对于丰富ＰＳＭ研究的理论意蕴具有重要价值。
（二）研究启示与展望
１．聚焦中国场景和本土实践
公共服务动机理论是西方文化情境下的学术产物，尽管近年来得到了中国学者的广泛关注和深入拓展，但大多数研究依然只是简单的对中国化场景的套用，对ＰＳＭ的理解和测度难以跳出固有的思维束缚。基于西方场景所产生的公共服务动机理论，在中国到底有多大的适用性和解释力度，仍然需要开展持续探索；中国特色的制度环境如农村宗族社会、臣民型政治文化、从乡土中国到城乡中国的社会结构变迁等，对公共部门雇员尤其是乡村干部的ＰＳＭ的影响值得深入探讨；与之相应的，如何科学、精准、有效地测度乡村干部的ＰＳＭ，更是需要建立在中国特色场景的深刻理解基础之上。笔者业已开展的乡村干部ＰＳＭ的研究，展示了中国场景ＰＳＭ的学术研究，有潜力回应和解释中国公共管理面临的重大理论问题。
２．促进更广泛的学科交叉和融合
尽管ＰＳＭ研究是传统公共行政学的研究对象，但本质上ＰＳＭ研究的是利他主义和亲社会行为，这在其他社会科学领域如心理学也已开展相似的研究，而笔者所探讨的乡村治理更多的是传统政治学和社会学的研究范畴。事实上，促进更广泛的学科交叉，如笔者研究的乡村治理中的ＰＳＭ，能够更好地理解乡村治理的微观世界，理解基层街头官僚的行为选择，能够显著地推进乡村治理的理论研究和实践创新。总之，如果学科之间能够更进一步地交叉融合，ＰＳＭ研究才能超越公共行政与公共管理的界限，进入诸如心理学、教育学、管理学、政治学、经济学、社会学等其他学科领域，更进一步地推动ＰＳＭ研究的理论创新。
３．采用更多的科学研究方法
在社会科学研究中，探索因果机制几乎成为必备动作，但在复杂的人类社会系统中，因果机制又恰恰是最难被精准识别和捕捉 的。一方面， 识别变量和测量变量本身是一个难题，ＰＳＭ属于人的内在心理活动，而且在不同的文化背景下会展现出不同的形态，如何观察以及测量是一件很难的事 情。尽管Ｐｅｒｒｙ、Ｖａｎｄｅｎａｂｅｅｌｅ等人开发出了常用的测量问卷，但在学术界并没有形成统一的意见，而ＰＳＭ的本土化测度，更是中国学者尚未完全解决的一个问题；另一方面，从现有的所有实证研究来看，除了个别研究采用实验室实验法，绝大多数研究所采用的数据均是截面 数据，其对因果关系的解释力度并不强，基于截面数据所探索的因果机制，实质还是变量之间在 控制特定条件下的相关性，而不能作为合理的因果关系解释。未来的研究需要采用更精细化、更精准的测量工具和测度方法；在因果机制的探索上应引入更多的面板数据、实验数据、定性数据、行为科学方法等，以尽可能地减轻已有研究的局限性。
４．探索更复杂的内在机制
解决人类社会的现实问题是社会科学研究的不竭动力，人类社会的高度复杂性又给社会科学的研究带来巨大挑战。以笔者近年来开展的研究为例，在非正式制度与正式制度并行、传统文化与现代文化混合的乡村治理场域中，公共服务动机天然地笼罩着迷雾，给揭示乡村干部、普通村民等乡村治理主体的内在心理和行为选择带来了一定困难；而未来的乡村治理研究必须直面这些挑战，去探索更为复杂的内在机制。一方面，探索乡村干部的公共服务动机、领导力与集体行动、乡村治理之间的内在关系，理解乡村基层干部的行为动机和乡村治理绩效；另一方面，探索普通公众的公共服务 动 机在乡村治理中的作用，及其与乡村干部的领导力、公共服务动机的互动关系，可以进一步增进对于乡村复杂治理体系的理解。这方面的工作不仅可以为中国本土现象提供更为深刻的解释，而且有可能为公共管理理论的发展贡献中国元素。
文章来源：《公共管理与政策评论》2019年第5期
作者简介：王亚华：清华大学公共管理学院教授、副院长，清华大学中国农村研究院副院长。舒全峰：清华大学公共管理学院、清华大学中国农村研究院博士生。
注：为便于编辑，本文参考文献未列出，详情请见附件。
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