摘要：本文从中国乡村治理结构改革的背景、形势、改革的走向及制约因素、改革的措施等几个方面进行论述。认为近年来以精简机构人员、撤乡并镇为标志的乡镇行政机构的改革并未收到预期效果，税费改革、取消农业税后乡村治理方面的矛盾凸显出来。乡镇与行政村的治理模式要想由从统治型转向服务型，由自上而下的行政管理型转为群众参与的自治型，由全能型转向有限功能型，与三个因素密切相关：一是上级布置任务的减少，二是传统的管理模式的改变，三是有其他类型组织来接手乡镇与行政村组织的一些功能。为此要建立乡村公共财政体制，改革与完善乡村治理结构。

关键词：乡村治理结构；乡村公共财政

解决“三农”问题，一方面要促进城市化和工业化进程，将农村剩余劳动力及其家属转移出农村；另一方面要提高农业综合生产能力，提高从事农业的那部分农民的收入，同时要促进农村社区的稳定和繁荣，这就涉及到改革与完善乡村的治理结构。本文拟从中国乡村治理结构改革的背景、形势、改革的走向及制约因素、改革的措施等几个方面做一初步的论述。

一、乡村治理结构改革的背景

1.1994年通过分税制改革形成中央和地方权力的重新划分，在一定程度上造成地方各级的财权和事权划分的扭曲。总的态势是财权上收，事权下放。上边对下边是光给政策不给钱，基层的财权和事权严重不对称。乡村公共产品的过度供给（各个垂直部门为做工作、实现政绩而布置下来的各项任务）和严重短缺（该干的事没有钱干）并存。各种政府部门由自身的利益驱动，向农民伸手，最终把负担转嫁到农民头上，触犯农民的利益，造成农民与集体，农民与地方政府的纠纷，甚至抗争。

2.没有制衡机制和群众民主参与的分权化必然最终侵犯的是最底层农民的利益。在经济全球化背景下，各地政府相互竞争，竞相向海外招商引资，搞GDP崇拜，最终靠廉价的土地吸引外国直接投资（FDI），土地问题成为新的纠纷、抗争的重点。农村政策的核心问题是土地问题，农民作为集体所有者拥有的最重要的资产（农村土地）的权属问题一直是利益相关者关注的重点。农村土地承担着两大功能，一是作为农民的生产资料的就业功能，二是作为农民的特殊财产的生活保障功能。在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，无论是农用土地搞规模经营、连片开发，还是农地转为非农用地，侵犯农民经济利益和政治权利的行为都时有发生。农村最激烈的冲突往往是征地引发的。实践证明，对于从事不同行业、处于不同经济形态之中的多种类型的农民（从事农业生产经营的农民、土地被征用的农民、进城打工的农民等）来说，探索他们对农村土地的财产权利的不同实现形式，是一个涉及到乡村治理结构的至关重要的经济问题和政治问题。

在上述背景下，中国农村组织架构的现状是：

根据国家统计局的数字，2003年中国共有乡镇38028个，其中镇19588个，乡18440个，村民委员会678589个。据中编委提供的数据，截至2002年底，全国乡镇行政编制为115万人，乡镇事业编制为841万人（含教师编制近593万人），每个乡镇吃“财政饭”和“事业饭”的人员平均在230个以上。另据有关的资料，全国村干部人数380万，村民小组干部人数就更多了。全国有1080个县市不能及时发工资。据农业部的调查，截至1998年底，全国乡级净债务1776亿元，乡均408万元；村级净债务1483亿元，村均21万元。全国农民人均负债374元。现在的债务数字肯定要大多了，有人估算，全国农村债务大约在6000亿～9000亿元之间。还有的专家学者认为远不止这个数（深圳新闻网，2004年10月9日）。严峻的现实说明，乡村治理结构的改革与完善将是中国乡村政治、经济和社会方面的焦点问题。

二、当前乡村治理结构改革的形势

近几年来，在乡村治理结构改革方面，有两个动态值得关注：

（一）以精简机构人员、撤乡并镇为标志的乡镇行政机构的改革并未收到预期效果

2003年中国的乡镇数是38028个，是1995年47136个乡镇的80.68%，减少了近1/5；是1990年55838个的68.10%，减少了17810个，减少了近1/3。2003年全国有村委会678589个，是1995年740150个村委会的91.68%，减少了8%。据有关资料，2004年全国有20个省（自治区、直辖市）继续进行撤并乡镇工作。截至2004年9月30日，全国又撤并乡镇864个，乡镇数减为37166个。据民政部计算，这些撤并的乡镇共精简机构17280个，裁减财政供养人员8.64万人，减轻财政负担8.64亿元（于建嵘，2005）。但据有的学者2002年到2004年间对10个省区20个乡镇的个案调查，关于精简乡镇人员，15个乡镇的主要领导人认为乡镇机构改革的效果不好，或是根本就没有什么效果。对于那些改革停留在纸上的乡镇来说，财政开支依然如故，对于那些改革有所动作的乡镇来说，财政效果也很微弱。分流人员工资照拿，财政负担依旧；清退临时工要补发历年积欠工资，还要给部分补偿费，提前离岗退休人员要交养老保险，这些则导致财政开支骤然增加。结果是人员没减下来，财政开支没减下来，工作效率也没有提高。关于撤乡并镇，在他们调查的20个乡镇中，12个乡镇涉及过乡镇撤并。在进行过乡镇撤并的乡镇中，9个乡镇的领导人认为撤乡并镇对于精简人员、提高效率的效果不明显，对乡镇工作没什么影响，对农村基层工作影响不大。2个乡镇表示，集中财力的效果比较明显，人员精简效果不明显。1个乡镇的书记则尖锐地批评，因撤乡并镇，变卖、私分公有资产，乡镇政府元气大伤（赵树凯，2005）。

（二）税费改革、取消农业税后乡村治理方面的矛盾凸显出来

2003年中央财政转移支付305亿元，2004年为了推进农村税费改革，中央财政转移支付510亿元。取消农业特产税使农民减负68亿元，实施农业税减免政策使农民减负230亿元左右，总共税收减免302亿元。而税费改革之前政府和村社区组织通过农业税、农业特产税、“三提”、“五统”及摊派实际上从农民那里要收1500～1600亿元，税费改革尽管有乡镇机构、农村教育的配套改革，但财政缺口仍较大，乡村两级的财力受到不同程度的影响。在“正税除费”改革时，由于税率提高，农业税增加的部分留给了乡镇，村级减收较大。而在彻底取消农业特产税和农业税改革中，拆除了收费的平台，执行从中央到省、地、县布置下来的各项任务的功能相对弱化；但乡镇和村两级自身财力匮乏和为本社区居民提供公共产品的能力不足的问题凸现出来。

据报道，河南淇县西岗乡2004年由于按农业税减免3%征收，财政收入减少了112万元，为180.5万元，其中含农业税正税125万，附加税25万元，这两项占到了全乡财政的87%。当年乡的可支配财力为106万元，而维持各机关的正常开支就需90万元。农业税附加25万元是用于村财政的，而37个行政村的年支出总额达539万元。一眼井使用7到12年要修，一条路用了10年就得修一次。但乡财政拿不出用于37个行政村基础设施翻修的钱，更不用说还有800多万元的银行欠债和400多万元的社会欠债（《新京报》，2005年3月8日）。“以县为主”的教育财政体制保证了教师工资的发放，但乡村学校的日常运行费用、危房改造及历史债务的偿还等均没有着落。另有湖北的案例调查显示，实施农村税费改革后农村公共资源筹集制度得到了规范；农民负担得到切实的减轻。税改使村委干部失去了贪污腐败的机会。但村委会失去了筹集公共资源提供公共产品的能力，一些村里的公共事务便处于无人管理的荒废状况中，小学校舍要修理没人管，道路、水渠、涵洞无人疏通整理（周志坤，2004）。

如果税费改革的结果是影响基层政权和基层自治组织的正常运行，该履行的职能不再履行，该为老百姓做的事不做了，从而导致农村公共产品供给的短缺，影响农村公益事业的发展，这显然与税费改革的初衷相违。

税费改革，如仅仅是减轻税赋，仍保留税种和税收任务，单靠有限的基层税务征管人员，无法面对成千上万的小规模农户，更无法完成非农业税费的“搭车”征收任务，乡村干部仍是征税的主要力量。从这个意义上讲，中国拥有一支世界上最庞大的收税队伍，税费改革之后的征税成本仍较高。而取消农业特产税和农业税这两个税种，也就免除了征税成本，铲除了“搭车”收费的根基和平台，为消除城乡二元结构、调整国民收入分配结构、转换基层政府和村民自治组织的职能、进一步精简乡镇机构和减少财政供养人员创造了条件，从这个角度来说，取消农业税把乡村治理结构方面的问题都凸现出来，意味着以税费改革为中心的农村配套改革迈出了关键性的第一步。

三、乡村治理结构改革的走向和制约因素

中国乡村治理结构未来的走向如何？在深化农村改革中，如何改革乡村的治理结构？

一种观点认为，“按现代制度来规范传统村社，必然产生政府与分散的、剩余太少的农民之间交易费用太高的问题。……无论集权或民主，都对小农经济作用不大，除非把小农经济基础彻底改变”（温铁军，2001）。

另一种观点主张国家政权从农村撤退，“官权退、民权进”。乡镇体制改革和乡村社会发展的终极目标是乡镇自治。一是官方权力退出乡村社会，还权于民，让民间自治；二是乡村社会的最高权力归农民，让政府和部门官员真正成为农民的公仆（李昌平，2004）。

有些学者从另一个角度认为，乡镇财政收入不足，乡镇没有必要设立独立一级政府，应将目前的乡镇一级政府变为县一级政府的派出机构。政府缩到实三级加两个半级（地和乡作为派出机构层级、市与县在财政体制上同级）（贾康、白景明，2003）。

还有一种观点认为：“中国农村过去没有脱离国家的介入，今天更是被纳入了国家的轨道。农村改革之后仍然如此。国家在土地制度、计划生育、税收、教育等等方面都介入极深；那种将国家撤出乡村、使其实现自治的想法是极不切实际的。实现乡村自组织能力只能在现有的制度框架下进行。这并不是因为现有的制度无法改变，而是因为它代表了正确的方向，因此没有必要改变。”（姚洋，2002）。

各种观点不同，但在县（市）与农户之间，乡镇和村这两个层面是客观存在的。乡镇和村这两层组织的治理结构和治理模式应进行变革（即使是在现有的制度框架下进行），对这一点应不持有异议。取消农业税及附加，乡镇只剩下支出功能，是否还有必要作为一级政府而存在？江苏的一个乡党委书记认为：“乡镇自治应该是今后发展方向，但现在就撤销乡镇政府行不通。从全国来看，让2000多个县去管理8亿多农民，不可想象。乡镇应该有一级政权，没有政权不行。现在，最该撤销的就是市级，必须废除市管县的体制，由省直接管县”（赵树凯，2005）。我认为，在目前形势下，乡镇作为一级政府仍有必要存在，在县与村之间没有一级政府不利于农村发展。关键是乡镇机构要能真正为农村发展服务，为社区群众提供高质量的公共产品。有效率的乡镇一级组织有利于上情下达和下情上达，能动员社会资源，扩展市场，传播信息，促进政府与社会沟通。但应指出的是，乡镇自治与乡镇作为一级政权单位并不矛盾。乡镇政府完全可以是高度自治的政府。乡镇基层政府的走向应是从全能型、多功能的政府转向有限功能的政府；从自上而下、行政指令式、搞运动、围绕中心工作转的工作方式和治理模式，转向群众参与的、自上而下和自下而上相结合的工作方式；从行政管理型的政府转向自治程度较高的政府，从统治型政府转向服务型政府。而村委会则应成为受到有效制衡的真正的群众性自治组织。但这种治理模式的转变在现实生活中有没有可能性，制约因素有哪些？

对上述问题给出答案，首先要明确乡镇和村这两层组织的职能定位。根据两次修订过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保障农村集体经济组织应有的自主权；（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（7）办理上级人民政府交办的其他事项。

1998年全国人大常委会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

在履行的职责、功能上，乡镇与村这两级有差别，也有共同点。但在现实生活中，乡镇和村这两层究竟要干什么事？它们实际上有两种职能，一是为本社区居民提供公共产品。乡镇和村有适合其规模生产的公共品和服务。诸如治安、农村教育、小型水利设施、乡村道路建设、社会救济、防洪救灾、社区环境、卫生防疫等。二是执行从中央到省、地、县布置下来的各项任务。如完成税收任务、计划生育（也就是过去说的“要钱要粮要命”）、义务献血、打黑除恶，劝阻上访（把矛盾化解在基层），以及上级政府推动的小城镇建设、村建运动以及“普九”等各类达标活动，还有“办理上级人民政府交办的其他事项”。

如中原某县的一个乡镇：2000年就有8个一票否决：第一是计划生育；第二是治安综合治理；第三是党风廉政建设；第四是普九教育达标；第五是第五次人口普查（五普）；第六是二号病（霍乱）防治；第七是收枪治暴；第八是烟叶生产没完成任务的60%，和完成教育附加为全县的后三位，乡党政领导自动写辞职报告。这8项任务，既包括提供公共产品，也包括完成上级的指令。

在乡村建设方面，公益事业和办公设施建设的数量和标准通常由上级决定，但是资金主要由乡村自筹，“光给政策不给钱”。如“五个一工程”示范村（要求每个村有一个文化中心，一个广播室、一套收视设备、一个宣传栏和一支宣传队伍）等。由于规定的规模和数量、质量通常高于乡村的由实际条件形成的需求以及政府的财力，导致借贷或者拖欠工程款项的行为大量发生。这样，目前乡村公共产品的供给模式导致供给表现为过剩与不足的双重特征。

乡镇与村能否完成治理模式的转化？乡镇一层究竟是基层政权单位，还是可以转变为村以上的第二层自治组织（辅之以派出单位），则要看哪种职能的比重更大以及政府与农村社会之间的关系。乡镇与行政村的治理模式要想真正由从统治型转向服务型，由自上而下的行政管理型转为群众参与的自治型，由全能型转向有限功能型，与三个因素密切相关：一是上级布置任务的减少，二是传统的管理模式的改变，三是有其他类型组织来接手乡镇与行政村组织的一些功能。

但第一个问题是布置的任务很难减少。据有的学者实地调查，在乡镇政府和村级组织的活动议程中，公共服务活动只是一个很小部分。乡镇对于村级组织的工作考核，通常以1000分为总分，其中仅“税费收缴”一项就占450～500分，“社会稳定”（主要是处理“法轮功”和上访）一项占200分左右，计划生育占100分左右，除此以外还有众多内容，甚至包括村干部参加乡镇会议的情况也以分数计算。在这个考核中，为村民办实事搞服务就变得无足轻重（赵树凯，2004）。

第二个问题是中国传统的自上而下、“一竿子插到底”、管理型的治理模式不可能马上退出历史舞台。目前很多事情还是自上而下布置下来，对这点应有清醒的认识。这一方面是政府统治的需要；同时通过垂直系统插到底也是部门利益的需要。对于下面部门来说，没有明确的分税体系，基层的财权与事权严重不对称，专项资金、项目等都由上级部门控制，他们也只好跟着上面的指挥棒转。

温总理在2004年“两会”的小组会讨论时指出，政府要从原来很多情况下直接干预或者直接管理经济活动跳出来，要完整地认识并掌握政府的四项职能——经济调节、市场监管、公共管理和社会服务。现已达成共识的是，政府不应直接参与资源的配置，直接干预经济活动，而应充分发挥市场在配置资源上所起的基础性作用，着力创造一个有利于资源优化配置的良好的制度环境。有的学者提出，乡镇政府已经将工作重心转向提供公共物品，通过提供良好的公共物品来吸引投资，拉动增长，“这是一个很令人鼓舞的转变”（赵树凯，2004）。但实际情况恐怕没有这么乐观。传统的管理模式和干部考核机制仍占据主导地位，从上到下，对各级政府的管理模式仍是沿用计划经济的办法，用行政命令的手段，把各种经济指标（GDP增长率、财政税收任务、招商引资）和社会指标由上而下，层层分解，把完成任务和政绩、考核以及经济收益挂钩，带有很强的行政强制性。

应该指出是，在取消农业税后，许多乡镇和行政村的财政收入没有了来源，在很大程度上要靠上级的转移支付，这反而加重了它们对上级的依赖程度，固化了自上而下的管理模式。如中国社会科学院农村发展研究所的研究人员最近调查了河北某县一个行政村，村支书的工资由乡镇发，年基本工资3000元，效益工资5000元，折合考核任务1000分，分解为十几项指标：农业产业结构调整；计划生育；企业发展；固定资产投入（包括发展企业外部环境，修路，打井）；植树造林；农业税征收（注：还有一年）；干部值班考勤（注：村支部必须保证有人）；社会稳定；畜禽外迁（注：为了改善村内环境）；沼气池修建；招商引资；党建（发展党员、组织建设）；征收工业税。这个村支书2004年完成了900多分，拿到效益工资4960元。

有的学者提出，“乡镇层面公职人员的存在，应该仅仅是办理国家和农民最需要办的那几件事情，除此以外，它不应该有责任、也不应该有权力去做别的事情”，这些事包括土地管理、治安管理、救灾优抚、婚姻和户口登记等（赵树凯，2004）。但第三个问题是政府在基层的架构弱化后，政府和村委会的功能简化、分解后，其他基础性公共产品的供给由谁承担？留下的空间有无其他类型组织（如自治组织、非政府组织、非营利组织等）填充？分解出的功能是否有其他的组织接手，形成多元化的社会、多元化的组织（社团、协会、经济组织、合作社）形式？

四、建立乡村公共财政体制，改革与完善乡村治理结构

乡村公共财政体制的建立与乡村治理结构的改革是互相联系、互为因果的。而这两个问题的关键点是转变政府的职能，即使政府由统治型政府转变成一个真正的服务型的政府。要想从根本上改变传统的治理模式，应在以下几个方面深化改革：

（一）确立和实施省以下一直到乡镇和行政村的分税制，规范转移支付，使各个政府部门的职权、责任和财政预算相匹配，使基层组织能公正地履行自己的职责，而不是追逐本部门利益

税费改革的真正内涵不仅仅是减轻农民负担，而是调整国民收入再分配格局。解决再分配的公平问题要着力建设农村的公共财政体系，以公益事业优先为原则，保证不同地区、不同阶层的公民可享受大体相同的公共服务。要建立规范、透明、公正的财政转移制度，首先要界定功能，核定各级的基本需求，划分各级政府和自治组织的事权。固然不同地区的现有经济发展水平不同，但应保障对不同地区的乡村基层的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、五保户等基础性公共产品的供给。省以下一直到乡镇和行政村的分税制的确立和实施是财政转移支付制度科学合理建立的前提，要促进地方层级财产税（不动产税）的发展和地方税体系的构建。基层机构的财力不足，则通过财政转移支付解决，杜绝“只给政策不给钱”，做到财权与事权对应。人员因事设岗，保证基层干部能享受到在省市区同级别公务员的相近的待遇。使财政体制具有平衡地区间提供基础性公共服务的财政能力。只有做到这点，取消农业两税才具有实质性意义，乡村治理结构的改革才有坚实的物质基础，农民的福祉才能真正得到改善。

（二）发育有效的制衡机制，提高乡镇与村两级组织的自治程度

转变政府职能、树立正确的政绩观则需要进一步深化政治和经济体制的改革，通过制度创新，改革干部考核机制，改变各级政府对上负责，而不是对下负责的局面。但政府和村委会的职能是否能真正改变，要看其行为能否受到有效制约，必须限制和规范这些组织用行政权力“造福于民”的范围。但以前在各地普遍推行“村账乡管”，现在则进一步提出“对一般乡镇，都要大力推行‘乡财县管’财政管理方式”（金人庆，2005），既然村民委员会是村民自我管理的基层群众性自治组织，既然乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权之一是“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告”，现在由外部的“上级”单位来管理“下级”的财务，实际上是一种无奈的、与提高自治程度相反的举措，反映出在乡镇和村这两级的本级层次上有效制约机制的阙如。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会应行使12项职权，但该法只提到“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次”，没有乡、民族乡、镇的人民代表大会或主席团履行职责的制度性规定。乡镇人大主席团除了每年组织半天或者一天的乡镇人代会之外，基本上没有其他活动。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民委员会向村民会议负责并报告工作”，该法提出，涉及村民利益的包括集体经济所得收益的使用、村民的承包经营方案等八项事宜，村民委员会必须提请村民会议讨论决定,方可办理。但法令中同样只规定：“村民会议每年审议村民委员会的工作报告,并评议村民委员会成员的工作”，法令同样也没有村民会议或村民代表会议履行职责的制度性规定。村民代表由于没有被赋予实质性的权力，也形同虚设。这样，乡镇政府和村委会的决策和行政都得不到有效的监督和制约。

在这种情势下，需要通过制度创新，在议政和行政之间建起一种民主制衡的机制。河北青县通过做实村民代表大会制度，把村民代表会议塑造成行政村的议决机关，而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构。村庄的重大事项由村民代表会议商议决定后，交由村委会实施。这样，村代表不仅成了联系村集体和村民的纽带，而且也是村民参政议政的代理人。村民政治参与的增加，有效地克服了过去村级组织行政化的倾向，向《村委会组织法》明确规定的村委会是群众性自治组织的方向迈出了意义深远的一步（陆雷，2005）。

由村代会对执行机构（村委会）进行有效的监督和制约，防止违背民意、权力腐败等问题的发生。如果这种体制能够成功，就可进一步把乡镇人民代表大会做实，由它来监督和制约乡镇政府的决策和行政。只有在乡村两级建立起有效的制衡机制，农村的公共财政体制才能真正落实，民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式，农村基层才能真正做到“有人办事，有钱办事，有章理事”。

（三）政府提供政策保障来促进农村多元化的组织结构，为农民的社会资本和组织资本的发育创造条件

如何使政府真正成为对人民负责的政府？如何改变政府的职能，使其财力、人力、物力真正用于公共服务领域，造福于广大农民群众？这就要建造有效的监督机制、群众的参与机制，其中一个重要的方面是大力发展农村的非政府组织、社区、农民的合作社及协会等，提升农村弱势群体的社会资本和组织资本。投资于社会资本、组织资本和人力资本，往往能得到比投资于物质资本更高的回报。因此，提高农民的组织化程度，不仅能提高群众对公共事务的参与度，使他们对行政管理机构的监督更为有效，再分配更为透明、公平，最终也将有利于增加产出、提高效率。没有农民组织化程度的提高，村民自治则无从谈起。

建立在土地的家庭承包经营基础上的统分结合、双层经营体制是中国农业的基本经营制度。随着经济与社会的发展，家庭经营的内涵发生了变化，农业生产的专业化、商品化、市场化的程度大大提高，其对应的双层经营体制亦要改进和完善，双层经营体制中“统”的一层要为专业化的农户，尤其是专业化的大农户服务。而专业农户需要的统的职能不再仅仅是统一田间管理、植保、灌溉等生产功能，而是信息、市场、品牌等营销功能，大部分的地区性合作经济组织担当不了统的职责，而农民经纪人或专业技术协会，如业务仅是限于牵线搭桥、联系买卖、提取手续费，也很难把业务做大做强。如要提升农产品的市场竞争力，占领市场份额，则要打出品牌，制订和实施与国际接轨的质量标准，对初级农产品进行粗加工和精加工，而这就是一家一户（即使是专业大户）或仅起中介作用的专业技术协会无法做到的，必须由经济实体型的专业合作社来承担。实践证明，由从事农产品生产的专业农户组成的超越社区界限的专业合作社能在一定程度上有效地行使统的职能，是帮助农民以较低成本、冒较小风险进入市场的重要组织载体。这类组织的涌现必然影响乡村治理结构的走向。

近年来，农民维权组织的形成及他们所进行的理性维权活动，不仅影响到了中央的农村和农业政策，而且正在影响改变基层政府的施政行为。应该做的是把农民的维权活动引导为体制内的政治参与和政治协商。在一定的意义上，这些农民维权组织可以填补目前农村出现的民间权威的缺位，他们是农民与政府之间的中间力量，可以有效地阻止农民维权抗争活动以非理性的方式表现出来。农民的这种组织性需求恰恰是重建农村社会秩序的重要资源之一（于建嵘，2005）

五、结论

1. 仅仅靠农村经济的发展，农村自身体制和治理结构的变革，不足以使农民从困境中解脱出来。发展模式和宏观政策的制订，整个社会的转型，经济、政治、社会、文化体系和相应载体的演进，都直接影响农村体制的改革。同时，政治、经济和社会方面的改革不能够割裂开来，而必须配套进行。

2. 农村经济体制的改革要与农民民主权利的实现相结合。农民的民主权利意味着群众对公共事务享有知情权、参与权和决策权，有较完善的法制，可操作的法律执行程序，低廉的打官司成本等，它与农民的财产权利是一个问题的两个侧面。人们的物质利益要靠民主权利来保障。民主权利随着人们物质利益的实现而越来越受到农民的重视。当多元化的经济形态产生出多种的财产权利形式，当集体的财产（包括土地）的处置方式，能与普通村民的利益直接挂钩，村民就有激励去参政、议政，参与决策。因为他们清楚地知道，没有政治上的民主权利作为保障，他们即使已经得到的经济利益、已享有的财产权利也很容易被剥夺。但这种物质利益与民主权利的互动将是一个漫长的过程。

3. 没有农民组织化程度的提高，村民自治则无从谈起。而发育农村多元化的组织结构，通过对话、谈判、妥协，达成共识，要强于对抗。

4. 乡镇基层政府的走向应是从全能型、多功能的政府转向有限功能的政府；从自上而下、行政指令式、搞运动、围绕中心工作转的工作方式和治理模式，转向群众参与的、自上而下和自下而上相结合的工作方式；从自上而下、行政型的政府转向自治式政府，从统治型政府转向服务型政府。

如何构建农村的和谐社会？多元化的社会组织的发育是和谐社会的一个重要标志。乡村治理结构的走向应最终在农村形成这样一种局面：即自治程度较高的基层政府组织、村民自治的村社区组织与农民的跨越社区的、非政府组织并存；正规组织与非正规组织的发展并存；经济实体型组织与社团型组织的发展并存；单一功能与多功能性组织的发展并存；小范围社区内的非正规组织与成网络甚至科层建制的组织体系的发展并存；具有较强合作性质的自助经济组织和非合作导向组织的发展并存，从而实现农村社会的稳定、和谐与繁荣。

参考文献：

（1）温铁军：《怎样的全球化》，《读书》，2001年第8期。

（2）姚洋：《村庄民主与全球化》，《读书》，2002年第4期。

（3）贾康、白景明：《中国地方财政体制安排的基本思路》，《财政研究》，2003年第8期。

（4）赵树凯：《历史性挑战：中国农村的冲突与治理》，《社会蓝皮书2004年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2004年1月。

（5）李昌平：《“以农养政”时代即将结束——迎接乡村社会“官本位”向“民本位”转变》，中国选举与治理网站，2004年。

（6）周志坤：湖北省宜城市郑集镇何骆村调查报告（未发表），2004年。

（7）赵树凯：《乡镇改革：检讨与展望——10省（区）20乡（镇）调查》，《社会蓝皮书2005年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2005年1月。

（8）金人庆：《切实缓解县乡财政困难促进基层执政能力建设》，《经济日报》，2005年2月28日。

（9）陆雷：《专题六，河北省青县村民代表会议制度》，《2004~2005农村经济绿皮书》，社会科学文献出版社，2005年4月。

（10）于建嵘：《专题五，乡村治理的新发展》，《2004~2005农村经济绿皮书》，社会科学文献出版社，2005年4月。

（11）于建嵘：《专题八，农民维权组织的发育和成长》，《2004~2005农村经济绿皮书》，社会科学文献出版社，2005年4月。

文章来源：管理世界.200年第5期

作者简介：张晓山，中国社会科学院农村发展研究所研究员，农村发展系博士生导师；农业经济;政党及群众组织;农业基础科学;

本文内容来源于互联网，仅供参考，本站不对内容的真实性负责。如有侵权请告知。