提 要：在中国社会转型中，最深刻的莫过于乡村社会转变。中国乡村社会经历和正在经历着从“散”、“统”、“分”到“合”的不同社会阶段。乡土社会变迁必然伴随，并需要乡村治理结构的转变。从以“统”为特点的人民公社，到以“分”为主要特点的农村改革时期，乡村治理结构表现为“乡村政治”，即在乡一级恢复建立乡政府，在乡以下的村建立村民委员会，实行村民自治。随着市场化现代化的发展，这一治理结构应该加以创造性转换，建立“县政、乡派、村治”的治理结构，即：县具有更多的治理自主性；乡只是县政府的派出机构，专事政务和指导村民自治；村民委员会主要从事村民自治工作，由此使其治理合理化。
关键词：乡村社会 社会结构转型 乡村治理
中国是一个有着悠久农业文明的大国。在中 国社会转型中，乡村社会的转变是最为深刻的。 伴随乡村社会的转型，乡村治理的形式和结构也 将发生相应的变革。
一
从乡村社会的特性看，中国的乡村社会经历 和正在经历着四个阶段。第一阶段的典型特征是 “散”。古代农业社会以家庭为生产和生活的基本 单位，各家之间缺乏内在经济社会联系和组织 性；国家通过“编制户籍”，收取税费，维护秩序， 治理社会，户成为国家的基本的行政细胞。因此， 古代乡村社会既不是中世纪西欧社会的地方主 义，也不是近代西方的个体主义，而是家户本位 的“家———户主义”，从其内在结构看呈“一盘散 沙”状态。第二阶段的典型特征是“统”。进入 !# 世纪，伴随现代化的开启，国家政权下沉乡村社 会，对分散的乡村社会进行整合和改造，并在人民 公社时期达到“极致”。政社合一、权力高度集中的 公社组织成为农民生产和生活的基本单位。家户 被统合到国家组织体系内，并被结构化。“家——— 户主义”为国家———集体主义所取代。第三阶段的 典型特征是“分”，即农村改革中出现“分户经营”、 “政社分开”、“村企分开”等，家户成为相对独立的 组织单元。伴随市场经济和村民自治的进入，个人 本位的个体主义开始兴起。第四阶段的典型特征 是“合”。家户为单位的生产组织难以抵御自然、市 场和社会等多重风险，个体主义必然造成乡村社 会的离散化。为此，乡村社会将进入一个由分化到 整合的阶段，这一阶段要求强化农民间的合作，增 强农民的自组织性和地方治理的自治性。以个体 利益为基础的合作主义因此将兴起。
现阶段的中国乡村社会正在经历一个由 “分”到“合”的阶段。由分化到整合，由分离到合 作，必须依靠相应的治理体系变革。目前，包括村 民自治、税费改革在内的单项改革之所以难以取 得应有成效，且制肘重重，关键在于整个乡村社 会正在发生重大转变，乡村治理体系因此必须进 行总体性的结构转换，其基本思路是建立以“县 政、乡派、村治”为基本内容的治理结构。
二
国家对于社会的治理必须具备三个条件，一 是特定的公共权力，即施政者为达到目的所具有 的特殊权力；二是相应的政治责任，即施政者为 达到施政目的所必须承担的事务和履行的义务； 三是一定的治理能力，即达到施政目的所需要的 手段和条件。一般来讲，权、责、能愈一致，治理体 系愈完备。但在不同的社会和政体，权、责、能并 不一致，表现出不同的治理结构。特别是政府层 级愈多，治理体系就愈复杂。
中国的农业社会较发达，专制政体的历史也 十分长。这一政体的重要特点是统治权力高度集 中于中央，特别是君主。权力的配置由中央到地 方，由国家到社会愈来愈小，治理能力也愈来愈 弱。由于小农自然经济，作为国家权力的“王权至 于县政”，即以命令———服从关系为特征的体制性 政府权力直到县一级，县以下实行乡村自治，县 令被称之为“亲民之官”。国家对于乡村社会的治 理主要表现为规则———遵守关系。国家主要通过 法律及以强制力为支撑的意识形态，而不是以直 接的行政命令的方式治理乡村社会，只要乡村社 会遵守国家意志，政府一般不直接干预乡村生 活。这正是古代许多县令同时是诗人，并可在任 职期间经常外出游历的重要原因所在。
到了20 世纪，国家政权才由县下沉到乡镇。 国家政权的下沉主要有两个目的：一是将广阔的 农村社会整合到国家的一体化体系；二是从农村 汲取现代化所需要的资源。这两个目的经常是冲 突的。国家权力的下沉，无疑会增加官僚机构和 治理成本；当治理成本主要由农民承担并不断加 重之时，不仅难以整合乡村社会，反而会强化乡 村社会的离心力。20世纪上半期国民政府在大陆 的失败，便与此相关。
1949年中华人民共和国建立后，为巩固新的 政权，国家在进行土地改革的同时，逐步在县以 下建立起乡级政权体系，国家权力向下延伸。但 此时的乡级政权所承担的主要是政务，对经济事 务并不直接干预。’50年代后期形成的人民公社体 制的重要特点是“政社合一”，国家权力进一步向 乡村社会延伸，行政体系运行的命令———服从关 系被引入乡村社会，乡村社会因此为国家体系结 构化。这一治理结构对于乡村社会的整合和汲取 资源都有着特定的意义，但缺点也显而易见，这 就是乡村社会缺乏自主性和活力。
人民公社体制废除后，国家对农村的治理结 构表现为“乡政村治”型，即在县以下的乡一级恢 复建立乡政府，实行乡镇行政管理；乡镇以下设 立村民委员会，实行村民自治。这一治理结构存 在十多年，发挥了一定作用，但随着市场化、现代 化和民主化的发展，其不适应性愈来愈明显。其 突出问题：
一、乡镇一直未能成为一级完备的政府。完 备的政府必须是权、责、能相对一致的政府，从广 义政府而言，应包括决策（立法、议事）、行政、司 法等功能。但自国家政权下沉到县以下后，与国 家政权体系的其他层级政府比较而言，乡镇政府 从来就未能成为一级完备的政府，不仅不具备完 备的政府功能（如无相对独立的决策和司法机 构），更没有独立的财政，因而也缺乏相应的施政 能力。尽管人民公社体制废除和恢复建立乡政府 时，国家对乡镇实行“财政包干”，乡镇政府开始 有了一些独立的财政能力。但从总体上看，乡镇 的财政能力十分有限，特别是以农业为主的乡镇 更是如此。这样，与其他层级的政府相比，乡级政 府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱。权 小，就是缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部 的任命主要取决于县级党政；责大，就是乡镇政 府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落 实国家意志，推动地方经济社会发展的重要职 责；能弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件， 特别是财政能力弱。随着 20世纪90年代以来现 代化的加速建设，乡镇政府所承担的上级政府的 任务愈来愈多，与此同时，设置于乡级的实力性 机构，如财政、工商、税务、公安等部门愈来愈多 地实行垂直式领导，属于县的派出机构。这一体 制性变动在进一步加重乡镇政府责任的同时，却 进一步缩小了乡镇政府的权限，特别是弱化了乡镇政府的治理能力。由此使乡镇政府的权、责、能 不均衡状态更为突出，难以发挥有效整合乡村社 会的作用。
二、自古以来，县一直是基本的行政单位，20世纪以来成为功能愈益完备的基层政府。但是在 权力自上而下集中的体制下，县级政府的功能主 要是落实上级政府精神，对上级政府负责。同时， 县既是城市的尾，更是农村的头，县级政府毕竟 是直接面对乡村社会、功能完备的基层政府。这 就使县政府的机构设置既要与上级“对口”，又要 考虑直接面对乡村社会的需要，由此使县的机构 愈来愈多。与 1949年相比，县的机构一般都增加 了数倍。而县机构的增加与施政的绩效并不是成 正比的。乡镇政府实体的存在，事实上阻隔了县 政府与人民群众的联系，造成县政府机构的“衙 门化”，县府官员的“官僚化”。作为一级有责任能 力的完备的基层政府，却不履行其行事与亲民之 责，而成为新一级“管官”的政府。在这种情况下， 县级政府的权、责往往是分离的，有决策权力，却 不直接承担行事与亲民责任，其决策容易脱离实 际或只对上不对下。行事与亲民之责完全由乡镇 政府担任，乡镇政府却无相应的决策和行政责任 能力，并往往成为政府“恶民”的“挡箭牌”。这正 是许多乡镇官员将自己视为上面的“替罪羊”的 重要原因所在。近年来一些地方因农民负担重而 状告乡政府，乡政府却大感“冤枉”，因为许多收 费项目的决策权在县。县乡的关系实际上是县政 府领导下的乡长负责制。乡长负责但不领导（决 策），县政府领导却不负责，权责严重分离。县有 整合乡村社会之权，却不直接履行整合乡村社会 之责，或因脱离实际，其整合的功效甚微。
三、责任强而权能弱的乡镇政府为了完成上 级任务，只有采取各种方式将行政责任进一步向 下延伸，力图在下面找到自己的“腿”，由此造成 村民委员会的行政化。村民委员会虽然是村民群 众自治组织，所承担的任务却主要是政府工作。 村委会的行政化必然造成村干部的“官僚化”，疏 远了村干部与民众的关系。特别是主要承担政府 工作的村干部的报酬得由村民承担，这进一步加 剧了村民与干部疏离。这正是近年来村干部与群 众关系紧张的重要原因所在。虽然村民自治进程 中的村委会直接选举和村务公开等方式，试图缓 和和密切干群关系，但由于村委会的行政化和村 干部的“官僚化”趋向未能有根本性改变，其预期 成效并不明显。如此，乡村社会的自组织性必然 会弱化。
四、县、乡、村自上而下行政化治理的重要后 果就是治理成本急剧加大，农民负担不断加重， 从而加剧乡村社会的离散性。一方面，由于缺乏 地方民众的制约，县政府的经济社会发展决策容 易超出自身的经济实力，造成盲目扩张，向上报 的经济数字大为夸大；另一方面，迅速膨胀的县 属机构和人员，使治理成本急剧扩张，这两方面 的支出最终都主要由农民承担，农民负担因此不 断加重。湖北省 & 市本是江汉平原的一颗明珠， 近年却出现历史上少有的土地抛荒问题，其重要 原因之一就是农民负担的加重。与县相比，乡镇 政府的财政更为困难，其日益增多的机构和人员 相当部分只能依靠自已经营经济实体，这与其公 共管理职能不仅不符，而且容易导致腐败。一些 乡镇成为事实上与民争利的利益集团，其功能是 以权谋利，以罚养人。由此阻隔了农民与政府的 互动，下情难以上传，上令难以下达。多数乡镇的 财政缺口更主要的是向农民伸手。这正是近些年 农民普遍感到“一税（农业税）轻，二税（乡统筹村 提留）重，各种摊派（主要是政府名义下达的收 费）无底洞”的重要原因。根据《中华人民共和国 村民委员会组织法》，作为村民自治组织的村干 部报酬主要是补贴，即根据村干部为村民所提供 的公共服务，由村民决定向其支付一定酬金。但 村民委员会的行政化和村干部的“官僚化”，导致 村干部报酬的工资化、固定化，且不能为村民提 供服务直接联系。由于承担的上级任务重，报酬 相对较低，使一部分村干部利用其连接官民的 “中介人”身份谋取私利。这必然会进一步增加农 民负担。这正是近年来国家在农村推行村务公 开，民主监督的重要原因所在。但由于村民委员 会的行政化和村干部“官僚化”的问题没有解决， 其实际效果尚不理想。
由以上分析可以看出，农村负担的加重不是 少数领导人的作风问题，而是一个体制性问题； 农民负担只是表面现象，其深层次的原因是乡村 治理结构不合理。
三
根据本人多年的调查思考，参照古今中外乡村治理经验，并从现实国情出发，我认为，随着市 场化、现代化和民主化发展和乡村社会转型，乡 村治理应该进行结构性转换，实行“县政、乡派、 村治”。
一、县政是指县成为国家在农村的基层政 权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民 负责。在国家治理体系中，县拥有更多的自主权， 主要根据规则———遵守而不是命令———服从关系 行使权力。即国家明确规定县所拥有的权限，并 主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接 的行政干预。为了保证县级政府成为一级责任政 府，在县一级实行县人大代表和县长双直接选 举。县人大代表职业化，专事议事与监督。县长民 选，对本县行政事务全面负责。为了防止地方主 义和离心倾向，可以通过垂直式的党组织系统和 司法系统的影响，保证党的路线、方针、政策和国 家法律在县域内的贯彻实施。从历史和中外经验 看，在赋予县更多自主权的同时赋予其相应的法 律责任，并不一定导致地方主义。而在市场化进 程中，尽管是自上而下高度集权体制，仍然难于 避免地方保护主义。近年来一些沿海地区的主要 党政领导都卷入走私活动中，便是典型的例证。 将县作为基层政权并赋予其更多的自主权和相 应的法律责任，实践操作困难不大，可利用的现 成体制资源也多。如现行法律规定县乡人民代表 直接选举，县是独立的财政核算单位，县级决策 的独立性和自主性较强等。加强县政的自主性是 为了更有效的整合乡村社会。
二、县以下的乡成为县的派出机构，接受县 政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政 支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡不必 与政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职 能。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村 民自治活动。乡长由县长委任，不设立副职，可根 据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机 构，在县政府领导下行使事权。乡设乡民代表会 议，乡民代表不是专职的，其主要职能是反映民 意，并监督乡政府工作。这一变动实际是对现有 乡政府事实上是县级派出机构的认定，但可以保 证权、责、能的一致性，精简机构，更好地行使事 权。特别是中央政府决定农村基础教育经费由县 财政、中央财政转移支付负责，为乡镇政府减轻 许多压力。将乡政府改为县的派出机构，可以将 原有为农民提供服务的机构转变为真正的中介 机构，主要通过为农民提供服务作为其存在的基 础。这对于促进农民间的合作有十分重要的积极 作用。根据城镇化发展趋势，在城镇化程度较高 的地方可实行市镇制，与城镇化程度较低的县乡 制并行。目前的县改市，乡改镇没有考虑其产业 结构和财政结构基础，是不成功的，相当多数应 恢复县乡制。
三、由于政府任务主要由乡派出机构处理， 村民委员会只是协助政府工作，其主要任务是搞 好村民自治，从而使村民委员会真正成为群众性 自治组织。村民委员会协助政府工作，应该由政 府给予适当补贴。乡镇可根据需要选聘村干事， 由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作。由此将 一部分地方选聘“村官”合法化。村里的公共事务 及支出由村民会议或者村民代表会议决定。村民 委员会直接对本村村民负责。这有利于增强农民 的自组织性和有机联系，提升农民的民主合作能 力。
实行“县政、乡派、村治”的目的是使乡村治 理结构中的权、责、能相对均衡，从根本上消除制 造和加重农民负担的因素，并适应乡村社会转型 的要求。这一改革并不是一件难以企及的事。近 年来城市社区建设中进行的政府体制改革所遵 循的“权随责走，费随事转”等原则便可为乡村治 理结构改革所借鉴。
更重要的是当今中国已基本具备改善乡村 治理结构，给农民以休养生息的条件。其一，经过 数十年努力，乡村社会已被高度整合到国家体 系，农民对国家的认同感和国家对农民的组织性 都十分强。其二，现代化建设和国家财政来源主 要依靠工商业而不是农业。即使在农业县份，农 业税收也只占财政收入的很小一部分。对于国家 来说，农业、农村和农民主要是发挥着稳定的功 能。所以，改革现行治理体制，对农民“轻徭薄 赋”，增强农民的自组织性，可进一步促进农村稳 定。相反，在市场化不可避免的城乡差距日益扩 大的背景下，如果仍然不改革传统的治理结构和 方式，从根本上解决农民负担不断加重的问题， 适应乡村社会转型的趋势，“三农”问题的不稳定 因素会日益突出，以致严重制约现代化建设。
文章来源：江苏社会科学2002年第2期
作者简介：徐 勇，华中师范大学中国农村问题研究中心教授
本文内容来源于互联网，仅供参考，本站不对内容的真实性负责。如有侵权请告知
