摘 要：随着改革的深化,社会转型进程的加快,农村冲突正在呈现出新的特点。冲突主要起源于基层组织对农村社会经济发展的不适应,组织本身正在衍生出一种对于乡村社会的掠夺特性。化解冲突、改善治理的核心环节是改造基层组织。这种改造必须要有大动作。
关键词：农村;组织;冲突;治理
大致而言,农村冲突受到社会各方关注是从20世纪90年代初开始的,标志应该是1993年的四川仁寿事件。十多年来,政府部门始终高度关注冲突问题的调研处理。学者的专门研究主要始于90年代后期,期间有关于农民信访和上访问题的专门调查,有关于严重群体性事件的集中探访,也有关于各类群体冲突事件的综合分析等。这两年,在农村研究领域,冲突问题愈加受到重视。
国外学者关于改革以来农村冲突的研究,显然比中国学者早得多。20世纪80年代中期,就有美国学者系统研究过中国农村80年代上半期的冲突事件[1],并与越南和欧洲历史上的乡村冲突进行比较。这项研究认为,50年代的中国乡村冲突主要发生在农民和国家之间,合作化以前主要是地主、富农抵制土改和粮食统购,合作化以后主要是部分农民抵制国家对于农业生产分配的控制;80年代上半期,家庭经营普遍建立,农村冲突则主要表现为村庄之间、农户之间争夺公共资源,传统宗族活动和迷信活动复兴,社会秩序和政府指令的有效性受到明显损害。此项研究还认为,从冲突发生的组织基础来看,中国不同于欧洲。欧洲的乡村冲突发展到一定阶段,农民方面的组织基础是行业协会等组织,而中国的乡村冲突到80年代上半期基本上还主要依托传统类型的乡村组织,如宗族、家族、村社、秘密结社等。90年代中期,又有美国学者对于农械的冲突行为进行专门研究[2],认为农民冲突行为的主要特征是“依法抗争”,即农民援用法律法规和中央政策作为抵制基层政府的工具;在具体的冲突过程中,农民主要采取有组织有秩序的方式向上级政府施加压力。从国际比较来看,中国农民在冲突中的这种行为方式是有特色的。海外学者基本上不关心怎样解决问题,主要兴趣是与以往的农民集体行动理论进行学术对话,目的是丰富原有理论或者提出新理论。但是,从政策研究的角度看,海外学者的研究也有重要价值,一方面,这些研究为我们提供了历史的和现实的经验总结,不同国家不同时代的发展变迁路径显然能够拓展我们的分析视野;另一方面,这些研究积累了丰富的方法理论成果,有助于我们在研究中国情况时捕捉问题和探究问题。在有些情况下,学术取向的研究发现往往有明确的政策含义,政策研究可以直接“拿来”。
考察冲突研究的历史并观察冲突发展的现状,笔者发现,当前的中国乡村冲突正在呈现出新的特点:首先,冲突的发生主体已经明显地转换为农民和基层政府,而主要不是乡村内部农户之间、村社之间的资源利益纷争;其次,在冲突过程中,农民的组织方式已经越来越具有现代特色,新型的农民利益表达组织和表达渠道正在萌生,传统形式有所退色;再次,体制内抗争(如上访请愿)依然是农民的主导行为特征,但是,体制外行动(如暴力抵抗)也明显增加。在这种新的情景下,冲突研究可以从两个角度展开,一个是农民的角度,一个是基层组织的角度。在过去几年里,笔者已经从农民的角度作过一些调查分析,本项研究主要采用组织的角度。农村改革已经二十几年,基层组织既推进了改革,也改革了自身。但总的来看,基层组织对于新的社会经济环境越来越不适应,或者说,基层组织已经明显滞后于整体的改革进程。现在的乡村冲突,主要起源于基层组织的这种不适应。当然,这种不适应的根本原因不在基层组织自身,应该在一个更大的背景中寻找。但是,从乡村层面看,在目前情况下,基层组织的改造已经是化解乡村冲突、改善乡村治理的核心环节。这种改造必须要有大动作。
一、市场化改革和组织运行的积极演变
市场经济的发展必然影响基层组织的运行方式。对于乡村干部来说,有些行为变化是自觉的,有些行为变化是不自觉的。但不论自觉与否,这些变化都是他们在具体工作中反复感受体验、不断权衡利弊的理性选择,标志着他们对于自身角色和政府角色的新的认同。20世纪90年代中期以来,基层组织的运行方式起码在两个方面发生了明显的积极变化。
第一,经济活动方式的新定位。
改革开放以来的二十余年间,基层组织始终如一地重视经济发展,但是,他们推进经济发展的行动方式却发生了重大改变。大致而言,90年代初、中期以前,基层组织发展经济的主要方式是自己直接上项目、办企业,不论是乡镇政府还是村级组织,都努力成为工业项目的所有者和管理者。在这个过程中,乡村领导人也往往直接成为企业的董事长、总经理之类负责人。90年代中期以来,情况显著改变,乡村两级组织依然非常重视加快发展,多上项目,但是,他们把重点放在了改进投资环境和招商引资方面,不再津津乐道于如何去直接兴办和管理一个新项目。这样的转变,显然是市场经济条件下政府职能和政府经济活动的合理定位。在经济发展过程中,政府应该扮演什么样的角色,这是一个方向性问题。将工作重心转向提供公共物品,通过良好的公共物品提供来吸引投资,拉动增长,是政府的基本定位。政府领导人作为公共权力的直接使用者,不应该热衷于自己管理企业当老板。所以,这是一个很令人鼓舞的转变。
这个转变的出现,严格地说,不是源于基层干部对于市场经济条件下政府职能定位的自觉认识,而是来自过去若干年来直接上项目管企业的深刻教训。那些年普遍发生的事实是,纷纷上项目,不久便纷纷倒闭,或者被迫“改制”。现在的乡村债务,乡镇往往几百万甚至上千万,村级往往几十万甚至上百万,追溯缘由有几个主要形成渠道,但当年办企业的亏空往往是欠下的“第一桶金”。基层政府不再直接办企业,不仅可以有更多精力提供公共服务,而且可以避免与农户、企业的许多直接冲突。可以说,经济的市场化进程本身就在塑造一种新型政府。
第二,民主机制的选择性运用。
现在,许多乡镇领导人仍然坚持认为,农村搞直接民主的条件还不成熟,原因是“农民的素质还不够高”。如果要展开辩论,这是一个正方反方都难直接取胜的问题,因为我们实在很难说明白:中国农民要有多高的素质才适合搞民主,或者说村民自治究竟需要农民有多高的素质。但是,我们高兴地发现,在许多乡村干部那里,对于农民素质的质疑,并没有影响他们在管理乡村事务过程对于民主方式的灵活运用。一方面,他们经常说农民素质太低,搞民主还不行,另一方面,在具体的工作中,他们则常用一些民主的方式来化解难题,争取信任。实际上,他们是在自觉或不自觉地探索新的冲突管理模式。这种模式的基本出发点,就是相信农民有能力参与,相信民主机制是化解冲突的好办法。
乡村干部关于民主形式的使用基本上是选择性的。对多数干部来说,民主不是价值目标,而是手段,因此,他们会根据自身目标来确定对于某种民主形式的取舍,来选择使用或者不使用民主方式。在一种情况下,许多基层领导人不肯相信农民自己可以选出好的村庄干部,他们认为农民在选举中往往被一些不健康的因素所影响,所以,他们认为直接选举不仅麻烦,而且容易干扰党对农村工作的领导。在另外一种情况下,当农民为了某种不满意而上访甚至采取更激烈行动时,他们会选择向农民公开信息的方式来化解矛盾。比如,当有村民反映村干部腐败,他们会同意甚至主动提出让村民直接搞信任投票以决定是否罢免。在笔者调查的村庄,村民反映的一个重要变化是,这几年,村民代表开会的次数多了,村党支部或村委会往往把一些难办的事情让村民代表会先讨论。总起来看,基层干部对于民主的态度是双重的,这种双重态度既显示了乡村民主进程的艰难,也展示了乡村民主的光明前景。
现在,尽管学术界还在进行争论直接民主能否整合进中国乡村,尽管许多乡镇领导人对于村级自治还有普遍的抱怨,但是,基层干部对这些民主方式的自觉不自觉的运用,实实在在地显示出,民主正在一定范围内成为基层组织的运行方式,或许,民主就将这样在乡村治理的土壤中慢慢生根成长。
二、财政困难和组织行为扭曲
乡镇财政的压力表现为,首先要保证完成上级规定的税收上缴任务,其次要保证乡镇本身的工资发放。从全国来看,80%左右的乡镇难以足额按时发放工资。在笔者的调查中,所有乡镇都有拖欠工资现象,有的拖欠半年以上,而且愈演愈烈。与乡镇领导人座谈,最经常听到的感叹是“最大压力是怎样保证把工资发出去”。在许多地方,乡镇领导人的目标责任制考核中,赫然增加了“工资能否按时发放”一项。工资问题直接关系乡镇政府的运行和生存。面对生存困局,笔者看到,基层组织正在出现一种令人忧心的变化:在运作过程中越来越把自身存在作为重要目标,组织本身越来越具有自利性。或者说,在许多情况下,基层组织变成了自己利益的代表。
90年代中期以前,乡镇干部基本上没有发不出工资的情况。何以到此种境地,乡镇干部描述了若干方面的因素:(1)债务因素。办企业上项目亏下的,“普及九年制义务教育”等升级达标工程借下的,农村合作基金会关闭后遗留下的,农业结构调整欠下的,吃喝招待欠下的,不一而足。(2)收入渠道狭小的因素。农民收入少,企业经营差,个体工商税收来源狭窄。(3)财税上缴多的因素。不论收入状况怎样,上交给县(市)财政的钱不能少,甚至逐年加码,而他们无力和上级谈判。(4)行政体制的因素。在乡镇的地面上,权力大、有钱的部门(工商、土地、税收等)都是垂直的,不垂直的都是没有钱的。(5)机构庞大冗员过多的因素。公职人员越来越多,财政不堪负担。基层干部的体验和总结,是直观的,也是准确的,但是,在所有这些现象后面,笔者认为还应该能够找到一个深刻的原因,这个原因应该属于一个更大的制度安排。
乡镇干部对于乡村工作现状的看法,虽然相信前途应该是光明的,但是却有更多的迷惘和困惑。一是他们不知道已经积累的乡村债务该怎么还,谁来还。在笔者调查的河北和山东的八个乡镇中,谈到自己乡镇几百万甚至上千万的债务,连最乐观向上的乡镇党委书记都回答“不知道”,税费改革以后不举新债已属不易,偿还旧债更无从谈起。二是不知道庞大的乡镇机构如何精简。他们认为,迄今为止的乡镇机构精简没有真正成功过,目前正在采取的若干措施也看不到成功的可能,没有什么好办法来解决冗员问题。三是不知道乡镇政府的困难处境再发展下去会是什么局面。上级有压力,下面有抵触,本身困难重重,不知出路何在。
生存困扰的直接后果,是基层组织将工作目标转向自身,组织行为严重扭曲。当发工资演变为新型“中心工作”的时候,当“抓发展促稳定”转变为“抓工资保稳定”的时候,乡镇政府处理事情的角度、方法、重心都在悄悄地改变。他们不由自主地对那些能增加自身收入的事情平添了兴趣,而对于公共目标淡漠起来。兴趣变了,行为也跟着变。对于上边,不论是什么专项资金,都要先动拿来发工资的心思;对于下面,不论是村集体、村民还是工商业户,都要尽量多收税费,甚至不惜巧立名目搞罚款没收。在许多地方,抓收入不仅是乡镇领导人的职责,更是几乎每一个乡镇工作人员的具体任务。在调查中发现的普遍做法是,乡镇领导将每一个村的税费收缴任务落实到具体的乡镇干部,并且,收费业绩直接和干部本人工资挂钩,完不成收费任务不仅拿不到工资,而且要本人筹款上缴。在这样的压力下,干部在收费时甚至对农民动“粗”就不难理解了。对于村级组织来说,乡镇基本上规定:按时足额完成收费任务,村干部会拿到收费总额1%至3%的奖励,完不成任务则罚款、撤职。在这种激励和压力下,村干部往往主要在农户身上打点儿主意。其办法是:或者处理一些集体资产,或者多留点儿机动地;再不行,就以村里的名义借款上缴。因此,在这几年新增加的村级负债中,借款上缴税费已经成为一个重要部分。当所有的这些办法都派不上用场的时候,就只有辞职不干。一位村支部书记谈到税费改革后村干部的工资没有着落,坦言他的打算:“先把村里的一栋房子卖掉,村干部可以发一年工资,然后再把村里的一片林子卖掉,也许可以发两年工资,然后就辞职不干了。”于是,有的乡镇选择村干部的逻辑就演变成了“谁能收上税费谁就可以当干部,甚至就是好干部”,由此导致有的乡村社会中的“狠”人,甚至地痞流氓,就顺理成章地走上了公共权力的舞台。当然,某些乡村干部的痞子化,也有另外一个渠道,就是在收费过程中某些人变得越来越不顾政策法规,越来越蛮横粗暴,逐步变成农民所说的“痞子”。
基层政府的生存困境导致行为变异,进一步发展就是出现了目标替代现象。目标替代是组织社会学的概念,指组织运行过程中既定目标被另外的目标所置换。在这里,目标替代的含义是,由于生存困境和体制缺陷的交互作用,乡村基层组织作为公共权力部门,自利性目标在一定程度上取代了公共目标,为公共目标工作演变成为自己工作。在越是公共性强的领域,目标替代的负面影响就越大。如治安管理,由于基层公安部门需要依靠罚没款来补充办案经费甚至发工资,在“扫黄打非”的时候往往采取又打又保的双重策略,一方面用罚款来打击,另一方面又要想法保证这些非法活动不灭绝以便使罚款收入有可持续性;再如计划生育管理,由于计划生育部门要依靠罚款(现在称社会抚养费)来保障经费开支,一方面用罚款来抑制超生,另一方面又通过保持一定数量的超生来保障罚款的可持续性。笔者在调查中遇到了这样的案例,一对青年村民夫妇因为计划外怀孕被罚款3000元,后来因故流产,这对夫妇到乡计生办索要原来的罚款并保证不再生,但是计生办的处理是:请他们再生一个,钱款就不退了。又如土地管理,不少乡镇土管所的主要经费来源是向农民建房占地收取费用,笔者调查的一个乡镇长坦言:本乡如果辖管内的农民建房低于150户,乡土地管理所就开不出工资。可以想像,在这种情况下,对于土管所而言,控制建房占地的公共目标就很容易被鼓励建房占地以增加本部门收入的自利性目标所替代。目标替代的过程说明,基层组织本身正在成为乡村冲突的直接制造者。
从基层组织的运作过程来看,目标替代的发生机制非常复杂,不仅有财政困境因素,而且有政府体制、干部制度等多种因素,这个发生机制还需深入探讨。笔者认为,目标替代值得特别关注,因为它显示出基层组织正在生长出对于乡村社会的掠夺特性。如果这种掠夺性不加以有效整治,日益严重,将出现西方治理研究中所称的掠夺型地方政府[3]。
三、公共服务缺位和农民的失语
从道理上说,基层政府对于农村经济活动的直接运作减少,应该有更多的政府资源用于乡村公共服务,帮助农民解决那些一家一户解决不了的公共设施、市场信息、科学技术等方面的服务问题。但是,调查发现的现实情况却不然。在不少地方,乡村公共服务的供给不是提高了,而是降低了。
实地调查显示,在乡镇政府和村级组织的活动议程中,公共服务活动只是一个很小部分。乡镇对于村级组织的工作考核,通常以1000分为总分,其中仅“税费收缴”项就占450分至500分,“社会稳定”(主要是处理“法轮功”和上访)一项占200分左右,计划生育占100分左右。除此以外还有众多内容,甚至包括村干部参加乡镇会议的情况也以分数计算。在这个考核中,为村民办实事搞服务就变得无足轻重了。从访谈村干部的情况来看,在现有的乡村财力条件下,特别是在税费改革后的村级收入明显减少的情况下,也没有什么能力办服务。乡村干部的回答非常辩证:“现在干部确实不好当,因为没有钱,办事难;但是,说干部好当也行,因为没有钱,可以不办事。”与前些年比较,农民认为干部的服务明显地减少了。
从农民的角度看,无论在经济发展方面,还是在社会服务方面,遇到的困难都是很多的,应该说这就是乡村公共服务的巨大需求空间。但是,农民对于自己的这种强烈需求,又普遍地缺乏表达。或者说,他们知道自己的需求,但是他们不知道该向谁表达和怎样表达,是一种近乎失语的状态。谈及乡村干部的服务状况,许多农民的回答是:“对于干部没有什么要求,只要他们少收点儿钱就行了。”似乎这些村民给乡村干部的定位就是:他们就是收钱的,而不是服务的。更有甚者,则说:“没有什么要求,只要他们少干点儿坏事就行了。”普通村民对于乡村组织似乎不敢提出公共服务的问题。这种无话可说或者有话不说的失语状态,既说明农民没有关于服务需求的权利表达,也说明基层组织确实没有真正把自己定位于为农民服务。这种失语,其实更是一种失望和不满,展示了基层组织和农民之间的疏离,展示了农民对于干部的不信任。这种冷漠的氛围构成乡村社会常态的紧张关系。在此背景下,各种各样的直接冲突就很容易发生。从这个角度看,也可以说,乡村冲突主要起因于在新的制度和发展环境下,农民的需要得不到满足。
从基层组织的角度看,乡村公共服务的供给缺乏,主要原因可以归结为:一是财政困难导致大量精力要用于收取税费,没有资源致力于公共服务;二是基层组织还要把大量精力用于社会控制,即他们所说的“保稳定”方面,如处理“法轮功”人员、农民上访、治安问题等;三是还要花费大量精力应付上级安排的各种任务和考核,这些工作往往有服务的形式而没有服务的内容,很多东西表现为挂块什么样的牌子、刷什么样的标语、建什么样的“专栏”或“活动室”、报什么样的材料表格之类的内容。这些“工作”连绵不断,既费力又费钱,乡村干部不胜其烦。但因为都是上级权力部门的部署要求,关乎自身的升迁待遇,也不敢怠慢。
四、乡村关系和组织体系的制度化
近几年,乡镇政府和村级组织之间的关系,总的特点是,既趋于紧密,也趋于紧张。说紧密,是乡镇政府仍然在谋求对于村级组织比较多的控制;说紧张,是乡村之间出现了一些新的制度变量和社会因素,控制愈加困难,两级组织之间的不协调增多。这是乡村冲突的重要生长点之一。
在具体生产经营领域,乡镇政府对于村级的直接干预明显减少。但是,从两级组织的整体互动过程看,来自乡镇的控制比前些年增多,乡镇对于村级组织活动的几乎所有方面都直接监控。首先,乡镇在试图决定村主要干部去留的同时,还非常完整地拥有村干部工资报酬的决定权。在绝大多数地方,村干部的工资直接来自村民一家一户的上缴,但是,工资的数量却由乡镇干部决定。决定的依据是,乡镇对于村干部有一套涉及方面众多的量化考核办法,考核的核心内容是完成乡镇政府交办的各项任务的情况。访谈中,许多村民说:“村干部应该由乡镇政府发工资,因为他们只为乡镇工作。”其次,乡镇通过“村财乡管”直接掌管了村级财务运作。前几年比较多的是乡镇管账、村里自己管钱的形式(俗称“单代管”),这几年则越来越多地采取账和钱都直接由乡镇掌管(俗称“双代管”)。在笔者调查的村里,村干部可以自主决定并直接支出的资金分别有300元、500元和1000元的限制,超过这个数字的,要由乡镇包村干部、副乡镇长甚至乡镇长签字批准。税费改革以后,这种村财乡管的机制将更加严密。再次,乡镇普遍建立了干部包村制度和管片体制,村级组织呈现明显的行政化趋势。派出政府干部驻点包村帮助工作,这是人民公社时期就广泛运用的工作方式;现在,这种方法似乎更加流行。包村干部的主要功能,一个是处理纠纷,一个是协助村干部收取税费,一个是直接出任村干部。政府人员直接出任村支部书记的现象明显增多。管片制度更加正式化,有的乡镇党委和村支部之间直接成立党总支,另设行政方面的片长,直接领导村的工作,权力可以具体到直接审批村的财务支出、决定村干部的部分工资。从具体的工作内容来说,不仅关系村级发展和稳定的大事情要管,而且,连村里订多少份报刊、做多少块宣传牌子也一律有严格要求。
乡镇政府对于村级组织愈加细密的控制,总体上是奏效的,正如许多乡镇干部所感慨的,“现在的农村稳定很大程度上是依靠高压”;但是,他们也明显地看到,不可控因素正在增加,村级反控制的力量在成长。主要表现在:敢于向乡镇“说不”的村干部明显增加,村干部越来越不驯服。出现这种情况的原因是多方面的:一是基层民主制度安排的原因。村级直接选举的推行,越来越多的村干部注重村民的评价,在法理上乡镇政府已经没有权力直接决定村主任,一些村主任的实际权力已经超过村支部书记或者正在向书记的权威挑战。在这个问题上,抱怨是双重的,党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导,村委会方面认为《组织法》不落实。二是乡村财务危机的直接影响。和乡镇干部的激励因素不同,村级因为基本上没有职位升迁的激励渠道,经济因素就显得特别重要。当村干部连工资补助也难以拿到的时候,是不是听从上级指挥也就变得不那么重要了。税费改革加剧了村的财务危机,所以村干部的激励问题今后更难办。在调查中发现,个别财政状况好的乡镇,已经开始由乡镇财政直接负责村支部书记和村主任的工资。三是在市场经济的大环境中,在乡村社会不断向外部开放的过程中,农民的权利意识和诉求能力都在提高,村庄内部的自组织力量在成长,政府如此细密的控制必然遇到越来越多的抵制。另外,村干部的许多对策性处理,也破坏了乡镇的控制安排,比如财务方面,村里搞“账外账”,收入不上缴、支出不报告,等等。
在乡镇政府看来,面对多种因素导致的村级组织“不合作”,感到村级组织越来越不管用,越来越缺乏完成政府任务的独立能力。因此,不少乡镇领导人感叹,“村级是越来越不像一级组织了,他们自己好像干不成什么事情,非得乡镇干部亲自推动,在许多情况下,村干部的作用也就是为乡镇政府通风报信、带路认门”。目前,可以说村级组织正陷入一种行政色彩强化、实际功能弱化的尴尬境地。
从改革之初到现在,基层组织建设一直是农村工作的重要议程,现在看来,一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远未建立起来。如果从制度化和民主化两个角度来观察,不难发现,与过去相比,基层组织体系的民主化水平显然提高了,主要表现在党内民主的不断发展和村级直接选举的强力推进。但是,民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高,也没有效地保障乡村社会经济的协调运行。这是因为,组织体系的制度化水平不够,组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差。虽然在实际工作中,基层组织都在强调工作要制度化、规范化,制定了若干种类的工作规范;但是,问题是众多规范制度之间缺乏内在的统一性和协调性,组织体系的制度化程度反而下降。正如美国学者亨廷顿所分析的,决定政治稳定的主要是制度化水平,而不是民主化水平。制度化水平高的民主才能带来较高程度的政治稳定,制度化水平差的民主可能带来更多不稳定。看来,理顺基层组织体系的关键是巩固已经取得的民主化成果,并进一步提高乡村民主的制度化水平。
五、紧张和冲突
公共服务的缺乏,造成农民对于基层组织在情感上思想上的冷漠和疏离。这种状态一般还不是冲突,而是一种社会紧张。基层组织的直接索取、变相掠夺甚至暴力剥夺导致农民的抵制,则构成冲突。调查显示,与20世纪80年代比较,90年代的乡村冲突明显增加,而最近两三年,严重冲突事件比90年代末有所减少。但值得重视的是,在严重冲突事件有所减少的同时,基层政府和农民的紧张关系却明显蔓延,紧张关系的主要特征是农民对干部不信任不接触。紧张是冲突的现实基础,在紧张关系广泛存在并且逐步加深的情况下,我们应当密切关注冲突的发生动态。
从调查看,最激烈的冲突是征地引发的。农民的抵抗主要有两个指向:一个是针对地方政府,因为当地政府给予的征地补偿太少甚至没有补偿;一个是针对基层干部特别是村干部的,因为干部贪污挪用或者挥霍了土地补偿款。在工业化、城市化速度快的地方,特别是沿海发达农村和城郊农村,这类冲突数量比较多。在非农化过程中,农民的土地虽然增值,但农民利益被剥夺,而且影响将来的生计,所以抵抗比较激烈。与其他类型的冲突比较,这类冲突的表现特征是:(1)冲突的起点高。这类农民上访往往直接从县级以上开始,到省到北京的比较普遍,因为成规模的征地一般都与县级以上政府有直接的关系。在上访失败的情况下,农民往往转向直接抵抗,有时发生规模比较大的恶性事件。(2)冲突中的农民集中联片而且高度团结,集体行动的一致性和组织程度高于一般的“反腐减负”事件,组织者中有比较多的知识类精英。因为征地补偿的巨额款项可以带来较高的代理费或其他形式的回报,吸引了一些律师和其他精英人物介入。从整个中国农村的情况来说,征地造成的冲突并不是普遍的,不是中国乡村社会冲突的常态。但是,这类冲突非常值得注意,因为城市化过程加快将使这个问题进一步突出。如果说,过去的土地问题是怎样在农民之间分配土地,那么,现在的核心问题是怎样保护农民的土地权益不被外部力量盘剥。
现在的乡村冲突有众多生长点,从乡村干部的介绍来看,主要有五个领域:一是收税费。这类冲突最普遍,冲突也最激烈。所以,如果问乡村干部怎样改善干部关系,得到的最多回答是“别收税费了”。二是干部腐败。当然,收税费可能背后也有腐败,这里的腐败是指直接的原因,比如直接贪污、吃喝挥霍等。三是发生在干部办实事过程中。比如,在道路、小学、电网、水利项目等建设过程中,质量有问题、费用过高等,都可以造成冲突。四是来自对农民生产经营活动的强制性干预。比如,农民要种粮食,乡村干部非要农民种西瓜;农民要种蔬菜,乡村干部非要农民种烟叶等。五是和村级选举有关的冲突,包括选举不符合规范程序、当选干部和原干部发生矛盾等。在1998年前后的乡村冲突中,土地承包问题比较多,这几年大为减少。计划生育引发的冲突现在也明显减少。
从政策效果分析来看,税费改革全面推进以后,第一类即收税费引发的冲突应该全面减少,因为农民负担显著减轻,而且税费收缴的法制基础增强。但是,还要看实际操作的彻底性如何,因为现在还不能说费改税已经大功告成。由于村账乡管的普遍推行,村级民主理财在一定程度上发挥作用。第二类即干部腐败引发的冲突也呈现减少趋势。第三类即提供公共服务引发的冲突,可能会在两个方向上演化:一种是过程中的问题,即公共服务项目没有办好引起农民不满;一种是不作为的问题,即因为基层组织不提供服务引发农民不满。比如,我们在调查中不断发现,因为村里没有把灌溉用的水利项目搞好,或者路没有修好,村民就拒绝缴纳税费,进而导致冲突升级。
研究发现,在冲突过程中,农民的行动能力显著提高。首先是法制意识提高,更加注重利益诉求的法律政策依据。在笔者与同事分析的531封农民上访信中,有194封信引用了法律法规、政策文件、领导讲话等内容。如果进行年度比较,有直接明确法规政策依据的信,从1998年的20%,提高到2001年28%。其次是领导人物的知识水平和组织水平显著提高。调查发现,有的农民领袖式人物常年累月主要精力是从事上访的组织准备工作,花大量时间和钱财研究法律政策,有的与省内外几十甚至上百农民上访者有密切联系,有时甚至组织聚会。
总的来说,在可以预见的今后几年里,农村中性质较严重的冲突事件应该有所减少。但是,整体上的社会紧张不一定得到缓解。在政策和行政高压下,基层政府的某些过分行为会在一定程度上收缩。但是,如果解决不了公共服务短缺问题,解决不了基层组织本身的掠夺性问题,农民对于干部的信任就得不到提升。信任无法提高,紧张无法缓解,在一定条件下,冲突就会发生,甚至冲突会比较激烈和频繁。
六、乡村治理和组织变革目标
改革开放二十多年来,国家对加强基层组织建设的努力一直没有懈怠,但是,在调查中笔者还是不无遗憾地发现,基层组织本身的发展实际上是偏离了预期的方向。从乡村生活的观察出发,笔者没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民与基层组织间的亲和力越来越强的整体判断。相反,农民和基层组织的疏离感加剧了。在那些发达地区,基层组织为了加快经济发展做了大量很有成效的工作,社会冲突并不频繁,即便在这类地方,笔者也难以得出这样的结论,即经济增长快,农民的信任、基层组织的亲和力就一定相应增长。经济增长并不必然带来社会和谐,发展也不能解决所有的社会矛盾,这是被拉丁美洲等许多国家的现代化历程所证明的道理。在那些经济欠发达的地区,特别是传统的农业地区,情况尤其令人担心。
从基层组织活动的具体考察来看,在不少地方,这几年,这些组织对于农民增加的不是服务,而是掠夺。从根本上说,这种掠夺性组织行为不能归结为基层干部的个人品质问题。在调查中,大量推心置腹的交谈说明,基层干部尤其是乡镇主要负责人,比任何人都清楚他们的一些所作所为是多么不对,他们的内心充满了自责和无奈。因此,要探讨改革路径,必须寻找现行体制和掠夺行为之间的关系。问题还在于,基层组织的这种掠夺性已经被越来越多的农民所认识,于是自觉的甚至有组织的抵抗就发生了。在课题组组织的座谈会上,有的农民直截了当地说:“农村不稳定是因为农民在觉醒。”
当前,乡村治理已经是一个重大而且紧迫的问题。良好的社会治理不仅仅是有效的社会控制,应该包括三个相互联系的基本方面:其一,能够动员政治支持,获得民众的广泛信任;其二,能够提供良好的公共服务,满足社会的服务需要;其三,能够有效地管理冲突,有良好的冲突解决机制。基层组织负有乡村治理的职责,那么,这种职责主要应该集中在这三个方面。如果从这几个方面来要求,工作差距还是很大的。客观地说,基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的,但比较而言,在治理方面的努力就差强人意。或者说,目前的基层组织体制,如果说在动员和组织经济发展方面是有成效的,那么,在改善乡村治理方面是基本上不相适应的。所以,改善乡村治理,首先要反思和检讨的,是改造基层组织体制。
基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说,现在的任务是要再造基层组织体系。再造的核心问题集中在乡镇政府。乡镇的改革选择不是继续精简,因为原有框架下的精简已经走到了末路。乡镇改革应该达到的目标是,让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,这些功能通常只应该包括国家对于乡村社会必须履行的基本服务和管理责任,如土地管理、治安管理、救灾优抚、婚姻和户口登记等。乡镇不应该对于经济增长目标负责,也不应该对于自身财政(生存)负责,更不应该具备自我扩张能力和资源掠夺能力。再具体些说,乡镇层面公职人员的存在,应该仅仅是办理国家和农民最需要办的那几件事情,除此以外,它不应该有责任、也不应该有权力去做别的事情。反过来说,如果没有乡镇的存在,这几件事情也可以办,那么,乡镇就完全可以没有。从此目标出发,改革的入手处,就是让乡镇失去向下索取的权力和功能,与此同时,也让乡镇的上级政府失去依托乡镇去兴办各种劳而无功的升级达标、检查考核活动的权力和功能。改革的结果是,基层政府的自我扩张和掠夺失去任何组织基础与行政依托,使基层政府没有成为掠夺型政府的可能。政府可以像处理国有企业下岗工人一样处理大量多余的乡镇工作人员。如果因为种种顾忌而任凭现状长期发展,农民和基层政府的冲突将日益尖锐,改革的时机可能被贻误。(本文是根据“乡村治理与乡村组织”课题研究报告整理而成,该课题调研时间为2002年10月至2003年3月)
参考文献：
[1]Elizabeth J.Perry:“Rural Violence in Socialist China”,China Quarterly,September 1985.
[2]Kevin J.O'Brien,“Rightful Resistance”,World Poloitics(October 1996).
[3]Thomas P.Bernstein and Xiaobo Lǜ:“Taxation without Representation:Peasants,the Central and the Local Statcs in Reform China”,China Quarlerly,No.163(September 2000).
文章来源：河北学刊. 2003第6期
作者简介：赵树凯( 1959—) , 男, 山东省莱西县人, 国务院发展研究中心副局长, 研究员, 主要从事“ 三农”问题研究。
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