摘要：党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》,提出了“十四五”时期经济社会发展目标之一就是“国家治理效能得到新提升”。农业农村是国家治理的基础和关键，这就必须准确把握农业农村发展大趋势，即农业现代化水平不断提高、农户兼业化不可逆转、村庄数量持续减少。在小规模农户长期存在的前提下，采取合作社等方式实现小农户与现代农业发展有机衔接。坚持和完善农村基本经营制度，继续推进农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”。在宏观上加快主要农产品价格改革和农业补贴制度改革，形成合理、稳定并适合中国国情的农业宏观治理体系；微观上切实推进乡村治理现代化，加强乡村民主政治建设；深化农村集体产权制度改革，大力发展农村集体经济。

关键词：治理体系；治理能力；乡村治理；农村基本经营制度

2021年是中国共产党建党100周年，也是党的十五大提出的两个百年目标之一即建党一百年目标的实现之年。党的十九大报告提出要全面增强执政本领。作为一个具有百年历史和七十多年执政历史的大党，全面增强执政本领，就是要实现国家治理体系和治理能力的现代化。党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》，提出了“十四五”时期经济社会发展的六大目标，其中之一就是“国家治理效能得到新提升”。中国的基本国情是“大国小农”，农业农村是国家治理的基础和关键。党的十九届四中全会认为，推进国家治理体系和治理能力现代化的任务之一就是大力实施乡村振兴战略，这就必须准确把握农业农村发展大趋势，以小农户为基础，稳定和完善农村基本经营制度，从宏观和微观两个方向提升治理能力和治理水平。

一、准确把握农业农村发展大趋势

改革开放40多年来，尤其是21世纪以来，以“四大补贴”、主要农产品保护价收购为核心的农业支持保护政策开始实施，农村社会保障水平不断提高，农村基本经营制度不断健全和完善。城镇化水平逐年提高，到2019年达到60.60%，对农村社会经济发展产生了极大的拉动作用。在家庭经营制度普遍推行的1985年，农民人均纯收入中工资性收入所占比重仅为18.1%到了2018年上升到了41%，其中主要是在城镇打工的工资收入。不仅如此，城镇化使生产农产品的劳动者大大减少了，据测算，2016年，农业领域仅使用了1.3亿劳动力，劳均农业增加值达到50616元。这就使得广大农民无论在生产方式还是在生活方式上都发生了巨大变化。这些变化可以归纳为三个方面。

（一）农业现代化水平不断提高

农业劳动力减少的直接表现就是农业现代化水平的提高。农村家庭承包经营制度的实施，把劳动力从农业领域甚至农村解放了出来，尤其是20世纪90年代初期以后，随着小城镇建设的破题，农村劳动力大量向城镇流动，自20世纪90年代中后期之后，农业从业人员数量开始持续下降。与此同时，九年义务教育的推行使劳动力的文化水平在不断提高。农村住户调查数据显示，1985年，农村劳动力中具有初中文化水平者只占27.7%，2003年超过50% （50.2%）；高中文化水平占比在2004年超过10%（10.1%）。劳动力是最活跃的生产要素，其数量下降和质量提升必然引致其他要素的变化。根据国家统计局的数据，改革开放以后，农业从业人员数量一直增加，并在1997年出现拐点，此后呈下降趋势。实际上，根据我们的测算，农业中容纳的劳动力数量比统计数据少近40%。劳动力投入大规模减少是机械替代的结果。1978年以来，农机总动力持续上升，2015年出现拐点，开始下降，也是由于劳动力大量外出，导致小型农机具数量减少，以及大型农机具主导的农业生产服务业的发展。与此同时，综合农业机械率持续上升，2019年超过70%，比2004年的34.32%多一倍以上，三大主粮作物基本实现了全程机械化。除了用机械替代劳动力，由于土地资源禀赋的原因，用资金替代土地，促进土地生产率的提高一直是中国农业发展的基本路径。改革开放以来，在一定时期内农作物播种面积基本保持稳定的前提下，由于化肥施用量和有效灌溉面积的不断增加，粮食单位面积产量呈上升趋势。

总的来看，1978年以来，中国农业现代化的基本路径就是用机械替代劳动力、用资金替代土地，即劳动生产率和土地生产率双提升。党的十九大提出2035年基本实现现代化，农业农村当然也要基本实 现现代化，在未来15年时间内，这两条路径依然要延续下去。支撑中国农业现代化的要素很多，其中，农业生产组织经营方式是最重要的要素之一。21世纪以来，农业经营组织发展逐渐多样化，如“公司＋ 农户”“公司＋合作社＋农户”“公司＋合作社＋基地＋农户”“产业协会＋合作社＋农户”等。其中，农民专业合作社和农业产业化组织成为当前促进农业稳定发展和农民持续增收的重要力量。

（二）农户兼业化成为不可逆转的趋势

由于土地资源禀赋的关系，兼业化已经成为中国农户经济的必然行为。农户的兼业行为是基于家庭收益最大和风险控制，应对外界环境变化、适应经济社会发展所做出的家庭劳动力优化配置的一种理性选择。从国际上看，农户兼业现象不仅存在于中国、印度等发展中国家，也普遍存在于发达国家（地区）。改革开放以来，中国农户的兼业化水平不断提高，这个过程无疑是从20世纪80年代初期开始的。按照收入中来自农业的比重，可以把农户划分为纯农户、一兼农户、二兼农户和非农户。不同研究目的的划分标准略有差异，本文的划分标准为：农业收入80%以上来自农业的为纯农户，50%—80%来自农业的为一兼农户或农业兼业户，20%-50%来自农业的为二兼农户或非农业兼 业户，20%以下来自农业的为非农户。我们根据农业农村部固定观测点的数据计算了2003-2016年农户的兼业化发展情况。结果表明，2003年以来，中国农户在从事产业方面的分化状况十分明显：一是纯农户比例从2003年的11.18%下降到2016年的2.90%，也就是说，只有不到3%的农户收入主要来自于农业产业；二是非农户的比例快速上升，2003年非农户占比仅为33.28%，2016年增加到64.04%年均增长率为5.16%；三是一兼农户和二兼农户的占比整体上呈现出下降趋势。从2003-2016年，一兼农户所占比重从23.14%下降到9.85%，二兼农户从32.40%下降到23.21%。兼业农户中二兼农户的比例明显高于一兼农户，二者之间的差值总体上呈现出扩大的趋势。上述趋势表明我国农户兼业化的特点是非农产业所占比重越来越大，农业所占比重越来越小。

农户收入结构的变化受多种因素影响，如城镇化快速发展的“拉力”与农业产业内部结构变化、农村就业结构变化的“推力”等，农户兼业化的另外一极就是专业化，二者并行不悖。在农户兼业化水平越来越高的同时，农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体随之发育并成长，推动着农业发展的转变和现代化水平的提高。

（三）村庄持续减少，乡村形态将发生根本性变化

根据国家农业普查办公室发布的第三次全国农业普查报告，截至2016年底，全国共有596450个村级组织，其中556264个村委会，40186个涉农居委会，15万个2006年以后新建的农村居民定居点。 第二次农业普查数据表明，截至2006年底，全国共有656026个村级组织，其中637011个村委会，没有报告新建农村居民定居点，二者之差19015应为涉农居委会。两次数据对比，说明10年间全国共减少了59576个村级组织，年均减少5957.6个；其中村委会（即行政村）共减少了80747个，年均减少8074.7个；涉农居委会增加21171个。减少的村委会和增加的涉农居委会之差为59576，这些村要么小村并大村，或者合并后再建成农村居民定居点，要么在城镇化过程中变成城市社区。

党的十九大提出了2035年基本实现现代化的战略目标，2018年中央一号文件据此规划到2035年基本实现农业农村现代化，届时，城镇化率将至少达到70%，这将意味着会有更多的农村人口到城镇定居，农村人口会更少，村庄也会大量消失。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，根据发展现状、区位条件、资源禀赋等，把现有村庄划分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类四大类型，可见，除了少数特色保护类，其他三种类型要么合并、要么搬迁或融入城市而消失。其实，即使是特色保护类村庄，当村民大量转移到城镇而缺乏生机时，依然会吸引别的地方的村民迁入。因此，在2035年之前，中国的村落形态会一直处于变动之中。这种变化，包括村庄的人口结构、产业结构、人与人之间的关系，以及民居形态的演变。在这个意义上我们也可以说，中国乡村正在经历千年未有之大变局，国家农业农村治理现代化必须适应这一变化趋势。

二、小农户是中国农业农村治理现代化的基础

（一）小规模农户的长期性

根据第三次农业普查数据，截至2016年底，全国共有农业经营户20743万户，其中，规模农业经营户398万户，仅占1.9%。尽管2008年党的十七届三中全会以后，土地流转速度大大加快，截至2016年底，土地流转总面积达到4.71亿亩，占家庭承包经营总面积的35.1%，但仅形成30亩以上的大户1052.1万家，其中50亩以上的356.6万家。这说明大部分土地流转现象发生在亲朋之间，与规模经营无关。而且，由于粮食价格和收储体制改革，以及种植业本身的风险，土地流转在近年来遇到了瓶颈。我们在调研中发现，近年来，相当多的经营者由于诸多原因而退还流转的土地。河南某粮食贸易企业，2010年起在某产粮大县流转10万亩土地种植小麦和玉米，近年来亏 损严重，已于2017、2018年逐渐全部退还，公司由自己经营改为社会化服务。农业生产既受到自然风险的影响，又受到经济风险的影响。以玉米为例，2016年临时收储制度取消后，东北四省区农民可以享受到按上年种植面积给予的补贴，而同样作为玉米主产区的黄淮海地区则没有这样的补贴。这对于流转土地主要种植小麦、玉米的新型经营主体是一个很大的打击。目前按品种投保的农业保险赔付率很低，一旦出现较大的风险，就会把之前若干年盈利都赔进去。调研中发现，2015年泰安市宁阳县的一位种植大户种植了140亩耕地玉米，因灾害比正常年份减产300斤／亩，一共仅获得2000多元的保险赔付，杯水车薪，根本起不到弥补损失的作用。综上所述，2015年以来，土地流转速度实际上呈下降态势。按照原农业部公布的土地流转数据计算，2012、2013、2014年的平均流转增速为4.3%，2015年下降到2.9%，2016年继续下降到1.8%。这说明，在相当长的时期内，中国必然以小规模农户经营为主，这是无法改变的。即使经过流转形成的规模经营主体，依然以较小规模为主。

（二）小农户与村社制度

小规模农户与村社制度是并存且互为条件的。在新大陆国家，土地资源充足，从事农业产业的人口不可能在一个村子里聚居，只能居住在较大的镇上，如美国，就是典型的有农业没农村。除此之外，世界上大多数国家都是村社制度，比如俄国曾长期存在，但在不同时期 的形态和作用完全不同。这一制度存在的主要原因就是土地资源少，人们只有居住在村庄才能方便耕作。中国是世界上村庄形态形成最早、最成熟的国家之一，大部分村庄已经形成了数百年，有的一千年以上。这种村社制度下的小规模农户具有以下特点：一是既是生产单元，又是消费单元，生产消费合一，生产的目的是为了消费。当农业生产不能满足家庭成员更好的消费时，农户便会作出兼业甚至部分成员离开农村的决策，以实现整个家庭效用的最大化。二是既是经济再生产单元，又是人口再生产单元，二者互为条件。尤其在以传统生产工具为主的阶段，消耗体力较大，所以农户在进行人口再生产时倾向于生男 孩，且越多越好；而在农业现代化水平较高阶段 （如现阶段），技术水平越来越高，农业生产活动消耗体力越来越少，人们的生育观念随之发生变化，女孩由于灵巧就成为越来越多农户的生育选择。三是既是社会单元，又是政治单元。中国的村庄多以家族为主体，一般由一个大家族或者若干个规模较 小的家族所构成。因此，农户的社会行为实际上受到家族的影响和制约，是家族行为的一部分。中国传统社会下的乡村治理实际上是家族治理或家族联合治理，其村规民约实际上反映的是家族的共同信念，这样，社会行为就演化为政治行为，村社制度下的农户在一定程度上也是政治单元。这一结论对于贯彻十九届四中全会的决定精神具有重要意义。

（三）小农户与现代农业发展的衔接

经济基础决定上层建筑。无论中国村社制度下的农户具有多么复杂的属性，但经济行为依然是最重要的、基础性的行为，在现代开放型社会下尤为如此。为此，党的十九大提出了实现小农户与现代农业 发展有机衔接的论断，在相当长时期内具有根本性的指导意义。小农户既是中国农业现代化的基础，也是农业农村治理现代化的基础，把小农户纳入现代农业发展轨道也是治理现代化的一项重要内容。

如前所述，随着农户兼业化水平的加深，农户的分化已经成为不可避免的大趋势。不同农户融 入现代农业的方式差异很大。一般说来，非农户和二兼农户更多需要土地流转服务，包括出租、入股，甚至退出土地承包经营权。纯农户和一兼农户更多需要农业生产性服务，如构建完善的农产品市场体系，包括农村电商体系；促进农民专业合作社发展，带动更多的农户；加快农业社会化服务体系建设，把小规模农户尽可能纳入社会化服务体系。实际上，即使通过土地流转形成一定规模的经营主体依然需要社会化服务

从世界范围看，农民合作社是联结小农户与现代农业发展的核心载体。作为土地资源禀赋丰裕国家 的代表，美国一个农场（大都是以户为单位）大约参加４—５个合作社，每种农产品在一个地区一般只有一个合作社负责经营。比如，笔者在美国调查的 Dairy Lea，拥有2300个奶农成员，遍布美国东北部纽约、宾州、佛蒙特、马萨诸塞、新泽西等５个州，是美国东北部最大的牛奶销售合作社。欧洲的国家大都较小，一般一个国家的一种农产品主要由少数几个合作社负责经营，这样才能在国际市场上具有一定竞争力。比如，荷兰拥有110个地区型采购合作社，农民通过它们采购种子、肥料、饲料等生产资 料，这些合作社分别属于３个中央采购合作社，它们占有肥料供应市场的60%和饲料供应市场的55%。丹麦只有两家屠宰合作社，其中最大的丹麦王冠集团每年生猪屠宰量占丹麦全国的93.6%，占欧洲屠宰量的8.2%，占世界屠宰量的２％，是世界上最大的猪肉出口公司。欧美国家的合作社都是大型农业企业，农户（农场）只负责生产，合作社负责加工、销售等延长产业链工作。可见，在这些国家，即使是大规模或较大规模农户（农场），它们也不可能直接面对市场，而是通过合作社。如前所述，中国有2.1亿农业经营户，在农业现代化过程中毫无疑问也必须通过合作社这个载体。

中国促进合作社发展的正式制度建立于2007年７月１日 《农民专业合作社法》的实施。此后，合作社数量迅速增加，到2020年底超过224万家，平均每个村４家以上，50%以上的农户都加入了各类合作社。但平均每个合作社只有50多人，大部分只有20人到３０人，对市场的影响很小。因此，合作社出现的问题大都是农户问题的叠加。事实上，相当多的合作社理事长们已经意识到这一点，近年来已经出现了合作社再合作即构建农民专业合作社联合社的现象。2018年７月１日实施的《农民专业合作社法》修改版已经加进了联合社一章，对农民专业合作社联合社的成立条件、运行机制进行了规定。联合社的发展，对于农民合作社带动能力的提升是一个质的飞跃。目前，国内联合范围最大的联合社是黑龙江龙联农民专业合作社联合社，由省内714家成员社构成，分布在全省13个地级市、58个县，具有较大的带动能力。此外，当前尤其要关注单个农民专业合作社的规范发展和提质增效，这也是联合社发展的基础。

2008年，党的十七届三中全会提出：“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。”公益性和经营性服务的分离，促进了社会化服务产业的发展。尽管由于统计口径的原因，这个产业在服务业总体中所占的比例并不大，但已经显示出对农业生产极强的带动作用。尤其是2020年防疫时期，凡是农业社会化服务产业发展水平高的地方，疫情的影响就小一些。据山西省农业厅40家农业社会化服务主体调查，由于服务规模经营，除助力政府抗疫消杀，对春耕备耕影响不大，而影响最大的是没有纳入社会化服务体系的小农户。所谓社会化服务主体，包括那些以盈利为目的为非成员提供农业生产服务的合作社、具有社会化服务功能的家庭农场、以社会服务为主要业务的企业和其他社会化服务组织。当然，总体上看，社会化服务产业的发育还不能满足广大农民的需求，要按照主体多元、形式多样、服务专业、竞争充分的原则，加快培育各类服务组织；鼓励各类主体加强合作，促进不同主体之间的融合发展，优势互补；适应农民的需求，加快发展农业生产托管服务，发展单环节托管、多环节托管、关键环节综合托管和全程托管等多种托管模式；加快农业社会化服务的标准化建设，尽快发布不同领域社会化服务的标准，包括服务标准、收费标准等；加强农业社会化服务产业的行业管理，出台相关法律法规，规范产业发展。

三、坚持和完善农村基本经营制度

（一）农村基本经营制度及其优势

坚持和不断完善基本经营制度，是农业农村治理的基础。十九届四中全会决定强调要完善农村基本经营制度。农村改革以后，随着家庭联产承包制的推行，一种完全不同于人民公社的新的经营制度 逐渐成熟了，这就是党的十三届八中全会表述的“统分结合的双层经营体制”，这个制度的最大优势,就是“有利于集体统一经营的优越性和农户承包经营的积极性都得到发挥”。1999年３月１５日，第 九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，把农村基本经营制度纳入宪法，正式表述为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”1998年召开的党的十五届三中全会，总结了农村改革２０年的基本经验，其中第二条就是：“……实行土地集体所有、家庭承包经营，使用权同所有权分离，建立统分结合的双层经营体制，理顺了农村最基本的生产关系。这是能够极大促进生产力发展的农村集体所有制的有效实现形式。”

（二）人地关系是农村基本经营制度的核心

影响农村基本经营制度稳定的最重要因素是土地承包关系不稳定。一些地方没有按照1993年中央十一号文件的要求,“增人不增地、减人不减地”，而是比较频繁地调整承包土地，对现代农业发展 产生了负面影响。因此，十五届三中全会提出：“稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系。”2016年４月25日，习近平在安徽省凤阳县小岗村视察时指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”稳定农民和土地的关系，就是稳定农村基本经营制度，同时也就稳定了农民对土地的预期，在家务农的可以长期投资，提高农业生产效率；进城打工可以放心流转，提升土地经营规模。实际上，改革开放以来，国家一直在试图稳定农民和土地的关系。1984 年中央一号文件明确要求“土地承包期一般应在十五年以上。”1993年，中央十一号文件指出：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。”并“提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’”的办法。2008年召开的党的十七届三中全会指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”从15年到30年，再到长久不变，不仅仅是时间上的变化，更是农民和土地关系的变化，是国家对于农民土地承包经营权用益物权性质的确认和保证。那么，怎样才能实现 “长久不变”？党的十九大报告明确要求：“第二轮土地承包到期后再延长三十年。”2018年12月29日，第十三届全国人大常务委员会修正了《农村土地承包法》，第二十一条规定：“耕地的承包期为三十年。……前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，”以法律的形式固化了“长久不变”。

2019年11月26日，中共中央、国务院发布了《关于保持土地 承包关系稳定并长久不变的意见》，按照这个意见，要稳妥推进“长久不变”实施，必须：（１）稳定土地承包关系，第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。（２）第二轮土地承包到期后再延长30年，以承包地确权登记颁证为基础，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效且不变不换，证书记载的承包期限届时作统一变更。（３）继续提倡“增人不增地、减人不减地”。（４）建立健全土地承包权依法自愿有偿转让机制。如前所述，尽管土地流转的增长速度下降，但农户参加各种社会化服务体系的比例呈上升趋势。如山东省供销社改革过程中推行社会化服务，全省托管、半托管面积已经超过2000万亩；山西省2017年接受中央财政补贴资金 进行农业生产托管试点，2018年扩展到27个粮食主产县，公开选择服务组织280个，服务小农户26万户，完成农业生产托管服务试点面积122万亩，2019年350万亩，取得了良好的效果。在这个过程中，各类新型农业经营主体和服务主体得到了较大的发展，成为我国农业现代化的重要支撑力量。应该看到，土地承包关系的稳定，会损害一部分村干部的权利。因此，在实践中要保证不折不扣地执行这一政策，确保我党用４０年时间探索的理论和政策成果不走样，就必须加强政策执行环节的监督， 尤其是发动广大农民进行监督。

（三）“三权分置”是稳定农村基本经营制度的重要保障

实现农村土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”也是稳 定和完善农村基本经营制度的重要举措。现实中，现行法律对新型农业经营主体流转土地的权益未能给予充分保护，致使其既不能用来抵押贷款，也无法进行长期投资。2014年中央一号文件提出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”2016年10月３０日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于完善农村土地所有权承 包权经营权分置办法的意见》，提出要加快放活土地经营权，平等保 护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。当然，要做到真正保护土地经营权人的利益，还要在实践中做大量工作。

“三权分置”的核心是强化经营权。第一，土地经营权人在流转 期限内合法拥有占有、使用所流转土地并获取收益的权利。第二，土 地经营权人可以改良土壤、培养地力、建设农田基本设施和农业生产配套设施。流转到期后，这些设施依然发挥作用的，依照合同规定可以获得相应补偿。第三，经承包农户同意背书，土地经营权人可以依法向金融机构抵押贷款，或者向第三方实施再流转，以及入股到农民专业合作社或者农业企业。第四，流转到期后，原土地经营权人有优 先续租的权利。第五，如果流转的土地被国家征收，地上附着物及青苗补偿费按合同规定可归土地经营权人所有。

四、从宏观和微观两个方向加强农业农村治理

实现农业农村治理现代化需要解决的问题很多，根据十九届四中全会决定，国家对农业农村领域的治理，包括坚持党的领导和农村自治如何结合，乡村治理中坚持自治、法治、德治相结合及正确处理三者之间的关系，地方政府与村民自治之间的关系、实施乡村振兴战略、健全城乡融合发展体制机制、乡村文化和生态建设等等。前述坚持和完善农村基本经营制度、实现小农户与现代农业发展有机衔接也是农业农村治理的重要内容。目前来看，最重要的是在宏观上加快主要农产品价格改革和农业补贴制度改革，形成合理、稳定并适合中国国情的农业宏观治理体系；微观上切实推进乡村治理现代化，加强乡村民主政治建设；深化农村集体产权制度改革，大力发展农村集体经济。

（一）改革主要农产品价格支持政策

按照2004年中央一号文件精神，从2004年开始，国家将全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营。为了保护农民利益，国家从当年在主产区实施水稻最低收购价格政策，2006年扩大到小麦。2008年启动了玉米和大豆的临时收储政策，后拓展至油菜籽、生猪、棉花、食糖等，相当于价格支持政策。这一政策对于保护农民利益起到了十分重要的支撑作用。以稻谷和小麦的最低收购价格为例，每年在播种前由国家主管部门发布，农民依据这个价格确定种植决策。

主要农产品的价格支持政策是以农民收入为导向的。这就决定了在成本逐年上涨的大前提下价格必然只提不降，从而也就违背了供求决定价格的基本规律。而且，2004年开始实施价格支持政策时，国际市场粮价正处于高位运行状态，自2012年起，国际粮价开始持续下跌，导致2014年起国际国内 粮棉油糖肉等主要农产品价格全面倒挂，价差不断扩大，玉米等品种还出现了产量、储存量、进口量“三量齐增”的奇怪现象，反映了畸形价格机制带来的负面效应。因此，自2014年起，国家改革大豆和棉花的临时收储为目标价格，同时，把食糖的临时收储政策改为企业收储、财政补贴；2015年起取消了油菜籽的临时收储政策；2016年，国家改革东北四省区的玉米临时收储为“市场化收购”加“定向补贴”。从改革的效果看，取消支持政策可以使上述产品价格回归市场决定，对于产业发展以及与国际市场接轨具有重要意义。但存在的问题：一是在国内国际农产品成本严重倒挂的前提下如何保证产业发展；二是如何保障农民利益。取消价格支持政策后，政府如何利用好财政补贴这个工具促进农业产业发展和农民收入水平的提升？十九届四中全会决定要求完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策，说明粮食问题对于我们这样一个具有14亿人口的大国的极端重要性，2020年新冠肺炎造成的国际粮食市场紧张局面更说明了这一点。因此，涉及粮食的改革，包括价格改革，都要以粮食安全为基本前提，按照2014年中央一号文件所要求的那样：“确保谷物基本自给，口粮绝对安全”，价格改革不能背离这个前提。

（二）改革农业补贴体系

根据2004年中央一号文件精神，我国正式实施了良种补贴、种粮农民直接补贴和农机具购置补贴，2006年因农业生产资料价格上涨而实施了农业生产资料综合补贴，史称“四大补贴”。国家还于 2005年起陆续出台了奶牛良种补贴、生猪良种补贴等一系列畜禽养殖补贴政策，渔业、林业领域也都实施了相关补贴政策。2016年，国家在前一年试点的基础上，把除农机具购置补贴之外的三项补贴为 “农业支持保护补贴”，主要用于提升耕地地力和粮食适度规模经营。这就把原来属于“黄箱”范围的良种补贴通过改革转变为“绿箱”。近几年，中央一号文件发布的许多政策如东北黑土地保护、农业环境问题治理、农业生态保护和修复等，都属于“绿箱”范围。在WTO 规则限制下，农业补贴 的支持方向除了“黄变绿”外，还应大力鼓励新型经营主体按照国家产业发展方向从事生产经营活动，这样才能够提高产业竞争力，使补贴覆盖更多的小农户。

（三）推进乡村治理现代化

乡村治理是一个综合性问题。党的十九大指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。” 首次把德治纳入乡村治理范畴。2019年６月23日，中共中央办公厅、 国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出了加强和改进乡村治理的总体要求、主要任务和实施措施。参照文件精神，本文认为，推进乡村治理体系和治理能力现代化主要做好以下几方面工作：

一是加强党对乡村治理的领导。

当前，乡村存在着各种各样的正式组织和非正式组织，包括村党 组织、村民委员会、村集体经济组织、村务监督委员会、农民合作组织和其他经济社会组织（如老年人协会、婚丧嫁娶协会等），这些组织支撑着乡村经济社会的正常运转，是乡村治理的主要力量。这些组织的核心，就是党组织。村党组织书记和其他成员可以通过法定程序担任村民委员会主任、副主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职。同时，要充分发挥党员在乡村治理中的先锋模范作用。

二是推进乡村法治建设，使广大农民群众学法、懂法、用法。不仅能用法律手段保护自己的合法权益，还要保证在村级各类组织的决策中不违法。我们在调研中发现，一些村民（代表）大会通过的决议，如剥夺“外嫁女”在承包土地、分配集体资产股份等的权利，就是不符合现行法律规定的。要促进乡村治理法治化、规范化、程序化，便于群众操作执行。针对许多村庄主要劳动力外出打工的现实，可以借鉴浙江省象山县等地的经验，借助手机、互联网等先进手段，建立 “智慧村庄”综合管理服务平台，建立“村民微信群”“乡村公众号”，鼓励村民通过手机等工具开展村民说事、民情恳谈、百姓议事、妇女议事等各类协商活动。

三是培育和践行社会主义核心价值观，并融入文明公约、村规民约、家规家训。充分挖掘传统文化中值得发扬和传承的精髓，如崇德向善、扶危济困、扶弱助残等，培育淳朴民风。大力开展文明村、农村文明家庭、五好家庭等创建活动，宣传农村道德模范、最美邻里、身边好人、新时代好少年，充分发挥农村道德模范的示范带动作用，弘扬道德新风。结合传统节日、民间特色节庆、农民 收节等节庆活动，弘扬优秀传统文化，为构建新时代乡村“德治”体系服务。

（四）深化农村集体产权制度改革，大力发展农村集体经济

集体经济是乡村治理的基础。十九届四中全会决定明确指出： “深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济。”2016年１２月26日，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度 改革的意见》，提出从2017年起用５年左右的时间完成农村经营性资产股份合作制改革，主要是构建村级股份合作社，各地的名称不完全一致，有的叫经济合作社，有的实力雄厚的还在合作社的基础上成立股份公司等，但在构建合作社的过程中都把各类资产尽可能地清理、核算清楚，壮大了集体经济实力，拓宽了集体经济发展路径。在剩下不到２年的时间里，未完成地区要按照主管部门的统一要求，保质保量地完成农村集体产权制度改革任务，为集体经济发展奠定组织基础。

一是做好集体资产清产核资工作。包括属于集体所有尚未承包到户的资产、资源等，如林地、池塘、厂房、仓库等，一些地方还有废弃的学校，由于小学撤并而无法继续作为教育设施和教育用地，也可以纳入集体资产清产核资范围。

二是做好成员界定工作。从理论上看，集体经济组织成员就是这次产权制度改革需要界定的成员，但现实中很复杂。（１）集体经济组织存续期间有去世和新出生的，有调出和调入的，即使简单地截至某一时点，每个成员由于年龄不同，对集体经济的贡献差异很大；（２）外嫁女的处理问题，有的人走户走，有的人走户不走，有的人户都不走，这些复杂的情况如果简单地按照当地习俗，由村民大户或代表大会表决决定，有可能会出现多数人剥夺少数人权利的现象。

三是构建社区股份合作社。清产核资和成员界定工作结束后，就可以依法组建农村社区股份合作社。其实质是把农村集体资产按份额落实到每一位成员。由于农村社区经营人才的有限性，大多数村社区股份合作社的理事长都由村党支部书记或村委会主任兼任，也有些地方由村民 （代表）大会选举具有经营能力的本村企业家担任理事长，有利于农村集体资产的保值增值。这样的经验值得在资产较多的村庄推广。产权制度改革后，社区股份合作社是农村集体经济的合法载体，在框架设计上应该符合现代企业制度的要求，实行政社分离，政经分离，实行自主经营，确保农村集体经济的健康、稳定发展，为国家农业农村治理奠定坚实的基础。

文章来源：《教学与研究》2021年第4期

作者简介：孔祥智，中国人民大学农业与农村发展学院教授，国家发展与改革研究院研究员；赵昶，中国人民大学农业与农村发展学院博士生

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