摘要：治理体制与治理机制是塑造乡村治理结构的双重维度。转型期乡村社会的复杂时空条件限制了乡村治理体制扩张的治理效能,进而激活了一线治理的场景。一线治理是直面问题、回应群众的治理形态,具有鲜明的问题导向和实践本位,并呈现为富有弹性的治理结构。沿着党群关系脉络,一线治理突破了村庄治理单元并深入乡村治理体制,奠定了治理机制调整的实践基础。根据体制位置的层级差异,一线治理面临不同的体制约束条件,并产生了灵活的治理机制调整方式,因而具有政治整合倾向。在乡村治理现代化过程中,一线治理弥合了科层体制的治理缝隙,促进了政治逻辑与行政逻辑的协调联动,维系了乡村治理结构的有效性与正当性。为此,需要着眼于党政体制的制度优势,基于“不变体制变机制”的基本原则,坚持体制稳定性与机制灵活性的辩证统一,稳健推进乡村治理现代化。

关键词：治理体制 治理机制 一线治理 乡村社会 乡村治理现代化

一、问题的缘起

乡村治理是国家治理的基石,乡村治理现代化是国家治理现代化的重要内容。中国乡村社会不仅存在经济发展水平和村庄社会结构的差异,而且处于转型的不同阶段。中国乡村社会的异质性与复杂性决定了中国乡村治理现代化不存在普遍适用的路径。在国家治理体制下沉的背景下,如何实现乡村有效治理,是乡村治理现代化的基本命题。乡村治理现代化不仅包含乡村治理体制的变迁,而且包含乡村治理机制的调适。体制与机制的关系是乡村治理的重要维度,蕴含制度与实践、国家与乡村社会的复杂关系。研究乡村治理体制与机制的关系,有助于深化对社会治理“中国模式”的理论认识,推动乡村治理现代化稳健转型。

(一)乡村治理的政治逻辑与行政逻辑

乡村治理不仅是乡村社会的内部治理,而且是国家治理在乡村的延伸。传统中华帝国面临国家“基础性权力”(1)的限制,形成“皇权不下县”(2)的治理格局,乡村治理具有较大自主性。近代以来的国家政权建设逐渐改变了乡村社会的自发演进状态。随着科层体制扩展,国家权力深入乡村社会,乡村治理深度嵌入国家治理体制。农民与国家的关系构成乡村治理的主要线索。在这个意义上,乡村治理不仅需要着眼于乡村社会本身,而且需要直面国家治理体制的结构变量。中国“党政体制”(3)下的农民与国家关系是“党群关系”和“国家—社会关系”的糅合,二者分别塑造了乡村治理的政治逻辑与行政逻辑。

“党群关系”植根于社会主义政治传统,贯穿于群众路线之中。群众路线是党的根本工作路线,是指“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去”。群众路线不仅仅是领导和工作方法,而且涉及到政治哲学的基本问题——人民群众的地位、党和群众的关系等(4)。群众路线的内在逻辑结构蕴含了如何处理党群关系的问题,而关系的主动权掌握在作为先锋队的党组织,而不在于群众(5)。因此,党群关系具有显著的动员性和回应性,且塑造了乡村治理的政治逻辑。其中,党群关系的动员性包含社会动员与行政动员两个层面(6)。社会动员适应了不规则乡村社会的“小微治理”形态,有助于激发群众的自主治理能力(7)。行政动员则主要以“运动型治理”方式集中资源应对治理难题(8)。党群关系的回应性主要体现为“为人民服务”的政治宗旨。总之,在中国政治文化语境中,党群关系是“鱼水关系”,群众是处于具体环境、有着丰富情感和复杂认知的生活主体,党的群众工作因而是面向“人”的“思想工作”,具有触摸人心的温度和改造人心的深度(9)。

“国家—社会”关系源于西方社会历史进程,其孕育的“国家—社会”理论范式在很大程度上主导了中国近代以来的国家政权建设研究。国家政权建设实践内含改造乡村社会的过程,它不仅体现为国家权力向基层社会的渗透,而且包含现代公共规则输入的规范性维度(10)。国家政权建设进程中的科层体制扩张推动了乡村治理的制度化与规范化,强化了乡村治理的行政逻辑,主要体现在三个方面:一是乡村生活系统渐趋正规化,逐渐弱化了“送法下乡”的结构性困境,促进了国家“基础性权力”的扩张(11);二是推进了基层组织的行政化与村干部的职业化(12),强化了基层组织的国家代理人属性;三是项目制强化了“条条”自上而下的控制权力,进而凸显了资源分配中的国家自主性(13)。乡村治理体制的科层化改变了乡村社会在国家治理结构中的位置,乡村社会日益成为国家权力行政规约与制度监控的对象。乡村治理的行政逻辑日渐显化,并主导了乡村治理现代化转型的方向。但是,国家权力扩张并不会必然转化为国家能力提升,国家与乡村社会的张力限制了乡村治理的有效性。

大体而言,政治逻辑强调乡村治理的社会基础与群众属性,行政逻辑则强调乡村治理的制度建构与国家导向。在中国党政体制的运行过程中,政治与行政不可分割。乡村治理实践糅合了政治逻辑与行政逻辑,呈现为“乡政村治”(14)的制度格局。但是,行政逻辑与治理逻辑并不总是稳定结合并达成均衡,在特定情境下可能产生“行政吸纳政治”(15)的“去政治化”现象或“政治消解行政”的“泛政治化”现象。政治逻辑与行政逻辑看似不稳定的结合其实源于党政体制的机制调整。党政体制以理性化的科层体制为组织载体,这充分彰显了使命型政党的政治担当与政治智慧,也充分展现了科层制的科层特色与专业优势(16)。党政体制以党的政治领导为核心,蕴含了对科层体制的政治调控,从而释放了政治逻辑与行政逻辑交互的实践空间。国家与乡村社会关系的政治同一性和组织断裂性(17)是机制调整的结构性根源。在乡村治理转型过程中,需要从体制与机制的辩证关系定位政治逻辑与行政逻辑。其中,政治逻辑扎根于乡村社会的群众基础,而乡村社会始终是国家政治关照的对象。政治逻辑因而兼具国家性与群众性,并约束了行政逻辑的运作空间。而行政逻辑须遵循群众路线,服从于党群关系的政治约束。

乡村社会结构转型与国家治理体制下沉改变了乡村治理情境,加剧了乡村治理的复杂性。乡村治理越来越突破村庄基本治理单元的层次,并依赖县、乡、村不同层级的协同。在此过程中,政治逻辑与行政逻辑深度交互,体现了体制与机制的复杂关系。在浩瀚的乡村治理研究文献中,体制与机制等字眼虽然是高频词汇,但对于治理体制与治理机制本身的反思性研究仍然匮乏。长期以来,乡村治理研究大多聚焦于治理主体、治理规则或治理资源等治理要素,对于治理的主体、规则与资源如何匹配以实现有效治理,则缺乏充分的反思性研究。事实上,治理主体、治理规则、治理资源等治理要素服从于治理体制的总体规定和治理机制的微观调控。这意味着需要将乡村治理结构置于体制与机制关系的实践之中,以理解乡村治理的实践逻辑,进而在乡村社会变迁与国家治理转型的脉络中定位乡村治理现代化的实现路径。

(二)一线治理:超越体制本位的研究