摘要：国家治理价值目标包含秩序、效率和公正。秩序价值对改革开放前的两次农地制度变迁施加了主导作用,家庭联产承包责任制的孕育过程证明了国家治理必须兼顾秩序、效率和公正。由于改革的渐进性和深刻的历史成因,农地制度一定程度上阻滞了要素供给,加剧了农业领域供需两端的结构性矛盾。均衡化的国家治理价值目标结构指引下的“三权”分置改革,有利于完善要素供给,各地对此进行了卓有成效的探索。通过总结地方经验和站在国家治理的高度上,发现农地制度改革应该强调政府的供给基本公共服务、吸纳农民改革意见、培育农村社会组织和拓展流转服务市场的职能。农业供给侧结构性改革的整体谋划应从国家治理的价值目标结构着眼,从政府具备对改革的支配性地位的体制背景出发,通过政府职能的主动转变以更好地发挥政府、市场、社会和农民的作用。

关键词：供给侧结构性改革 国家治理 农地制度 生产要素

一、引论

近年来,我国农业领域时常出现产品增产但价格偏低甚至严重滞销的困境。1当国内农产品滞销时,国外农产品在中国市场依旧畅销。以中美农产品贸易为例,“中国长期对美农产品都是处于贸易逆差状态,2017年的逆差额为164亿美元,据统计,2017年每个美国农民平均向中国出口农产品1万美元以上”。2这些现象映衬出中国农业发展的新情况和新问题:结构性矛盾已经替代总量不足成为农业发展的主要矛盾,阶段性的供过于求和供不应求同存。供需两侧结构性矛盾的关键症结仍在供给侧,农业供给侧难以及时因应需求侧的变化进行转型升级,引致了国内和国际的两层结构性矛盾。这两层矛盾又统一表现为供需端产品种类之间的错配和产品质量之间的错位。

供需端产品种类之间的错配。作为国民经济基础产业的农业,具有为人们提供食品和相关产品的功能。近些年,我国农业发展增速较快,从2015年到2018年,粮食的年产量增加了729亿斤。3农业生产的总体量基本能够满足民众“吃饱”的需求,但若细剖农产品的种植生产结构,不难发现一些产品的产量和其实际需求量并不相称,甚至出现了较为严重的供需失衡。如,大豆等农产品出现了严重的供给不足——主要靠进口以满足国内市场。其中一个原因在于经营体制,大豆的单位产量远低于国际水平,生产这类产品的比较收益既低于国际水平,也低于生产其他产品的实际收益。自2014年起,每亩大豆的净利润便降为负值,2017年我国大豆每亩的净利润更是降至-130.89元。4产品种类之间的错配还体现在农业产业融合不足导致农业多功能属性开发不足。农产品既要满足民众对优质农产品的需求,还要满足民众对农业观光休闲的体验性、服务性的需求。目前农村农业发展多停留在第一产业的低附加值状态,既不能满足民众不断提档的物质文化消费需求,也无法开发内含于农村农业的生态环境、风土人情等独特价值。缺乏产业融合的农业发展模式过于平面,农业收益有限。农业发展中的产业融合不足,源于农村缺乏乡村规划的优秀人才,缺乏开发整合农村资源的前期资本。

供需端产品质量之间的错位。改革开放以来,民众的收入水平不断提高,物质消费需求随之提档,要求农产品既绿色安全也优质特色。然而,我国供给侧的农业生产仍停留在粗放的增长模式,经营管理环节缺少专业人才,农业环境的污染,加之大量使用农药、化肥、动植物激素、农膜、抗生素等,致使食物安全问题日渐严重。5小规模细碎化生产经营进一步增加了政府、市场和生产者的对接难度,增加了食品质量安全的监管难度。进入WTO后,我国小农户生产的农产品难以达到国际市场对农产品的市场准入条件,特别是相关果蔬类农产品的农药和化肥残留超标问题比较严峻。多由小规模农户生产的国产玉米也无法与美国相比,前者生产的玉米品质稳定性较差,混杂严重,专用性不强,霉变问题多发。6更为严峻的是,玉米种植的技术含量相对较低,耗时较少,农民更为喜好种植玉米,短期内不愿调减种植规模。7

农业问题从来就不是一个纯粹的经济问题,促进农业部门稳步健康发展是全面深化改革和实现国家治理现代化的关键一环。因此,中央针对上述问题推出系列政策和文件。2015年年底的中央农村工作会议,将“农业供给侧结构性改革”作为讨论的主要内容;2016年的中央一号文件,将“农业供给侧结构性改革”作为提升农业竞争力和实现农业现代化的关键举措;2017年中央一号文件的主题,直接定为《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》;2018年的中央一号文件将“农业供给侧结构性改革”作为我国转向农业强国的主线。这些涉及内容广泛、问题针对性强的相关政策的推行,表明党和国家对“三农”问题的足够重视。

中央政策的相继出台和强力实施引来学术研究的集聚,学界就供给侧结构性改革和农业供给侧结构性改革问题作了丰富的学术讨论。供给侧结构性改革的相关研究认为,当前我国供给侧的资本、劳动和土地等几大要素存在明显的供给约束。因此,需要通过全面的制度改革,促使政府、市场更好地发挥各自应有作用,“双到位”地良性互动,8市场作用与政府作用的关系处理不好就无法实现公平和效益。9在此基础上,学界围绕“农业供给侧结构性改革”问题进行了专项研究。从农业的产业功能和当前存在的突出问题看,推进农业供给侧结构性改革不仅必要而且紧迫。10农业供给侧结构性改革的目标是适应消费升级的需要,通过一系列创新降低供给成本,提高供给的质量、效益和农业竞争力。11农业领域出现的成本、库存、效益等问题仅仅是供给侧的表征,问题背后的驱动因素是要素生产率较低和要素配置结构不科学。12其着力点在于深化改革及推进制度创新,破除阻滞资源有效配置的政策和体制机制,优化农业发展相关的政策环境。13深化改革和制度创新的关键是市场改革和政府职能的转变。14具体而言,农业供给侧结构性改革应聚焦于土地制度的改革、农业结构调整以及粮食价格体制和补贴制度改革等方面。15

既有研究指出了要素供给和农业供给侧结构性改革的关联性,提出了农业供给侧结构性改革需要充分发挥政府和市场主体的作用,论及了改革背后的国家治理的公正和效率价值,16明确了农地制度这一改革的重点,为开展后续研究奠定了基础,但仍存在一些问题:一是农地制度改革和农业供给侧结构性改革的关联机制是怎样的?二是农业供给侧结构性改革和国家治理价值目标的关联机制是什么,具体而言,国家治理价值目标包含哪些?国家治理价值目标结构的变动对农业供给侧发展产生了什么影响?三是改革的主体应该包含哪些,主体间的关系是怎样的?

因此,本文试图提出和验证以下命题:

P1:国家治理价值目标包括秩序、公正和效率,均衡化的国家治理价值目标结构指引下的农地制度设置能够强化农业要素供给。农业供给侧结构性改革的重点是强化要素供给。换言之,国家治理价值目标结构的均衡化,有利于农业供给侧结构性改革。

P2:国家治理价值目标结构均衡化背景下的农业供给侧结构性改革的主体应该多元化。政府、市场、社会和农民都是改革不可缺少的行动主体,政府在主体结构中居于主导地位。

二、国家治理价值目标与农业要素供给状况

经济学一直关注要素市场和经济发展的相关性。供给学派认为,经济发展的停滞究其实质并非需求不足,而是供给乏力引起的,17我国供给侧结构性改革的关键在于扩大有效供给,扩大有效供给的核心在于优化供给结构,而完善生产要素供给是优化供给结构的前提。18

农业供给侧结构性改革的实质是强化要素供给,但现阶段我国农业生产的基础性三要素供给不足,即土地要素细碎、资本要素短缺和劳动要素稀缺。首先,土地细碎。我国农村的承包地被切割成细小而零碎的地块,每家的土地常常也是离散分割的。2009到2017年,我国经营规模小于10亩的农户在农业经营主体中占比始终在84%以上,经营30～50亩和50～100亩的农户占比分别浮动于10.18%～12.2%、2.31%～2.67%之间(图1)。19小规模细碎化经营为农事生产带来了诸多的不便利,特别是不利于社会化服务体系与经营者的对接。一方面,耕地细碎化增加农机作业的损耗;另一方面,降低农机作业的效率,扩大农机社会化服务的成本,不利于社会化服务的推广。其次,资本短缺。我国的国民经济发展历程是国家积极参与规划的。特定时期内,国家获取“工农剪刀差”,农业农村的资本要素不断被汲取。改革开放以后,考虑到城乡经济存有较大差距,政府施行了“工业反哺农业、城市支持乡村”导向的支农惠农政策。尽管国家不断增加对农业农村的财政投入,但乡村建设和发展的资源配给长久以来高度依赖国家财政,社会资本在乡村建设中未能得到高效的撬动和利用,乡村资本单向度流向城市的状况未能真正改变。最后,劳动稀缺。一是劳动力流出。农业经济和技术类相关专业的大学毕业生少有回归农村的,部分也未继续从事相关方面的工作。不仅是懂技术的高学历人才流失,农村普通的青壮年劳动力流失也非常严重。2008到2018年,农民工总量和外出农民工总量持续上升,2018年农民工总量达2.8836亿,外出农民工为1.7266亿人(图2)。20粮食核心产区的农村留守劳动力多有“女性化”“老龄化”趋向。二是人才难下乡。传统农户的受教育水平较低,较难实现科学种田,较难和现代农业接轨。通过土地流转培育的新型农业经营主体包括家庭农场、龙头企业和农业合作社等。这些新型经营主体参与村庄农业经营,可以发挥一定的带动效应,其经营能力事关农业增效、农民增收。但受农村土地流转市场不健全不规范的影响,城市懂技术有文化的经营人才难以下乡。