摘要：本文对我国县域财税经济发展状况及财税政策体系构建进行了研究。财税政策对县域经济发展的作用既有积极的一面，也有阻碍的一面，经济稳定发展的财税政策支持在于构建有效的财税政策体系及运行机制。研究表明，当前县域财税经济发展存在财税监管不到位、公共服务主体功能弱化、发展不平衡、地区差异、产业结构不合理、财权事权不匹配、投融资体制弥补市场失灵的作用不明显、财政负担重债务高等问题。因此，需构建一个实践可操作性强且能有效推进县域经济稳定发展的财税政策体系。
关键词：县域经济；财税政策；经济发展；投融资
一、问题的提出
县域经济是以县城为中心、乡镇为纽带，以农村为腹地的区域经济，是国民经济的重要组成部分。从总量看，我国县域经济总量不断增长。2016年我国县域经济总体规模约40.49万亿元，较2015年的38万亿元增长了6.54%。从增速看，县域经济增速回落，且呈现突出的地区差异。据中国社科院财经战略研究院发布的《中国县域经济发展报告（2017）》，在全国各区域选取的400强样本县（市）经济增速为7.2%，比上年下滑0.9个百分点，说明县域经济发展差异比较大，发展极不平衡。从产业结构看，存在地区差异，欠发达县域产业结构不合理，第三产业发展相对滞后。从经济增长方式看，大部分县域经济增长主要依靠政府主导下的投资驱动来实现。社会经济发展历史充分证明，财税政策在引领社会经济发展中具有重要的作用。
在影响县域经济发展的政策因素中，财税政策至关重要，对经济发展起着重要作用，是政府治理制度的组成部分和宏观经济调控的重要手段。二者之间存在辩证互动关系：经济规模决定财政收入规模，财税政策又反作用于经济运行过程。从县域经济发展角度看，其对县域经济发展的调控效果主要表现为：从促进经济发展方面看，首先，财政体制机制自上而下对地方政府干预经济发展的行为、力度产生影响。其次，通过财政支出政策、税费优惠及倾向性支持政策提高市场主体的技术创新能力，促使技术进步，实现产业结构优化升级。从阻碍经济发展方面看，首先，地方政府在财政体制约束下的行为可能对市场主体干预失灵。干预过多，则地方政府的财政支出可能对市场主体的投资行为和消费产生“挤出效应”。干预不到位，则地方政府的财政支出不能产生乘数效应，从而无法有效引导市场主体的投资及消费行为。这两种情形都会对经济发展产生消极影响。其次，增加税费的政策将加重市场经济主体的运行成本，从而影响经济发展进程，
因此，如何构建有效的财税政策体系及运行机制，实现政府和市场利益相结合，是在运用财税政策来加快实现县域经济发展目标的过程中无法回避的现实问题。所以，考察现行财税政策在县域经济发展中的作用效应，进而研究如何通过优化财税政策工具来促进县域经济发展，对于实现县域经济健康稳定发展具有重要意义，
二、县域财税经济发展现状分析
由于自然资源禀赋、产业结构、地理环境、传统文化习俗差异的存在，各省县域财税经济发展呈现差异性。本文结合贵州省县域情况对县域财税经济发展进行具体分析。
（一）县域财税经济发展情况
1.公共财政收入总量增加，但增速大幅下滑。从全国总体看，不管是发达县域还是不发达县域，公共财政收入都是增加的，但增速在波动中大幅下滑。2014年全国县域公共财政收入增长11.1%，2015年增长4.9%，2016年增长5.5%，2016年仅为2014年的1/2。贵州县域情况也大体一致。2012~2016年一般公共财政预算收入总量在不断增加，但增速不断下滑，2013~2016年增速分别为18.7%、11.2%、10.7%和4.5%。就其收入结构看，税收收入与非税收入呈现一定波动性。
2.财政自给能力不均衡，整体入不敷出。目前，除极少发达县域外，自给财力占财政支出的比重都小于1，县域财政整体入不敷出。数据显示，西部地区（如贵州、新疆）财政自给率一般为30%左右，中部地区财政自给率一般为40%左右(如江西、湖南)，东部地区财政自给率一般为80%左右。贵州省县域财政自给率在波动中呈下降趋势，自2013年以来逐年下滑，2016年为33.2%。
3.财政依存度逐年降低，政府宏观调控能力减弱。从贵州县域情况看，近年来虽各县域在全力实施大生态、大扶贫、大数据发展战略行动背景下取得了较快发展，经济总量持续快速扩大，财政收入不断增加，但与经济发展速度相比，财政收入增长却相对滞后，财政收入在GDP中所占比重偏低且呈现逐年下降的趋势，2014~2016年财政依存度分别为8.17%、7.81%和7.28%，说明GDP对财政收入的贡献低，政府宏观调控效力正在逐渐减弱。
4.政府性债务余额加大，财政面临较高风险。县域为完成地方经济发展和社会事业任务，被迫采取多种融资方式筹集资金，加之上级政府对县域缺乏有效的立法监管，在县域形成了无节制的融资局面，债务不断累积增多，债务风险日益突出，对地方经济和社会发展产生了较多负面影响。
（二）县域财税经济发展存在的问题
1.财税监管不力，公共服务主体功能弱化。一是预算管理法规遵从度较低。在部分县域操作中，一方面复式预算内容较为粗糙，部分资金仍游离于预算外，由于没有纳入预算而不能实现统筹安排使用。另一方面，预算没有做到真正的透明公开，财政预算的作用不能有效发挥。二是税收征管效率低，公共服务主体功能弱化。税务部门难以做到事前对实体经济的指导与服务，一般是事后稽查，从而导致县域税收流失，同时经济主体因不熟悉税收法规而影响自身创新发展。三是财税监督机制运行不顺畅。根据我国构建公共财政体系的要求，各级政府应建立配套的效率型财政监督体系。但目前县域财税监督流于形式，预算调整随意性较大，财政资金虚报、冒领与挪用问题突出。
2.财权与事权不匹配，财政平衡依靠上级财政以及举债。“营改增”改革使县域失去了主体财源。财权变动并未同时对原来事权和支出范围作相应调整，从而导致县级财权与事权不对称，地方政府完成其事权的资金缺口较大，政府履行职能力不从心，最终只能通过举债方式维持财政平衡。
3.财政增收后劲不足。相当部分县域产业类型多以小型、粗放、高耗能及重污染为主，缺乏规模经济、集约型经济企业，高新技术发展的动力不足，对地方经济起到支柱效应的企业不多，促进税收增长的效果不明显。
4.财源结构单一，财政面临一定风险。一是部分县域难以摆脱资源型财源格局。相当部分县域属于资源型财源格局，从而形成了产业结构单一、产业链较短的财源结构。以贵州省盘县为例，该县是贵州省重要的煤炭生产基地和“西电东送”电源点，全县70%以上税收来自煤电。而煤炭资源是不可再生能源，一旦煤炭资源开采完，将受到资源短缺的威胁。二是产业结构抗风险能力较弱。从产业结构看，第一产业层面，农业产业化龙头企业少，规模小、实力弱，在与外部大企业竞争中处于劣势；第二产业层面，工业链条较短（部分县域基本上没有工业），产品低端，抗市场风险能力弱；第三产业层面，服务业内部结构不尽合理，传统行业比重偏大，现代服务业比重较低，旅游、现代物流、金融、信息、科技和咨询服务等服务业规模较小，知识密集型的高端服务业尤为薄弱。
5.非税收入占财政收入的比重过高，财政收入质量不高。贵州县域非税收入占公共财政收入比重自2012年以来有所下降，到2016年为26.2%，占比过高，而同期全国经济强县的此项指标值一般为10%。过高的非税比会影响财政收入质量。
6.建设性财政支出过分依赖债务收入，财政发展面临潜在威胁。随着县域新型工业化和城市化加速推进，产业结构调整任务加重，各县域政府融资规模急剧扩张，债务不断增加，财政还本付息压力逐年增大。
7.财政投融资体制弥补市场失灵的作用不明显。从贵州县域看，县域财政投融资体制尚未真正建立起来，主要问题是县域财政资金有限，而社会筹集资金通道因各种原因尚未完全打通，从而使县域在经济发展中的基础产业和基础设施配套建设存在大量投资需求而得不到资金支持，这也使得县域不能有效实施积极财政政策，其社会经济发展受到影响。
三、基于县域经济稳定发展视角的财税政策思路
以上分析表明，现行财税政策体系虽对经济运行产生了积极作用，但也因社会经济发展条件及环境的改变而存在诸多不适应，由此影响到县域经济的发展。为此，需科学合理地构建更加积极的财税政策体系，以促进县域经济健康稳定地发展。财税政策，由中央、省、市政府实施。政策工具分为三大部分：一是自上而下规范和完善现行分税制财政管理体制；二是加大减税降费力度，支持实体经济发展；三是实行财税金融联动，自上而下构建全国性融资担保体系。宏观层面的政策功能主要是消除体制因素对地方经济发展的影响，为县域财税经济发展营造良好的体制环境。
根据以上思路，提出政策建议。
1.自上而下完善现行分税制财政管理体制。一是完善中央对省级的分税制财政管理体制。首先，合理界定政府间的事权和支出范围。当前促进地方经济发展的财税政策核心需从上而下理顺事权和支出范围，目的是让地方政府有财权财力对县域经济发展实施宏观调控。其次，按税种划分财政收入，适当扩大省级对共享税的分成比例，赋予省级适当立法权。最后，完善中央对省的转移支付制度，体现区别对待原则，通过科学测算把经济基础薄弱、经济转型升级、民族习惯、国企改革成本等因素加以考虑。总的方向是，提高一般性转移支付标准，减少专项转移支付，弱化部门转移性支付。二是完善省对下各级政府的分税制财政管理体制。首先，规范省对市、市对县各级政府的事权，明确支出范围。根据各级政府的职能以及效率原则来合理确定省、市、县财政事权和共同财政事权，实现省与市县政府间权、责、利相统一，做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障。其次，合理划分税种及各级收入分成比例。把消费税转为共享税，城市维护建设税由附加税性质改为独立税种进行征收。合理调整省以下各级政府间收入分配关系，将更多财力通过体制分配给地方，对于调动各级政府的积极性具有激励作用。最后，完善省以下财政转移支付制度。省级应加大对县级财政转移支付和补助力度，保证县域财政收入增长的可持续性。
2.调整现有政策，推动县域经济创新成长。一是加大对科技型企业税收优惠力度，降低实体经济交易成本。首先，调整研究开发税税前扣除政策。为激励企业开展科技创新，对研究开发费税收优惠政策进行调整：对现有税前扣除比例进行调整，从原来175%调整为200%；允许企业计提研发准备基金，具体为：以注册资本的一定比例为上限，每年按照销售收入的一定比例计提研发准备基金在税前扣除，并规定该基金若在一定年限内用于研发投入，则无需纳税调增，若超过一定年限尚未进行研发投入，则需要进行纳税调增。其次，取消增值税、企业所得税法规中的视同销售条款。现行增值税、企业所得税法规中的视同销售条款在一定程度上约束了企业经济行为。为鼓励企业多模式、多渠道、多元化发展，应修改税收法规，取消增值税与企业所得税法规中的视同销售条款，明确收入的确认原则与会计准则保持一致。二是财税金融联动，构建全国性的由各级财政、税务、金融机构支持的融资机构及融资担保体系。通过设立具有一定规模的融资担保基金，切实解决县域实体经济融资难、融资慢、融资成本高的问题，
文章来源：《金融与经济》
作者简介：刘玲娅，贵州商学院财政金融学院，教授，教研室主任，黄晓平贵州商学院图书馆，教授，馆长。
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