摘要：理顺县乡关系是构建职责明确、依法行政的政府治理体系的重要内容，也是促进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。历经70余年的变革，中国县乡关系在发展的初构、再构、重构、优构四个阶段，展现出不同特征：县权下乡、县社一体、简县扩乡、县乡平衡，它是历史中国与现实中国两种力量综合作用的结果。从演进逻辑看，国家结构形式是县乡关系演进的制度基础，政治、经济体制变革是县乡关系调整的主要动力，财政关系调整是县乡关系变革的主要途径，制度化分权是县乡关系发展的主要手段。当前县乡关系还存在着职能配置的低精准性、权责分配的不均衡性、条块关系的结构性紧张、制度化分权的弱规范性等问题。在国家治理体系与治理能力现代化背景下，理顺县乡关系，不能盲目仿照西方模式，要从中国历史和现实出发，通过提高职能配置精准性、优化权责分配均衡性、调适条块之间的张力、深化制度化分权改革来完善政府职能体系，增强基层治理能力。

关键词：国家治理；县乡关系；政府改革；府际关系

一、中国县乡关系的发展历程

国家结构形式是国家治理体系的重要基础，决定着权力分配体系和社会管理体制，对府际关系具有决定性作用。习近平总书记指出，“一个国家选择什么样的国家制度和国家治理体系，是由这个国家的历史文化、社会性质、经济发展水平决定的”。新中国成立以来，在马克思主义指导下，综合历史、制度等因素，我国采用了单一制的国家结构形式。这是我国府际关系稳定的制度性前提和基础。县乡关系作为我国府际关系的重要组成部分，其发展既符合我国府际关系发展的一般规律，又因县、乡政府与农村社会发展密切相关而呈现出自身的特性。在我国，县乡关系面临来自国家层面和乡村社会两个维度因素的影响，一方面，国家层面的权力收放、职能调整、财政税收政策变化等对县、乡关系产生重大影响；另一方面，乡村治理的变革、“三农”政策的调整等对县乡关系提出现实挑战。因此，县乡关系处在国家与乡村两重力量作用之下，呈现出一定的复杂性。

(一)县乡关系的初构时期：县权下乡(1949—1958)

县乡关系溯源于新中国成立初期的国家行政体制建设。建国初期，为在广大的农村地区实现从旧国家到新国家的政权变革和对农村地区进行有效管理，中央进行了自下而上的政治动员和自上而下的国家政权建设。具体来说，一方面，国家在农村开展了土地改革，划分农村阶级成分，普遍建立了农民协会，组建农业生产互助组，推进农业合作化。在此过程中，通过农村土地改革，废除了地主土地所有制形式，同时，农村组建农民群众组织——农民协会，来建立新的农村政治秩序。中国共产党领导的农会组织在基层政权还未完全建立时期发挥了重要作用。另一方面，废除了乡公署(县政府派出机构)、保甲制，逐步建立县、区、乡三级人民政权或县、乡两级人民政权，并在乡设置生产合作、文教卫生、民政等工作委员会，在乡以下设居民组，实现县权向乡、村的延伸，“县权下乡”彻底改变了几千年来中国“皇权(政府权力)不下乡”、“乡村自治”的政治传统。

1954年，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》颁布。该法规定，乡、民族乡、镇人民委员会行使的职权有根据法律和上级决议等发布决议和命令，主持本级人民代表大会相关工作，管理财政、公共事业、兵役工作，领导农业、手工业生产，保护公共财产，办理上级人民委员会交办的其他事项等；在乡级政府组织结构方面，可根据需要设立民政、治安、武装、生产合作、财粮、文化教育、调解等工作委员会。县人民委员会对乡人民委员会进行领导，同时，可根据需要设立若干区公所，作为它的派出机构，对乡级政府进行管理。县人民委员会对本行政区内不隶属于自己管理的国家机关、国营企业等的业务无权干涉6。至1956年底，我国对农业的社会主义改造基本完成，国家在农村地区正式建立起县乡政府体制。从此，从法律意义上确定了县乡政府的上下隶属关系，统一和规范了农村基层政权，初步构建起县乡关系。

1949—1958年，我国处于县乡关系的初构时期，县乡社会的政权体制得到初步建立。县级政府从法律层面对乡级政府具有领导权限，又通过县乡上下对口的工作部门而获得实际控制，从而实现了国家政权对乡村社会的控制，维护了建国初期农村政治层面的稳定，为后期国家发展建设提供了基础。

(二)县乡关系的重构时期：县社一体(1958—1978)

对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造完成后，农业生产合作社在全国持续推进。各地依据1958年的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，迅速将刚建立的高级农业合作社转为政社合一的人民公社。中共中央于1962年颁布《农村人民公社工作条例(修正草案)》，最终确定农村实行公社、生产大队、生产队“三级所有，队为基础”的人民公社体制，公社管理委员会在行政上就是乡人民委员会(即乡人民政府)，受县人民委员会(即县人民政府)和县人民委员会派出机关(区公所)的领导。由此，“一大二公”、政社合一的人民公社体制在我国存在长达20多年。

依据《农村人民公社工作条例(修正草案)》规定，在职能方面，公社管理委员会要调动社员发展各项生产事业，行使乡人民委员会在管理生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生等工作方面的职权；在事务决策方面，人民公社的规模、重大事情，均由社员代表大会决定；在干部人事方面，公社的社长和其他管理委员、监察委员，都由公社社员代表大会选举产生；在公积金使用方面，生产队扣留的公积金由社员大会讨论决定。县级政府主要对人民公社起监督和指导作用，督促人民公社贯彻执行国家的方针、政策，保证国家汲取农村资源，以服务于国家的工业化和现代化建设。但是，在实际执行中，受到“五风运动”及“左”的思潮等影响，以上规定的许多原则遭到破坏。从县级政府到人民公社忽略客观规律，对生产队的生产各方面强加干预。通过“跃进式”发展，高速度、高指标和高提取，以及过度动员等方式，保证国家工业化对农村资源的汲取，完成对农村社会的根本性改造和重组。国家政权通过人民公社、生产大队、生产队，延伸到乡村社会深处。

在此期间，县乡关系主要体现为县与人民公社之间的关系。从县人民委员会和人民公社来看，县级政府根据国家任务安排，对人民公社下达农业生产任务，包括农业种植品种、规模和修建水利设施等，人民公社干部由县人民委员会指定。人民公社虽集工农商学兵于一体，但在各方面的自主权均较少。从国家层面来看，县级政府与人民公社在该时期主要任务是完成国家生产任务，为工业化发展提供原始积累，同时实现国家政权对乡村社会的控制。因此，县级政府与人民公社在行政任务上具有一致性，在实现手段上均带有一定强制特征，在人事上仍是传统的上级任命形式。从总体上看，我国实行的是社会主义计划经济体制，农业农村生产服务于社会主义工业化和现代化建设大局，人民公社对农民生产经营进行了全方位的管制，成为完成国家基层政治目标和经济任务的体制工具。在此阶段，县乡(人民公社)政府的主要任务是完成国家计划的任务，任务单一且严重缺乏自主权，政府职能也不健全，农村社会的基础设施、公共服务等方面发展缓慢。人民公社有效地把生产组织与政权组织一体化，实现了对农村资源的控制和动员。我国县乡关系由过去简单的行政关系转变为政治关系、行政关系、经济关系、社会关系等复杂的一体关系。

(三)县乡关系的再构时期：简县扩乡(1978—2001)

1978年，党的十届三中全会决定将党的工作重点转移到经济建设上来。与此同时，始于安徽小岗村的家庭联产承包责任制在全国范围逐渐开展开来。实行家庭联产承包责任制的地区，农民可以包产到户、包产到组，对于生产经营有更多的自主权，释放了农村生产力，农民积极性显著提高。家庭联产承包责任制打破了人民公社时期集体生产、劳动，统一分配的体制束缚，对人民公社体制存在的经济基础产生了根本性动摇。中共中央于1982年1月1日批转的《全国农村工作会议纪要》肯定了家庭联产承包责任制，进一步促进了家庭联产承包责任制在全国范围内的展开。

经济基础决定上层建筑。为与农村经济基础的变化相适应，1982年12月通过的新《宪法》规定，乡、民族乡、镇为我国农村基层政权组织。1983年，全国拉开了撤社建乡的大幕，到1985年全国乡政府重建基本完成。与此同时，1983年中共中央、国务院下发的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求在之前的人民公社之下实行村民自治，在村一级设立村民委员会和村民小组，发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我服务的作用。1998年，九届全国人大常委会第五次会议正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民自治在历经15年的试行之后正式确立。由此，在全国范围内，农村地区重新恢复了县乡体制，在乡村实行村民自治。这次县乡体制的建立，奠定了县乡关系长期相对稳定的基本格局。

在该时期，县乡政府的主要任务之一是向农民征收农业税，以粮食定购制取代人民公社时期的统购统销制，继续支持国家工业化和现代化建设，县乡政府为国家汲取农村资源的工具性并没有改变。此外，县乡政府通过“三提五统”来进行乡村的道路建设、计划生育、农村教育等公共事业，同时这也是政府运行资金的重要来源。由于基层集资收费缺乏统一标准，且各地政府依据自身财政需要灵活变通收费，导致农民负担沉重。税轻费重、缺少规范是税费改革前农民负担的主要特点。20世纪80年代，中央推行“简政放权”、“放权让利”改革思路，实行“划分收支、分级包干”财政管理体制。与之相适的是政企分开，下放企业。同时，县乡自主权极大提高，乡镇企业大量出现。在20世纪80年代到90年代，县乡进行了简政放权改革，乡镇的事权、财政权和人事权得到一定范围的扩大。但此次县向乡镇的放权存在放权不彻底，行政性放权色彩明显，利益部门化突出，配套措施不完善等问题。20世纪90年代初，在稳定大局、推行治理整顿的背景下，全国的改革基本停滞，简政放权改革宣告停止。

1994年，我国实行分税制，初步划定了各级政府间的事权与财权分配关系，乡镇政府财政变得十分有限。因此，乡镇对农村汲取资源的需求进一步增大。就县乡政府而言，县乡自主性增强，经济实力也得到增长，两者呈现出相互依赖的关系。一方面，县级政府需要乡镇政府完成各项上级任务，同时上交更多财政资金；另一方面，乡镇政府各方面发展需要县级政府给予政策支持。

(四)县乡关系的优构时期：县乡平衡(2001至今)

实行分税制，对县乡政府的财政能力造成很大影响。与此相对，中央政府的财政收入得到较大程度提高，对地方的宏观调控能力增强。中央政府有更多行政资源来理顺中央与地方的关系，调整各级政府职能。由此，县乡关系进入优构时期。在县乡政府体制恢复并保持稳定的背景下，县乡关系的调整主要通过县乡权力的集放、县乡财政体制改革、人事体制改革等方式进行。

鉴于农民税费负担沉重，中央在试点的基础上，于2001年在全国范围内开始了农村税费改革，改革的主要内容是“三个取消”和“一个调整”。除农业税外，其他收费几乎全部取消。与此相配套，乡镇进行了以乡镇机构和人员精简为中心的综合配套改革。2005年，我国取消了存在了2000多年的农业税。这次税费改革，可以说是公共财政反哺农村的开始，一是彻底减轻了农民负担，二是这次改革之后中央财政运用转移支付手段在农村地区逐步建立了完整的公共服务体系。这几次的改革调整，对县乡政府产生了重要影响。县乡财政不能从农村汲取资源，转向主要依靠中央财政的转移支付。在此过程中，县级政府又将大部分中央转移支付资金留在县级。因此，乡镇政府财政空虚，在很大程度上依靠县级财政拨款。此外，县级政府还对乡镇政府职能进行调整，将教育等职能上划县级政府，使乡镇政府职能进一步虚化。

在此背景下，2002年开始，全国进行了大规模的撤乡并镇改革，调整乡镇规模，减轻农民负担的同时，减小乡镇财政压力。由于城镇化的快速发展，在浙江、广东，一些乡镇经济发达，人口和产业聚集，乡镇政府面临的公共事务日益增长。2005年，浙江、广东等省份开展了强镇扩权改革，主要内容包括下放县级事权、扩大乡镇财权、改革人事权等。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，将强镇扩权改革推向深入。此阶段的强镇扩权改革，下放的事权更加广泛、全面，财权与人事权改革更加深入，改革措施的制度化程度更高。

在中央财政反哺农村、建设农村的改革动力驱动下，农村进行了税费改革，取消农业税，并引发了简政放权改革、强镇扩权改革，以进一步完善乡镇政府职能，提升乡镇政府公共事务管理能力。在此过程中，县级政府逐步下放了事权、财权和人事权等，县乡政府权责关系进一步理清，行政效率提高，乡镇政府提供公共服务、推动地区发展的积极性增强。尽管在上述改革中还存在各类问题，县乡关系今后还需不断优化，但总体上讲，我国县乡关系进入了基本平衡发展的新时期。

二、理论分析

政府间关系的性质与状态的好坏，对政府运行效率和职能发挥着重要影响，也显著影响着整个国家的各种政治经济和社会关系。理清我国县乡关系演进的内在逻辑，对于总结县乡关系的演进规律，推进县乡关系变革，具有重要意义。

(一)国家结构形式是构建中国式县乡关系的制度基础

国家结构，指国家的整体与部分、中央政权机关与地方政权机关之间的组成关系，其代表的是纵向的国内政府间关系。纵向政府间关系构成了国内政府间关系的中轴框架，直接决定国内政府间纵横关系的格局和运作形式。县乡关系作为纵向国内政府间关系的重要组成部分，同样以国家结构作为形成基础。

1949年，在综合历史传统、理论基础、制度渊源、党政体制等众多因素后，我国确立了在民主集中制基础上形成的单一制国家结构形式。在单一制国家结构形式中，国家内部按地域划分行政区域，各行政区域的地方政府均受中央政府的统一领导。1954年《宪法》规定，“地方各级人民委员会都对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作”，“全国地方各级人民委员会都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”。此后，无论是县乡关系初构时期确立的县、乡人民委员会体制，还是县乡关系再构时期产生的县人民委员会与人民公社体制，亦或县乡关系重构和优构时期建立的县、乡人民政府体制，乡级人民政府都是县级人民政府的下属层级，在行政权力的配置上与县级人民政府是行政隶属关系，在职能上需要完成上级国家行政机关的决定和命令及交办的其他事项。这是构建县乡关系的制度基础和逻辑前提。

(二)政治、经济体制变革是县乡关系调整的主要动力

地方政府间关系根植于国家的整体政治社会体制中，尤其是一国的政治体制、经济体制状况，直接决定了地方政府间关系的形态特征。从我国县乡关系的发展历程看，新中国成立以来政治体制和经济体制变革对我国县乡关系的形成和发展变化产生关键作用，也是县乡关系调整的主要驱动力。在我国县乡关系演变中，政治体制和经济体制变革因素始终是交织施加影响的。

新中国成立后，出于国家政权建设和地区管理的需要，在单一制国家结构框架下建立了县、乡人民政权，县乡行政体系基本建立。在县乡关系重构时期，在汲取农村资源支援国家工业建设战略下，县乡关系成为人民政权与集工、农、商、学、兵于一体，包含政权、生产、生活等多方面的农村组织之间的关系。在县乡关系再构时期，县乡之间的行政体制得以重新确立，县乡关系得以正常化。20世纪八九十年代，我国推行的村民自治、乡镇简政放权、分税制，成为影响县乡关系的重要变量。在县乡关系优构时期，我国先后进行了撤乡并镇、强镇扩权、扩权强镇等改革，不断向基层政府放权，以期增强乡镇政府职能发挥，构建职责分明、分工合理、协调统一的县乡政府间关系。

(三)财政关系调整是县乡关系调整的主要途径

财政是现代政府权力的重要体现，也是政府能力实现的重要支撑要素。各级政府之间的财政关系构成政府间关系的重要内容，对政府间关系产生实质影响。新中国成立后，我国财政体制先后历经了“一灶吃饭”的统收统支财政体制、“划分收支、分级包干”的财政包干制、分税制三个阶段。在全国推行财政体制变革进程中，最为直接的是改变中央与地方的财政关系，进而改变中央与地方的关系。作为最基层的县乡政府，一直受到历次财政体制变革的影响。此间，县乡财政状况因财政体制变化而不同，从而引起县乡关系的迭代。

具体而言，1949年至1978年，全国实行的统收统支财政体制成为对县乡关系影响最直接的因素。县乡政府均需完成上级分派的财政收入和支出任务，自身无财政自主权，县乡政府职能也自然完全遵从上级政府要求，缺乏作为一级政府的自主性。改革开放后，在“放权让利”改革思路下，实行的“分灶吃饭”的财政包干制，使得地方政府的财政自主权得到较大提高，地方财力快速增长。县乡关系的再构时期，乡镇政府体制重建后，尤其是1983年起全国乡级财政逐步建立，财政包干制赋予了乡镇政府一定的财政自主权。此外，由于财政包干制沿用了1949年以来的税收划分方法，按照企业的隶属关系划分企业所得税，按照属地征收的原则划分流转税，刺激了乡镇政府发展乡镇企业。此时，无论是学者眼中的“赢利型经纪人”、“代理型政权经营者”，亦或是“谋利型政权经营者”等角色，基于自利性的乡镇政府千方百计“藏利于企”，乡镇政府财力得以不断增强。乡镇政府相对于县级政府，是拥有独立财政权和较大自主权、能够实现政府能力的一级政府，具有相对独立性。

“分灶吃饭”改革的结果是地方财政超过中央财政，1994年分税制改革继而展开。一般认为，分税制改革是财权向上集中性质的改革，其意外结果是县乡财政压力较大，乡镇政府则通过农村集资收费等弥补财政缺口，从而引发乡财县管财政体制改革，以规范乡镇政府行为。乡财县管财政体制改革中，虽然乡镇政府管理财政的法律主体地位、财政资金的所有权和使用权等均不变，但实际上乡镇政府的大部分乡级财政上划到县级政府，乡镇政府财力锐减。有学者认为，自分税制改革后，随着公共预算体制改革，我国形成了新的国家治理体制——项目制。在财权上收、事权下放的趋势下，乡镇政府承担较大的财政压力。而农村税费改革的推行，使得乡镇政府失去向下汲取资源的通道。此时，县乡关系中，县级政府占据主导地位，乡镇政府更加依赖于县级政府的转移支付和项目资金，乡镇政府职能萎缩，公共服务供给能力下降，在县乡关系中处于更加弱势的地位。在2002年后，我国先后开展了撤乡并镇、强镇扩权、扩权强镇、经济发达镇行政体制改革等若干改革，其中重要的一点是扩大乡级政府财政权，合理划分县乡财政收支范围，完善转移支付制度，有条件的地方建立乡级财政。如2018年辽宁省推行县乡财政体制改革，实行“分灶吃饭”，恢复所有乡镇国库，将与经济发展相关的部分税种下划至乡镇，赋予乡镇财政和工作的自主权。因此，在县乡关系的优构时期，乡镇政府财政状况逐步改善，其政府职能能得到更好的发挥，县乡关系更趋向一种职责分明、权责一致、分工合理、协调统一的状态。

(四)制度化分权是县乡关系发展的主要手段

政府间权力关系对府际关系状况具有显著影响。改革开放以来，反映在政府层面，实际上是一个不断给基层松绑、向基层扩权的过程。改革开放之前，即县乡关系的初构和重构时期，我国无论在政治上还是经济上，权力都是比较集中的。在县乡两级政府中，则体现为乡级政府权力向县级政府集中。20世纪70年代末80年代初，我国开始全面改革，经济上打破传统的计划经济管理体制，政治上改变权力过于集中的现象。70多年来，我国中央与地方权力关系处于不断调整之中，但始终陷入“集权—分权—集权”循环的窠臼。究其原因，我国中央与地方权力关系的调整实际上是中央政府的行政性放权，即中央政府依据经济社会发展环境的需要，对掌握的权力进行灵活分解和下放，但这会诱发地方政府行为短期化，强化纵向上下级政府的“庇护和附庸”关系，导致制度化监督不够。与此相对应，制度化分权是通过权力在若干主体之间的划分，实现对中央与地方关系的制度化、规范化和稳定性的分割，形成相对平等的、稳定的政府间关系，从而推动政府权力运作的合理化和规范化。

处于行政层级末梢的县乡政府，改革开放之后，在政治、经济体制改革中走上了一条扩权道路，除了“集权—分权—集权”循环的逻辑贯穿其中，行政性放权的特征也十分突出，如在县乡关系再构时期，20世纪80年代至90年代推行的乡镇简政放权改革，乡镇扩大了事权、财政权和人事权，但放权不彻底，行政性放权色彩明显。进入县乡关系的优构时期，强镇扩权和扩权强镇改革仍在继续推进，随着改革的深入，各级政府在改革时更加注重扩权的制度依据，更注重扩权的合法性。如根据福建省下发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的实施意见》，各市、县(区)政府应根据省级政府批准的《福建省赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限的指导目录》，依照法定程序和要求下放权力，同时制定下发权限的监管责任清单，明确权力下放后的运行程序、规则和权责关系。从经济发达镇行政体制改革放权的实际情况看，虽然部分权力下放是通过授权、委托下放，具有临时性特征，但是总体上制度化程度相比以前的改革更高。制度化分权对于稳定县乡权力体系，构建相对平等的县乡关系具有重要作用。

三、中国县乡关系的主要问题与改革趋势

我国县乡关系变革历经70余年，在各个历史时期展现出不同特征。与此同时，县乡关系演进过程实际伴随着治理体系与治理能力问题的产生与消解。

(一)职能配置的低精准性掣肘基层政府治理体系

政府职能与经济社会发展需求相适应是国家治理体系与治理能力现代化的内在要求。合理适配的职能体系，可使政府合理分配治理资源，发挥治理体系的整体作用，提升治理绩效。县乡职能体系的划分涉及县乡政府权责范围的边界，同时也是县乡政府利益的重大调整。建国以来我国长期实行小部门制，并且不同层级政府间长期保持上下职责同构，使得政府间职能错位、缺位、越位现象明显。随着大部制改革的推进，不同政府部门间职能划分相对清晰，但不同层级政府间的职能划分仍然存在问题。从2017年开始，全国各地陆续建立乡镇权责清单制度，从制度层面明确乡级政府的权责范围，初步解决了县乡之间权责边界不清晰的问题。

当前，县乡政府对于职能的诉求由划分清晰转向配置精准。实际改革中职能配置低精准性主要表现在三个方面，一是未精准区分县乡两级政府之间的职能差异，乡级政府仍然是县级政府职能向基层的延伸。县乡两级政府职能涉及的领域几无差别，只是乡级政府承担的事务层次更低。乡级政府在有限资源情境下，难以承担如此多的职能。二是未精准识别乡级政府的职能需求，不能因地制宜配置职能，存在有职无需、有需无职的现象。如，发达镇、重点镇、特色小镇、旅游名镇等的发展定位不同，职能需求与赋权事项理应存在差异。三是未能精准认识乡级政府的权力承接能力，存在有权接不住的情况。

(二)权责分配的不均衡性削弱基层政府治理能力

权责对等是行政改革的重要原则，也是县乡关系的核心议题。厘清权责关系是理顺县乡关系、构建协同高效的府际关系的关键。乡镇政府权责清单制度的实行，没有根本改变县乡间权责不均衡状态。相比县级政府，乡级政府承担更多的事权责任，却面临着责大权小、有责无权、责实权虚的工作常态。

具体来说，县乡权责分配不均衡主要表现在三个方面：

一是乡镇政府行政事项多，行政权力少，事项权力有限，责任无限。以襄阳市谷城县S镇为例，依据湖北政务服务网公开的S镇权力清单，S镇现有事项权力231项，其中公共服务106项，行政许可47项，行政确认34项，行政给付19项，行政裁决2项，其他行政权力23项，行政处罚、行政强制、行政检查0项。结合权力清单的详细内容看，S镇政府需要承担的事项众多，但行政许可、行政确认等权力占比较小，且不具有完整的权力链条，相当比例的权力仅停留在行政审批权力链条的开端——初审，这实际上是增加事项内容与责任。与此同时，每一权力事项背后是长久的、多方面的追责规定。县级政府向乡级政府赋权过程中，“放小不放大”、“放虚不放实”、“放责不放权”，事项与责任下放、权力上移的趋势较为明显。

二是乡级政府财政权力和人事权力不足。财政资源与人力资源是影响事项完成程度的重要因素。而乡财县管、人与权分离仍是当前乡镇政府面临的普遍情况。乡镇政府无独立的一级政府财权，财政预算受到县级政府的监督制约。农村税费改革之后，乡镇财政主要依靠中央财政转移支付，而县级政府在统筹分配过程中往往进行截留，不匹配与乡镇事权相对应的财政资源。同样，在人事权方面，县级政府掌握乡镇政府的编制管理权，其对人事工作的安排不尽符合乡镇工作的需求。为在限定时间内完成上级政府交办的任务，乡镇政府只能通过聘用编外人员的方式，解决人手不足的问题，这也导致“有编不用”与“编外用工”共生现象广泛存在。

三是县对乡的权力单向度制约。这突出表现在县级政府对乡镇的政绩考核和对乡镇干部的提拔任用方面。县对乡的单向度制约的结果就是形成县对乡的支配型体制格局，其外在行为表征就是县级政府利用优势地位扩大乡镇政府职能边界，而乡镇政府却没有讨价还价的余地。因此，在事项权力与责任匹配严重不均衡的场景下，处于弱势地位的乡级政府，执行上级政府任务时有“实功虚做”、“能拖就拖”等应对策略，不能有效激发基层政府治理能力。

(三)条块关系的结构性紧张降低基层治理整体性

条块部门是国家治理体系的重要组成结构，条块关系则是我国府际关系中的重要内容。条块关系，指中央垂直管理的职能部门与地方政府之间的关系，具体指行政权力在两者之间的配置关系，表现为它们之间的分工与协助、监督与被监督或控制与被控制的关系。条块关系的变化表现为行政权力在条块部门之间的转移。县乡之间条块关系的结构性紧张主要在于县级政府职能部门与乡镇政府之间、受垂直管理的乡镇派出机构——“七站八所”与乡镇政府之间。

首先，县级政府职能部门与乡镇政府之间是“条强块弱”，“条条”权大责小。县级政府职能部门往往掌握实权，而在历次改革中将事项与责任不断下放到乡镇，“下任务不下权”、“下事情不下钱”是惯常现象。与此同时，“条条”部门经常将自身应当完成的任务推给乡镇。乡镇政府为完成其交办的任务，需要消耗相当的时间与精力。“条强块弱”的背后支撑是名目繁多的考核、督查、问责机制。其次，“条块分割”使乡镇行政碎片化。比较典型的设置在乡镇的垂直管理的有公安、国土、税务、环保等部门，这些机构的工作布置、人员编制和财政资金均由上级职能部门负责，乡镇政府无权插手干预，只能依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，在行政区域内与“条条”部门相互协助。“条块分割”导致乡镇公共行政力量分散，乡镇政府难以协调各方、统揽全局，形成治理合力。近些年随着乡镇改革的推进，部分地区“七站八所”改由乡镇政府统筹管理，但通常出现机构下放不彻底的状况。如“七站八所”的人事管理权仍属于“条条”，乡镇政府只有人事建议权。这导致乡镇政府对于“七站八所”不具有强约束性，“条块”整合力度不够，不利于乡镇政府实现辖区内的整体性治理。

(四)制度化分权的弱规范性制约基层政府自主性

习近平总书记指出，要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。国家治理体系现代化的内在指向是制度化。制度化分权的主要标志是权力的划分由第三者(宪法和法律)来界定，进而实现纵向权力的理性化、效能化、稳定化、整体化分割，促进具有法律意义的平等的府际关系的形成。制度规范成为建立县乡关系预期的核心要素。

当前县乡间制度化分权展现出些许弱规范性，主要体现为两点：一是当前的分权仍为政策性分权。无论是强镇扩权，抑或是扩权强镇，这种自上而下的分权依据主要是政府政策文本，而非宪法或法律。因此，目前的分权不具有可预期的稳定性，县及以上政府可对乡镇权力选择继续下放或收回已下放权力，对赋权的时间节点和权力链分配有随意性较强的弹性把握空间。二是存在非普遍性和弱监督性。我国面向乡镇的赋权是分地区分层次的，处于相同行政层级的乡镇政府行政权限存在较大差异。当前的行政分权不足以形成普遍性。同时，“有权必有责，用权必受监督”。对政府权力的监督可以规范政府权力运行，促进各部门建章立制，提高民众地方治理参与度，增强政府对民众诉求的回应性。当下的乡镇赋权过程，权力监督仍存在一定程度的缺位，监督范围和力度仍十分有限。因此，这种制度化分权的弱规范性难以使县乡之间权责分明，运行顺畅，乡级政府也难以真正获得自主权。

今天的中国县乡关系是历史中国和现实中国两种力量综合作用的结果，县乡治理的改革与调整也必须观照到中国的历史因素和现实因素及其发展趋势。

提高职能配置精准性，完善政府职能体系。县乡治理体系的完善首要切入口在于优化职能配置。在职能体系完善的基础上，有效提升基层政府治理体系和治理能力。相对于全国，县乡是较小的治理单元。在中办、国办发布的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》、《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》等文件指导下，各地将直面群众、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项下放乡镇，扩大乡镇政府服务管理权限。从各地制定的乡镇权责清单看，乡镇权责事项少则八九十项，多则几百项；乡镇事项多而全，涵盖教育、民政、农林、水利、人社、文卫、市场监管等十多个县级部门的行政职权。乡镇对于县级政府下放的事项难以消化。基于自然条件和经济社会发展差异，不同区域的政府职能需求有所不同。因地制宜，精准配置县乡职能，有助于合理支配行政资源，提高政府绩效。提高职能配置精准性，一是要顶层设计区分县乡两级政府职能差异。尤其是乡级政府管辖范围相对较小，其行政资源和社会治理需求与县级政府相比，都体现出一定的特殊性，不能以县级政府事项下移便利而上下同构。二是结合乡级政府实际，精准识别职能需求，合理完善其职能体系。根据乡镇发展定位，如经济发达镇、旅游名镇，对乡镇职能配置有所偏重，以进一步促进其整体发展。三是精准识别乡镇职能履行能力，建立动态调整机制。对可以承接的职能和无力承接的职能，或直接下放，或具备能力后下放，或先县乡部门协同履行后单独承接职能。

优化权责分配均衡性，增强基层治理能力。县乡政府间权责分配的不均衡严重制约职能的发挥。优化县乡政府间权责分配均衡性，有助于进一步明晰两者的事项权力与责任边界，激发乡级政府发挥能动性、创造性，提高基层治理能力。一是进一步完善乡镇权责清单内容，平衡行政事项与行政权力比重，让乡镇真正获得“权力”；同时，赋权过程中真放权，放实权，进一步完善行政权力链条，避免放小不放大；合理确定追责范围、时限，规避无限追责。二是匹配与事项相关的财权、人事权。财权和人事权是乡级政府履行各项职能的重要支撑。2016年国务院下发的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》指出：“推进各级政府事权规范化法律化”，“合理确定省以下各级政府的支出责任，避免将过多支出责任交给基层政府承担”。要严格落实文件要求，划分好县乡两级政府之间的财政事权和支出责任，加强相关制度规范建设，以法律化形式维护改革成果，保障其可执行性。三是扎实推进基层减负，减少县级政府交派事务和临时事务，严格监督向下“甩锅”避责行为，控制“一票否决”事项和各类评比表彰活动，释放乡级政府治理行动空间。

调适条块之间的张力，提升基层治理整体性。治理体系的现代化蕴含着治理结构的转型。实现治理体系的系统性、整体性、协同性，是基于治理结构转型发挥治理功能的必由之路。调适基层政府条块之间的张力，协调政府部门间关系，推进基层治理力量协作，有助于提升基层治理现代化。一是协调县级政府职能部门与乡镇政府之间的关系。县级部门对乡级政府的督查、检查、考核，既是推动政策执行的有效工具，又是增强支配格局的重要手段。构建两者间平等、协作的关系，需要打破权力部门化、部门利益化，减少县级部门对乡级政府的督查、检查、考核；严格控制交派事项数量，依据“谁的财政事权谁承担支出责任”原则，跟进下拨与事项相对应的事权与经费。二是加强乡镇对“七站八所”的统筹管理，形成基层治理合力，提高乡镇政府整体性。“条块结合、以块为主、分级管理”的属地管理体制，在实际执行中异化为“责任属地”、“基层兜底”。需要进一步完善属地管理体制，扩大乡镇对部门派驻机构负责人任免的话语权，将派驻机构日常经费、党团关系等交由乡镇管理，加大乡镇对派驻机构履行职责考核的权重，使“条条”嵌入“块块”治理转变为融入“块块”治理，增强乡镇政府协调各方、统揽全局能力。

深化制度化分权改革，扩大地方政府自主性。党的十九届四中全会指出，要“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”，增强地方治理能力。政府自主性指政府能够按照自己的意志实现其行政目标的能力。在这个过程中，政府需要基于自身的利益结构、自主行动能力和外部制度约束状况，超越上级政府限制和地方社会力量的制约。显然，处于行政层级末梢的县乡政府受到的上级政府制约最多，承担的事务繁杂，可支配的资源十分有限，可谓是“上面千根针，下面一条线”。

县乡关系的良性互动发展，需要县乡政府在一定自主性基础上合理应对发展过程中出现的问题，保障基层发展活力。在某种程度上，改革开放以来自上而下的放权改革，使得基层政府获得更多的管理权限，增强了地方政府自主性。法律制度规范是国家治理体系的核心。未来的改革，要深化制度化分权，以稳定的制度保证权力下放落地，使县乡政府行政行为有合法的制度依据和执行保障。同时，始终尊重基层政府创新。习近平总书记指出：“改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点。”实践表明，我国基层政府创新既可横向“裂变”为整体性社会变迁，又可纵向延展为国家层面的政府创新。基层政府、人民群众的智慧和创新实践在扩大经济社会管理权限，划分职能范围，理清权责体系等方面的有力探索，对扩大地方政府自主性，优化县乡关系具有重大作用。

作者简介：李荣娟，法学博士，湖北大学公共管理学院、湖北县域治理研究院教授。

文献来源：《北京师范大学学报(社会科学版)》2021年第6期第139-149页。