摘要:乡村治理是一个具有特定含义的法律概念，是国家治理的重要组成部分，必须重新建构乡村治理框架体系，乡村治理在城乡统筹发展中转变职能。乡村治理存在的主要问题是:乡村治理秩序面临着新的挑战，乡村治理工具缺乏现实针对性，乡村组织及公共权力被异化和弱化。乡村治理的法治保障是:坚持和完善乡村的村民自治制度，依法规范和科学引导乡村治理，构建和完善乡村治理的法规体系，发挥法治与德治在乡村治理中的规范作用，构建乡村共建共治共享的新格局。

关键词:乡村治理;城乡统筹;村民自治;法规体系;共建共治共享

习近平在“中共十九大报告”中强调指出，实施乡村振兴战略就是要按照乡风文明、生态宜居、产业兴旺、治理有效和生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化的发展进程。这里的“治理有效”是起根本性保障作用的。即是说只有实现乡村的有效治理，才可能促进产业兴旺并保障农民增产增收，实现生态宜居和乡风文明的美好夙愿。因此，本文拟就新时代乡村治理的法治保障问题略陈管见，以请教于大家。

一、乡村治理的基础理论

乡村治理是一个具有特定含义的法律概念。本文在这里所论及的“乡村”，概指城市以外的广阔地域和空间，“村庄”则是指乡村的经济活动空间、地理空间、公共和社会关系空间的集合。社会制度原本就是人为设定的刚性约束，并以国家的强制力来保证和规范人们之间相互关系的。村庄自古以来就是一种制度与秩序的装置，利益相关者一般都通过制度规范、相互作用与行为关系来影响社会秩序［1］。用著名人类学家、民族学家和社会学家费孝通先生的话来说，村庄就是一个由世代居住在特定地域、以一定关系联结的人群共同生活而形成的社会单元，功能就在于提供本村农民在日常生产生活中，涉及关系联结、休养生息和文化传承的所有基本条件。因居民的血缘关系和地缘关系形成的自然村落，尤其是以血缘为纽带组成家族群体聚居的宗族村落，使得此村落与彼村落之间具有鲜明的场域界分，此村落的人口、土地和财产，不易也不允许被彼村落以任何方式划走。即使新中国成立以来所形成和划定的超自然村的“行政村”，尽管它们彼此之间的权利和利益关系，并不像以血缘关系为纽带的自然村那样严格鲜明，但是除非国家实行强大的行政外力介入之外，行政村之间的人财物与彼此场域的管辖权同样是不得轻易改变的。自秦汉王朝“废封建、设郡县”肇始，中国就一直沿袭“皇权不下县”“县政乡治”的基本规则，乡村实行“保甲制度”为行政末梢①，以地主土地所有制为经济基础，以乡间绅士为政府与乡村联系的纽带，构建起一套适应封建社会制度的、较为完整的乡村治理秩序。以1908年清政府颁行《城镇乡地方自治章程》为起点，以1935年民国政府《地方自治法规》的出台为终点，清廷废止了以“职役制”为特征的“乡地制度”，转型以“乡村自治”取而代之［2］。尽管这种架构的乡村治理模式几经调整变革，但是国家不为乡村提供基本公共服务，也不干预乡村治理事宜的本质始终没有改变。清政府对乡村社会实行“无为而治”。朝廷所说的“乡村自治”，说到底是统治者为了向乡村收缴“皇粮国税”的需要，通过所谓“治理”措施，从老百姓身上榨取更多的民脂民膏。因而历朝历代国家颁行的正式制度，在贫瘠乡村所发挥的作用是微乎其微的，乡村秩序的维系历来靠“非正式制度”和乡村的精英们来操持运转。1949年中华人民共和国的诞生，在“消灭一个旧世界，建设一个新世界”的旗帜下，乡村治理秩序发生了前所未有的冲击和剧烈的变动。在随后的农村集体化年代，不同发展阶段应运而生高级生产合作社、生产大队、人民公社组织。自1978年实行改革开放以来，乡村治理结构发生了根本性的变革。譬如，乡政府政权取代了原来的人民公社体制，乡村多元治理取代了村庄集体管理，家庭经营制度取代了农民集体经营制度，形成了以村民自治为标志的村民委员会和村党支部，使得原来村庄“熟人社会”的关系网被打破。这些应运而生的社会组织，成为处理村庄公共事务的制度形式和组织形式。总之，在中华民族五千年文明发展的历程中，中国不但积累了适合国情的乡土社会治理的经验，也进行了由传统王朝国家向现代化国家转型的探索。无论是成功的经验，还是失败的教训，对中国特色社会主义新时代乡村治理来说，都是弥足珍贵的一笔历史遗产。

乡村治理是国家治理的重要组成部分。中国是一个由56个民族组成的统一的、多民族国家，中国至今仍然有6亿多人口生活在农村，即使已进城居住和长期进城务工的2亿多人，也仍然与农村保持着千丝万缕的联系。乡村治理是国家治理的重要组成部分，乡村治理在整个国家治理体系中，始终处于极其重要的中心位置。新中国成立后建立起来的人民公社制度，客观上压抑了农民创造的热情，不能够为乡村发展提供持久的动力，积累了大量农民对国家不满的社会问题。实事求是地说，从它降生的第一天起，公社与村落之间、公社与农民之间就存在着巨大的张力。发生在20世纪70年代后期，以安徽省小岗村为代表的农民群众自发的“包产到户”，就是以传统村落自耕农社会的形式，与人民公社推行的“政治理想”奋力抗争的结果。自1978年改革开放到21世纪初期，国家不但在2006年彻底废除实行了几千年的“皇粮国税”，而且从2009年起通过税费改革和城乡统筹政策的实施，将乡镇和村干部的工资及相应开支纳入国家财政，实实在在地减轻了农民繁重的经济负担，建立起了覆盖乡村的公共产品投入和公共服务体系，乡村治理开始实行“从取到予”的历史性转变，国家与乡村尤其是与农民的“紧张关系”得到了根本性的缓和。乡村治理这场前所未有的农村体制机制改革，实质上完成了由过去国家控制乡村治理方式的解构，也实现了乡村治理从无序到有序转型的秩序构建。执政的中国共产党和中央人民政府对村庄的制度性安排，第一次破天荒的成为“乡村秩序建设”的头等大事。譬如，1982年宪法确立我国行政权力机关为省、市、县和乡四级，不仅首次确认了“乡镇政权”的法律地位，而且首次赋予“村民委员会”为村民自治组织的法律地位;明确规定村民委员会的领导机构和组成人员，由所在地的居民民主选举产生，村民委员会同乡镇政权的相互关系由法律规定。1982年宪法的特殊意义，就在于实现了“在县以下设置政权”，突破了千百年来“皇权不下县”的老黄历，打破了国家与社会之间的相对隔绝，通过基层政权建设来改造和治理乡村社会。宪法规定的“乡政村治”模式，既为村民自治提供了法治保障，也为新时代如何实现“农村善治”提出了重大课题。1987年全国人大常委会通过《村委会组织法(试行)》，1988年在全国普遍施行，到1994年底全国50%以上的行政村，都依法建立起了“村民代表会议制度”，自此村干部“一手托两家”，既是村民的当家人，又是国家在乡村的代理人。1998年国家正式颁布实施《村委会组织法》，2010年10月又根据农村实际情况进行了系统性的修订，在第2条中明确规定:村民自治组织的基本原则是:“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。随着农村改革的深入发展和民主进程的加快，村民自治组织的基本职能定格为“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四项民主制度和民主权利［3］。一个由法律赋予权威的新型乡村治理体系，即政权居乡村治理的主导地位、村党支部与村委会是村级核心组织的乡村治理格局最终形成。与此同时，在自然村层面探索村民自治的实践，也得到了中共中央和国务院的关注和肯定。不只是从2014—2017年每年涉农的“中央1号文件”，着力强调和积极主张这个问题，而且中央办公厅和国务院办公厅还于2016年10月1日，共同印发了《〈关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案〉的通知》，并且就相关问题的落实做出了具体安排。在村民小组或自然村层面探索村民自治的新路径，体现了党中央、国务院对村民自治和乡村治理的高度重视。“村民委员会”原本发轫于广西壮族自治区宜州的一个自然村，因而从一定意义上说，这也是村民自治组织单元的一种复归。

必须重新建构乡村治理框架体系。有关农村体制改革和综合治理的法律法规规定，城乡社区是乡村社会治理的基本单元。随着新世纪新时代乡村治理任务的不断加重，加之农村基层政权职能转变尚未完全到位，严重的制约了乡村社区自治和服务功能的发挥。为了促进城乡社区治理体系和治理能力实现现代化，中共中央、国务院于2017年6月发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出了乡村治理权力框架重新建构的任务。依据城市社区治理与农村社区治理存在起点不同、任务不同、阶段不同的实际情况，《意见》从打破城乡分别治理的积垢入手，强调乡村治理权力框架的建构，要坚持“城乡统筹、协调发展”的基本原则，在社区治理的制度设计、资源投放、政策规划和能力建设方面要体现“城乡统筹”;在资源禀赋和统筹谋划城乡社区共治方面要突出“协调发展”;在转变政府职能、回归服务群众本位方面，要凸显为社区治理“减负增效”［4］。重新建构乡村治理框架体系和权力结构体系，就是要彻底解决和落实“分工明确、职责分明、权责清晰”的问题。必须建立健全城乡社区“工作事项准入制度”，全面清理基层政府职能部门不适当的要求群众自治组织，出具各类“莫须有”的证明;凡属由基层政府履行的法定职责，不得以任何借口要求群众性自治组织来承担;在任何时候、任何情况下，不得把群众自治组织视为“马前卒”，不适当的将群众自治组织作为环境治理、拆迁拆违和行政执法的责任主体。尤其要对已予准入的城乡社区工作事项，依法依规进行分类把关，凡属基层政府的事项归政府处置，属于社区的事项归社区处置。确属社区承担和处置的事项，一定要依法依规落实经费、人员、场地等保障措施，决不能再像过去那样“胡子眉毛一把抓”，确保社区承担的事项职责分明、权责明确。要在乡村治理权力框架的建构中，树立居民是社区建设的主体，强化社区居民的民主参与意识，完善居民在社区公共事务中当家做主的权利行使机制;要建立健全责任主体的权利保障机制和激励机制，明晰基层政府对居民诉求回应机制和文化感召凝聚机制，培育以“社会主义核心价值观”为标志的社区精神，增强居民的社区归属感和自豪感。国家权力对乡村社会的行政渗透主要集中在行政村的层面，近年来各地政府在此基础上夯实“大学生村官制度”，加大从外部输入村干部的创举，譬如，乡镇干部任职村党支部书记和代理村委会主任，以及向村庄选派“第一书记”等，不仅对完善乡村治理权力结构具有积极意义，而且为村干部行政化探索出了一条现实路径［5］。当下应当看到和必然预见到，村民自治的实践正在有计划、有目标的向自然村下沉，村民自治的关键主体也正在由“行政村干部”向“自然村干部”转变，国家与乡村社会关系的重点，同样在由“乡镇与村庄关系”转向“行政村与自然村关系”，这将是乡村治理实践的一个伟大的和根本性的变革。

乡村治理在城乡统筹发展中转变职能。农民长期以来处于“末等公民”的地位，这是与实行“城乡二元结构”的体制以及农业、农村不景气分不开的。必须从根本上解决农民的“国民待遇”问题，还农民群众一个客观公正的、平等的社会地位。中共第十六次全国代表大会就曾提出，统筹城乡经济社会发展是全面建设小康社会的重大任务。在中国特色社会主义新时代，必须举全国之力统筹城乡经济社会发展，彻底破解“三农问题”、突破“城乡二元结构”的樊笼，发展农村经济、建设现代农业、增加农民收入。这里所论及的“城乡统筹发展”，是指将城市和农村的发展紧密结合起来，全面考虑、统一协调，树立“工农一体化”的经济社会发展思路。“城乡统筹发展”的内容包括“以县带乡”，产业布局、村镇布局、土地统筹、指标协调、基础设施布局和公共服务布局等。“城乡统筹发展”的主要对策是，统筹城乡的社会保障制度、统筹城乡的财政政策、统筹城乡的收入分配、统筹城乡的就业政策等。在中国特色社会主义新时代，“乡政村治”仍然是乡村治理的坚实基础，作为城乡统筹主体的各级地方党委和政府，要按照“中共十九大”的要求转变职能，树立“以民生为本”的新的发展观和政绩观，切实把增加农民收入、提高农民生活质量、健康水平作为最重要的政绩，把增进广大农民群众的物质利益、政治利益和文化利益，作为自己一切工作的根本出发点和落脚点，促使乡村治理在城乡统筹发展中不断更新完善。乡村治理的目标是良法善治，需要各级政府把对乡村实施严格“管理”的职能，彻底转换成为引导和动员多元主体共同“治理”的职能;需要促进并实现各方主体利益的综合平衡，只有代表各方利益的主体通过协商实现共治，才可能实现乡村治理的善治，防止乡村治理走向“乱治”和“恶治”。各级地方政府要积极支持农村开展多种多样自治模式的探索，乡政村治模式多样性探索的前提，是法律赋予农村拥有自治权。乡政村治自治模式的持续发展，需要以农村自治权为基础。实施和推进乡政村治模式法治化，不能仅仅局限于乡级区域，应当把着眼点放到如何处理好公权力与自治权的关系上，依法促进乡政村治从形式走向实质，只要是在法律允许的范围内，能够促进农业发展、农民增收的各种模式都是可行的。

二、乡村治理面临的主要问题

乡村治理秩序面临着新的挑战。据国家统计局公布的第六次全国人口普查数据显示，全国共有13．4亿人口，其中有6．7亿人口居住在农村，占全国总人口的50．32%，乡村治理的任务占整个国家治理任务的大头［6］。在互联网技术高度发达的现时代，“互联网+”构筑的虚拟社区早已“飞入寻常百姓家”;“价值多元”已成为包括偏远贫瘠乡村在内的社会一大特征，整体性的社会秩序正面临着“碎片化需求”和“扁平化社会格局”的挑战。互联网时代颠覆了人们的时空观念，“交互型网站”的快速发展，催生了“一人一媒体”的网络环境，通过微信、微博、论坛等互动工具衍生的网络话题，已成为大众调侃和社情民意反映的快捷表达方式。网络世界里的匿名性特点，则为乡村居民宣泄情绪提供了前所未有的机会和平台。这里以“百度搜索”引擎为例，仅2016年10月5日这一天，有关反映与回民拉面相关的新闻和讨论就多达336万条［7］。民族因素作为民族地区社会结构和意识形态构成的重要组成部分，致使体现和反映民族因素的网络舆情，自觉或不自觉的嵌入人们的学习、工作和日常生活之中。网络舆情对民族关系的影响主要体现在正反两个方面:从正面效应方面看，良好的舆论是引导网民群体记忆和认同的重要途径，有利于增强和促进各民族群众之间的联系和相互了解，不失为一种形成中华民族凝聚力和共同体的正能量;从负面效应方面看，网络舆情的情绪化或攻击性言论，在网络上发布后极易引起非理性的虚拟隔阂，致使网民在虚拟空间内放大某种“非理性认知”，甚至产生对国家和其他民族的敌对情绪。民族因素作为网络传播的重要影响因子，在民族地区网络舆情发酵和演化过程中的作用和威力越来越大。涉及民族因素的网络舆情状况，通常与民族地区的政治舆情、政策舆情、生态舆情、教育舆情和宗教舆情搅混在一起，使得原本就复杂多变的舆情状况，显得更加复杂化和敏感化。如果这些网络舆情信息被过度的解读或被别有用心的人利用，那么这些“舆情言论”就有可能迅速演变成“舆情事件”。从表面上看，民族地区诸多涉及民族问题网络舆情的发生好像是偶然的。如果从深层次上透过现象看本质，这些民族因素在网络舆情演变发展的过程中，确实表现出一些不以人们的意志为转移的规律性特征。这就意味着即使乡村治理范围内的事儿，也需要将其扩展到“互联网+”的网络虚拟社区，需要在“现实居民社区”与“虚拟社区”两个场域中构建乡村治理的法治化秩序。然而社会秩序永远是人类社会存在与发展的一种常态化状态，社会秩序的样态从来就是多种多样的。譬如，法治秩序的落地生根就晚于观念上的法治，表明人类社会的文明进步，与“法治”状态既有联系，又无绝对的必然联系。即是说没有法治未必就无秩序，有法律规范就未必有法治秩序。大量来自于乡村治理中的个案表明，社会运行的“合法性”即使与“有法必依、执法必严、违法必究”的法治精神相一致，乡村社会也未必就一定能够形成良好的法治秩序。因为除了是否存在“良法善治”之外，还有诸如法律规范作用于社会治理时复杂的中间环节、社会公众对法律规范的接纳能力和接纳程度、所有公民对法律规范的认同和自觉遵守的程度等。实事求是地说，多样化的农村治理模式，是符合宪法对乡村治理规范的。与现代城市的工人比较起来，乡村的农民确实比较看重当下的既得利益，因为他们被盘剥苦了、穷怕了。所以，在农村推行法治既要考虑到老百姓眼前的利益，又要兼顾到老百姓长远的利益。法律是治国之重器，善良的心是最好的法律，善治是最好的法治。实施乡村法治的根本目的，就是以国家强制力保障农民依法享有尊严、自由和权利。地方官员任何背离农民群众切身利益的所谓“法治措施”，都是对上蒙骗党中央、对下欺骗老百姓的“扯淡”行为，都是与中央政府提倡和推行的乡村治理本末倒置的。法治秩序是实践性的，现代社会文明发展需要和呼唤法治秩序，社会实践的需要终究是“法治秩序”得以确立的根本动力，法治结果也必然形成以法律规范为依据的“法治秩序”［8］。

乡村治理工具缺乏现实针对性。正确处理城乡关系的最终目标，就是要符合“中共十九大”提出的目标要求，彻底破除“城乡二元结构”的束缚，实现城乡“统筹协调发展”。当下运用于乡村治理的工具，属于比较典型的传统型治理工具，抑或称之为规制性的、经济性的工具，缺乏能够在大范围使用的“市场化工具”，尤其缺乏对乡村治理具有指导性的、社会化的工具［9］。陈旧的、单一性的、缺乏针对性的治理工具的普遍使用，必将导致城乡“统筹协调发展”规划的可操作性不强，终究会影响到提高乡村治理的效率和效益。譬如，“司法公信力”是实现乡村治理法治化的保障，多数农民都是息事宁人的，农民对自己法定权利一知半解，加之对诉讼程序的相对陌生，往往只关注判决结果而忽视程序的正义性，这就使得司法的公正性在农村难于得到认同。尤其是在个别案件的审理中，一旦出现司法权被滥用，不当的判决结果就会像旋风一样迅速传播开来，不仅会导致农民对法治失去信心，同时也极大地降低了司法的公信力。又譬如，村民“有事找政府”本来是一件好事情，体现基层官员增强了官民情感、减少了官民对抗情绪。但由于基层政府在某些个案处理上，放弃对法治原则的遵守和坚持，有时为了达到“维稳”要求而不惜用金钱摆平，致使个别人抓住政府的“软肋”不放，无论什么性质的问题、多大的问题都要求“上访”解决，造成乡村治理成本成倍上扬，社会调控失去权威化的标准，既增加了基层政府的压力，也弱化了村级组织的治理权威［10］。再譬如，在过去相当长的一段时期内，乡村两级为了完成上一级政府派遣或下达的各种公共建设任务，在国家没有相应经费投入的情况下，地方政府一般都通过摊派、集资或罚款的方式予以解决，抑或在农民承担的其他费用、劳务上盘剥农民，致使乡镇政权与农民的关系较为紧张。村庄自治也经常陷入困局，尽管国家立法从制度安排上不断扩大村民自治权，但在实际操作运行过程中，村民的自治权却不适当的被各级行政权力所侵蚀［1］。之所以出现在乡村治理工具上选择与评价的随意性，就因为我国至今还没有建立起乡村治理工具选择与评价的制度体系，有关乡村治理工具选择与评价的责任监督机制更没有形成。因此，加强乃至强化乡村治理工具的针对性，建立与完善乡村治理工具选择与评价的制度体系，确实是提升城乡统筹发展水平和能力的“牛鼻子”。为了大幅提升城乡统筹发展中乡村治理的效率和效益，必须进一步创新城乡统筹发展中的乡村治理工具，实施有针对性的政策工具，突出规制性工具的优势，修正经济性工具的缺陷性，有效规避政策性工具“一刀切”的做法，注重乡村治理工具共性和个性的有机结合，把传统的两大治理工具与市场化、现代化工具紧密结合，实现乡村治理工具的多样化、优质化组合，从整体上提升乡村治理工具在推进城乡统筹发展中的效率和效益。必须进一步明晰和优化城乡统筹发展中乡村治理的主体结构，彻底扭转乡村治理结构主体单一的局面。地方政府要通过合法途径和法治方式，将一部分不适当拥有的治理权限转移给其他治理主体，尤其要加快发展非营利组织的步伐，提升非营利组织的自组织能力和公信力，从体制上解决发育程度滞后和治理主体乏力的问题。要通过深化体制机制改革，建立行之有效的奖惩制度和激励机制，提高所有参与乡村治理成员的积极性和主动性，促使他们以全新的面貌参与到乡村治理的实践中去。要实现城乡统筹发展中乡村治理主体结构的多元化，切实把地方政府、企业型组织和非营利组织有机结合起来，形成新时代乡村治理和城乡社会均衡发展的合力。

乡村组织及公共权力被异化和弱化。在当下的乡村治理中有两种情况值得关注，一是对农民的切身利益约束太多。譬如，农民想盖个自己住的房子，需要到10多个部门去审批，村民盖个公章要往乡里跑好几趟;二是上级部门对村级管理松散的地方，那里经常发生骇人听闻的“微腐”案件。“一管就死”和“一放就乱”的实际问题，表明乡村组织公共权力弱化和治理能力不足［11］。随着农村城镇化和农村经济社会的快速发展，青年农民进城定居或进城务工的人数急剧上升，在农村留守的老少妇弱势群体，既缺乏内生秩序的能力和动力，也缺乏民主参与意识，习惯于“听天由命”的服从，致使村委会的权力无限膨胀扩大。有些由村民选举出来的村干部，居然不代表村民的意志，村级组织公共权力异化为村干部个人的私权，“村民自治”异化为“村官自治”，甚至成为村少数干部谋取个人私利的工具。极少数村干部给乡村治理法治化设置障碍，有的村党支部和村委会甚至蜕变为“黑恶势力”，变成为公然践踏乡村治理秩序的“村霸”。随着乡村自由活动空间的不断扩大，非正式制度在乡村社会里越来越得势，宗族势力和精英派系不断弱化村级组织的治理权威。譬如，宗族势力趁机在村民选举中左右民主进程，致使村庄里主要的抑或比较大的宗族，通过选举途径把控了村庄的集体权力。宗族群体已经不再只是基于血缘而维系亲情，往往基于人多势众而挣得发言权和族人利益。某些群体与家族与村委会组织的关系盘根错节，乡村社会的恶势力也纷纷抬头，通过不正当渠道乃至非法手段干扰村委会选举，非法攫取村域经济利益。宗教势力在一些村庄也乘虚而入，某些宗教教会会长竟然成为左右村干部或支配村庄的精英，这无疑是当下乡村社会治理不可忽视的新动向。另外，自20世纪80年代以来，随着城镇工业化和城市化的快速发展，在“城中村”里生活的除了本村原有居民之外，还有大量外来人口混杂居住其间，造成公共环境、公共资源、公共服务严重短缺，给当地乡村治安管理、社会治理留下极大的隐患和风险。“城中村”作为“村”的一种历史遗存，尽管其性质和功能在不断发生变化，但由于城中村经济属于集体经济和内部股权制度，加之城中村农民在自己的宅基地和自留地上兴建了大量出租房，这些房屋的产权和利益的私人性质，在治安和治理上无疑也给城中村所在的街道、社区工作站，增添了诸多“莫须有”的麻烦。城中村的公共服务和社会治理目标是本村原有村民，对于压倒多数的外来人口来说，他们需要政府提供基本的公共服务。如何公平公正地对待外来人口，实质上关系到城中村社会治理的合理性和公正性问题。由于城中村作为“村”的集体性质和管理体制始终没有变，因而城中村的治理确实是当下乡村治理面临的一大难题。地方政府应当协调本地企业和各方社会力量，一方面为城中村的外来人口提供足够的可供出租的房屋;另一方面为外来人员和流动人口提供比较充分的公共服务。尤其要通过当地政府的不懈努力，加快这些外来人员和流动人口融入城市化的进程，减少乡村在社会治理和提供服务上的压力，促进乡村自治组织与城区街道自治组织和谐共建、共治、共管［12］。

三、乡村治理的法治保障

坚持和完善乡村的村民自治制度。“村民自治制度”是社会主义民主政治建设在农村落地生根的结果，也是法律赋予乡村治理的主要制度安排。与晚清时期全国各地到处发生“反自治”风潮不同，自20世纪50年代以来，乡村民众对“乡村自治”的理念不但普遍认同，而且对村民选举制度广泛接受并积极参与。在未来乡村治理的实践进程中，要致力于形成既符合国情实际和本地实际，又能够体现时代特征、充满活力和规范有序的乡村自治机制，切实按照村民自治制度的要求，努力实现“村事村议、村事村管、村事村办”，充分发挥农村基层组织和各类社会团体的治理作用。地方政府一定要依据“依法治国”理念，善于运用法治思维、法治方法和法治手段，化解矛盾、防范风险、维护农民群众的合法权益，引导农民群众自觉养成在法治框架范围内主张权利、化解纠纷的习惯。我国已经有98%的行政村，制定或者修订了“村规民约”和“村民自治章程”［13］。在中国特色社会主义新时代，地方政府要认真贯彻落实宪法和民族区域自治法有关“村民自治权利”的法律规定，要从顶层设计出发，坚持和完善村民自治制度、创新乡村治理体系，坚定不移地走乡村善治之路，着力改变“政府包揽一切”的陈旧模式，为村民自治权力的实现提供均等机会和制度保障。要突显和崇尚人民当家作主的民主权利，支持和尊重村民的自治权利，注重从基层自治着手，不断激活乡村主体的创新能力。只有结合当地实际制定乡村振兴的政策措施，真正做到乡村振兴为了农民、乡村振兴成果由农民共享，才能够汇聚乡村的强大合力实现“治理有效”的目标。地方政府要不断弥合村民自治体系中的能力断裂带，尤其要把基层党组织领导放在乡村治理的突出位置，始终把保障和改善民生作为工作的重点，真正从村民的切身利益出发，坚持久久为功、扎实推进，以优质的公共服务从源头上化解乡村矛盾、减少社会纠纷，相信村民具有处理自治范围内社会事务的能力，才能够不断增强农民群众的安全感、获得感和幸福感。

依法规范和科学引导乡村治理。乡村的居民社区是农民群众生产生活最基本的场所，也是乡村治理最基本的单元。中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出，要坚持以基层党组织建设为关键、以政府为主导，完善城乡社区治理体制，整合资源、健全体系、增强能力，把社区建设成为创新包容、和谐有序、绿色文明、共建共享的幸福家园［4］。“优化村权”是地方政府落实上述意见、树立村级治理权威的核心。培育村级治理权威最根本的问题，是关闭公权力私用的通道，依法依规加强对村级权力的监督，通过民主的方式和途径，让村民信任“村委会”这个农村社区的公共权力。由于在一些地方民主选举缺乏村民的实质性参与，有些村干部是由基层政府和村支书“内定”的，因而村干部的精力多用在“对上负责”和巴结领导上面，脱离了村域公共权力必须履行“民主自治”的本质要求，村民因之而将村级组织视为“官方”或“半官方”组织，从内心里不怎么信任村级组织这个公共权力。无论地方政府如何“控制”和“管理”村级组织，有一点必须弄明白，村级组织始终是农村治理不得不依靠的力量。“优化村权”并培育其依法治理农村的能力，是地方政府在依法依规引导乡村治理上的重要使命和重大职责。“优化村权”应当致力于村权回归公共权力本位，当下村权弱化的因素很多也很复杂，但是最主要的还是基层政府揽权滥权、村级公共权力弱化腐化，以及村内派系力量的抵制分化等［10］。只有当村权的行使真正进入民主化、法治化的轨道之后，基层政府对村级治理权的控制和弱化才可能自然消失。权利保障是现代政府行为的出发点和落脚点，是地方政府实施乡村治理的基本责任。地方政府必须义不容辞地担负起乡村治理的主导责任，依法保障所管辖范围内每一个村民的合法权利，这是乡村法治大厦建设和依法实施乡村治理的基石。地方政府只有坚持以人为本，认真对待每一个农民的基本人权和基本权利，依法规范引导乡村治理全过程，农民群众才会认真对待政府、法律和秩序，乡村治理的价值目标才有可能实现。在村级组织推进法治化治理的路径选择中，地方政府的主导作用彰显了法律的国家权威性。在“法治”与“善治”二者的关系上，法治是善治的基本要求，一个社会如果没有健全的法制和公众对法律的尊重，没有建立起法律基础之上的社会秩序，就不可能具备产生善治基础和条件，就不会也不可能有真正意义上的善治效果。以良法保障善治并促进乡村经济社会发展，既是地方政府实施乡村治理的目标追求，也是实施乡村治理的指导性原则、价值评价标准和基本方式［14］。

构建和完善乡村治理的法规体系。在聚族而居并且按照宗法关系形成的乡村社会里，人们对“德治”和“人治”的认知程度超过“法治”。在近代乡村制度转型的过程中，村民对于国家法律由开始的一味排斥到温和接受，表明乡村民众的“法治观念”和“法治意识”在逐步提升。在乡村自治立法体系和执法体系尚不健全的情势下，只有始终秉持“良法”，才能实现乡村治理的“善治”。近代转型之后的中国乡村治理，由于过于注重成文法立法的统一性，在事实上几乎排斥了乡村习惯法的作用，严重地忽视了地区之间特有的地理环境、人文历史、经济发展和传统文化诸多差异性元素，导致出台的法律规范陷入理想化和形式主义境地，实质上阻碍了统一的成文法在全国各地的贯彻实施。要实现新时代乡村治理法治化，就要在“不违背法制统一”的前提下，充分发挥法治与德治的规范作用，着力调动地方立法的积极性和主动性，促使地方立法成为国家立法的必要补充和完善，充分体现和突出村民自治的地方特色。乡村治理应当以常识常态为基准，不能继续让“长官意识”胡作非为，应当遵循制度约束和法律约束，促进乡村治理逐渐形成成熟定型的格局。在“十三五”乃至更长的时间内，国家要致力于扩大地方立法的范围与权限，只要是涉及到农村改革和乡村治理的重大问题，凡国家立法没有涵盖的、没有涉及到的具体立法问题，都应当引导和鼓励地方立法机关予以规范，促使地方立法成为农村改革和乡村治理法律法规体系的主体，促使地方立法事项更加紧密结合农村经济社会文化发展实际、更加体现地域特色、更加具有现实操作性。“乡村习惯法”是对地域经济、社会和文化发展规律的客观反映，是对乡村社会治理经验的高度概括和科学总结，对村民综合素养的形成、行为方式的习得具有潜移默化的作用。地方立法机关尤其是地方政府部门，一定要通过必要的指导和引导工作，把那些经过实践检验和理论提炼的乡村习惯法，纳入到乡村治理的法律规范体系之中，使之成为国家成文法的必要完善和补充。在新时代的历史条件下加强乡村治理能力建设，必须着力推进乡村治理智能化，发挥大数据治理、“互联网+乡村治理”等新模式，释放现代科学技术在乡村治理中的功能作用，优化治理技术工具，把制度优势与技术优势结合起来，促进现代技术在乡村治理的各个领域深度应用，不断提升乡村治理的现代化水平。

发挥法治与德治在乡村治理中的规范作用。乡村自治是中国特色社会主义民主制度的重要内容，是加强和创新乡村治理的重要动力，必须依法增强村民“自我管理、自我服务”的基本功能。增强村民自治决不是对其放任自流，必须充分发挥基层党组织的核心作用，发挥社会各类人才、新乡贤等群体在乡村治理中的积极作用，地方政府对那些服务农村的社会组织，要在政策、资金和技术上给予大力支持。乡村治理必须以法律为准绳，继续在广大的农村地区开展普法工作，通过“以案说法”的方式和途径，引导农民群众提高遵纪守法的意识，自觉地学会用法律维护自身的权益，适用法律解决借贷纠纷、财产纠纷和家庭纠纷。建立健全自治、法治和德治的法治体系，建设“三治结合”的乡村治理体系，是“中共十九大报告”对乡村治理提出的新要求。乡村治理是一个充满德性与文明的过程，乡村治理中法治和德治的关系，犹如“车之两轮、鸟之两翼”缺一不可。地方政府必须在系统梳理、修改完善有关乡村治理的法律规范和行为准则的同时，悉心指导乡村组织和民众修订村规民约，妥善处理“农村软法”与“国家硬律”之间的关系。在培育良好村风民风、加强和改良乡村治理机制的过程中，德治能够发挥基础性的作用。建设和健全乡村治理的法治体系，形成淳朴民风、文明乡风和良好家风，既是传承农耕文明中的优秀传统文化的需要，也是走中国特色社会主义乡村振兴道路的需要。地方政府要引导村民自治组织，坚持把自治、法治与德治相结合，在保障村民利益、体现村民意志、激发乡村活力诸多方面发挥作用。法律与道德都属于乡村治理规范的范畴，道德以公民自觉遵守法律约束为底线，是比法律更高层次的行为标准。道德与法律互为表里、相互渗透，在乡村治理的过程中，地方政府要重视突出道德的教化作用，注意发挥道德对于法治化建设的促进作用，坚持既讲法治又讲德治，推动广大乡村形成良好的道德风尚。千百年来积淀而成的邻里相互帮衬、勤俭持家和尊老爱幼的传统美德，与已经写进宪法的社会主义核心价值观具有异曲同工之妙，有利于乡村群众妥善处理好睦邻友好关系，共同构筑乡风文明的乡村和谐社会。

构建乡村共建共治共享的新格局。中共十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”，确定为国家全面深化改革的总目标，明确肯定“社会救助”是社会保障体系中的一项基础性和托底性制度安排，推动社会救助从传统的“管理型”向现代的“治理型”转变。社会救助治理是针对城乡依靠自身能力无法维持基本生活的公民，为其提供最基本的物质帮助抑或服务的联合行动。2014年2月出台的《社会救助暂行办法》，首次规定国家鼓励并支持社会力量参与社会救助。中共十八届四中全会、五中全会强调，国家将健全社会组织参与救助农村困难群体的制度化渠道，强化政策衔接、统筹救助体系，将社会救助贫困农村群体制度，统一纳入到乡村治理体系中来。习近平在“中共十九大报告”中指出，必须“打造共建共治共享的社会治理格局”［15］。社会力量参与社会救助、扶贫济困工作尚处于起步阶段，因而社会力量参与的方式不灵活、内容范围狭窄，尤其是缺乏基本的法治保障。当下迫切需要把社会救助、扶贫济困同乡村治理结合起来，统筹解决社会力量参与社会救助、扶贫济困和乡村治理的体制机制问题［16］。构建“共建共治共享”的社会救助和乡村治理新格局，是乡村治理适应新时代社会主要矛盾变化的客观需要。“共建”突出强调“共同参与”乡村现代化建设。要在坚持政府为乡村建设主导的前提下，充分发挥其他社会组织的积极参与作用，地方政府要尽最大的努力推进社政合作，为参与乡村建设的社会力量创造更多的机会。各种社会组织是乡村建设和公共服务的合作者，既是社会公益事业的促进者和推动者，也是乡村和谐与秩序稳定的积极影响者，他们在乡村现代化建设中发挥了不可替代的重要作用。“共治”突出强调各种社会力量“共同参与”乡村治理。随着新时代社会主要矛盾发生变化，公民对于民主、法治、公平和正义的要求越来越强烈，“参与权”是每个合法社团组织和公民个人的基本权利。地方政府必须尽最大的努力，珍重社会团体和公民个人的参与积极性，为社会公众积极参与乡村治理创造条件，尤其要十分重视基层组织的自治功能，推动形成“政府治理和社会调节、居民自治良性互动”的局面。“共享”突出强调“共同享有”乡村治理成果。乡村治理必须守住“生态环境优美、保护蓝天白云”的环境治理底线，依法保障乡村低收入特困群体的基本生活水平，强化地方政府保障民生的重要举措，创新和明晰地方政府改善民生的主要思路［17］。乡村治理必须有利于促进和实现“社会预期”，乡村建设最终成功不成功?乡村治理最终是否达到预期的目标?不能仅仅由上级领导和地方政府说了算，必须体现在全体村民共享治理成果上，要由当地居民的“满意度”说了算，实践是检验乡村治理效果好不好的最终评判标准。

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［4］中共中央、国务院．关于加强和完善城乡社区治理的意见［N］．人民日报，2017-06-13(1)．

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［6］刘宇晖，何秉群．乡村治理模式的多样化与法治化［J］．河北法学，2017，(6):132－140．

［7］雷振扬，贾兴荣．网络舆情与民族关系论析［J］．烟台大学学报·哲学社会科学版，2017，(3):83－89．

［8］梁平，冯兆蕙．基层治理的法治秩序与生成路径［J］．河北法学，2017，(6):123－131．

［9］李光，张军涛．城乡统筹发展中的社会治理创新［N］．光明日报，2016-09-03(10)．

［10］周铁涛．村级组织推进农村法治化治理的困境和路径［J］．行政管理改革，2016，(11):38－42．

［11］原凤．“三治”让乡村走上善治之路［N］．人民日报，2018-10-12(5)．

［12］朱红文．推进“城中村”社会治理创新［N］．光明日报，2016-10-03(6)．

［13］马吟秋，刘佩峰．自治、法治、德治相结合健全乡村治理体系［N］．人民日报，2018-02-05(7)．

［14］石佑启，杨治坤．有效规避治理与法治的短板［N］．北京日报，2018-10-29(5)．

［15］习近平．决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［N］．人民日报，2017-10-28(1－5)．

［16］苑仲达．创新社会救助治理亟须社会力量参与［N］．光明日报，2016-11-28(11)．

［17］马庆钰．打造共建共治共享的社会治理格局［N］．人民日报，2018-07-24(7)．

文章来源：河北法学2019年第4期

作者简介:宋才发(1953-)，法学博士，中央民族大学二级教授，广西民族大学杰出人才引进教授、内蒙古财经大学法学院特聘教授，博士生导师，研究方向:民族地区经济法律制度;张术麟(1964-)，法学博士，内蒙古财经大学校长助理兼法学院院长、二级教授，硕士生导师，研究方向:经济法学、知识产权法学和社会治理。

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