摘要：县域治理是中国城乡融合发展的重要结合点，县域财政是县域治理的基础和重要支柱。在中国各县域类型差距显著且同类型县域内部分化加剧的情况下，县域财政治理现代化面临地方财政制度体系与县域财政能力等多重困境，驱动县域财政治理现代化路径包括“外驱动力”与“内驱动力”两方面。

关键词：县域财政;财政治理;治理现代化

县域治理是中国城乡融合发展的重要结合点，县域财政则是县域治理的基础和重要支柱。西方的“治理”概念是从新公共管理运动开始出现并被各领域广泛使用的学术语言，主旨为实现与增进公共利益;而中国学术文献中所表述的“国家治理”，理论上遵循的是马克思主义国家理论的逻辑［1］。“财政是国家治理的基础和重要支柱”，基于国家治理视角，这里界定“财政治理”的核心要素是财政制度体系和财政能力，其核心内涵是适应现代与顺应未来的过程，具有时代性，所以“财政治理现代化”即是在构建现代财政制度框架下实现财政治理的法治化、民主化、规范化、阳光化、数字化、智能化、专业化与国际化［2］。为贯彻中共十九届四中全会“推进国家治理体系和治理能力现代化”，推进县域财政治理现代化无疑成为急需研究的重要课题，并且只有同时实现地方财政治理现代化，才标志着在真正意义上实现了国家治理现代化。

一、国内外文献述评

(一)国外文献述评

评述国外地方财政治理理论，须追溯政府治理与财政分权，马斯格雷夫是最早研究财政职能的财政学家［3］，而各级政府间关系的财政分权理论是蒂布特构建的“用足投票”的地方政府模型［4］与斯蒂格勒论证的因不同区域人口异质性差异偏好决定地方政府具有信息优势［5］，纵横双向区域差异再次证明了奥茨分权定理［6］的适用，地方公共服务供给决策在地方政府进行更有效率。根据财政联邦主义的观点，财政收支在纵向各级政府中明晰界定［7］，转移支付在横向财政平衡上具有重要作用［8］。显然，在地方财政治理中须改善决策信息质量、优化资源配置、提升地方公共服务质量［9］。有多项研究发现，大多数经济不发达地区的地方政府由于财政能力有限，既没有贯彻好上级指导方针，亦未有效执行财政预算，这种情况越是在资源匮乏的地区越严重［10］。总之，地方财政治理现代化的共识是:健全与透明的现代财政预算是基础［11］，地方财政自主是保障［12］，地方财政能力是关键［11］。

(二)国内文献述评

中国真正意义上的地方财政治理，是从1994年实施分税制与首部《预算法》颁布出台开始的。而在此之前，基本上是中央代编地方预算的财政预算制度［13］。直到实行分税制管理体制以后，各地方开始实质性地尝试各自财政治理方法与管理创新［14］。为了进一步完善中国地方财政制度体系，自2013年以来，财政部印发的多份文件均规定了“中央对省”的宏观共性考核指标，但并不能将其简单复制到“省及以下对县”，位于基层的县域财政差异显著且特性较强。目前国内文献绝大多数是对国家治理的宏观现代财政制度基础、理论与内容方面的研究［15］，就地方财政治理相关内容的探索也偶有出现［16］，但明确针对县域财政治理现代化的研究相对而言少之又少。

二、区域差异显著下中国县域财政治理现代化的多重困境

(一)现行财政体制困境

1．地方政府与地方财政的纵向层级差异

中国“五级”政府(中央—省—市(地市级)—县—乡(镇))框架中，绝大多数县域主要是作为以农业经济为主兼有部分城市经济的行政区域，因此县级政府是典型的农村与城市经济融合发展的基层政府。自1983年至今，在当代中国城镇化过程中有“镇改(县级)市”“撤县设市(区)”“县改县级市”“县级市改地级市”与“县改区”的变化，中国县级政府的数量也在不断变化，但从纵向地方政府层级而言，县级政府的行政隶属关系序位与管理权限相对稳定，且比较清晰。

本着“一级政府一级财政”的原则，中国五级政府相应有五级财政，省级及以下四级财政为地方财政。自1994年分税制以来，地方财政基本上是效仿央地分税实施省及以下“层层分税”，甚至是市以下“包干制”，到县域财政已相当困难，并且主要依赖上级财政转移支付平衡本级财政收支缺口。为缓解基层财政困难，2006年，学术界提出“财政扁平化”即“省直管县”与“乡财县管”的三级财政管理模式［17］;2009年，财政部发布《关于推进省直管县财政改革的意见》，明确提出了到2012年底前在全国(除少数民族地区外)全面推进省直管县财政改革，西部各省与全国东中部地区同步，自此三级财政逐渐在全国推广。三级财政的运行，确实使县级财政受益，至少省级财政对县级财政的转移支付到位且及时足额。“扁平化”财政体制改革主要体现为省、市、县三级地方政府财政关系的调整，在总体上减少了市级财政的可支配财力，扩大了县级财政的自主权。但财政体现的是政府的经济活动，省、市、县三级财政关系的调整实质上是三级政府经济关系的调整，是三级政府社会资源配置权力与职能权限范围的调整。由此，出现了地方政府与相应财政及各自纵向对称管理的矛盾，其中最主要的矛盾是因“省直管县”而市级政府与市级财政处于尴尬境地且对此不满。

2．县域财政的横向竞争差异

省级政府同样采用经济激励和政治调控的双重约束塑造下辖的地方政府治理［18］，伴随地方政府经济活动，出现各县域间多种形式的财政竞争，这也是地方财政绩效考核与分税制后地方财政收入不足的综合结果。为了辖区内的高质量发展，各县级政府的财政竞争策略主要表现为税收竞争、转移支付竞争与土地财政竞争。各类县域财政竞争不仅仅局限于各自隶属的省域辖区内各县域，竞争策略的传递与效仿使得隶属于不同省辖区的同类型县域同样存在激励性竞争。首先，税收竞争，主要是各县域为招商引资进行税收减免的让利竞争，在差异性县域资源禀赋的基础上，将归属县域财政收入部分的税收减免(如地方企业所得税优惠)，附加土地低价出让，吸引本省、省外甚至国外的企业到县域辖区内投资设厂，减贫县也采用这一策略［19］。这不仅可以有力拉动本县域的经济增长，还有利于扩大流转税的税基。其次，转移支付竞争，主要是隶属于同一省域内各县(尤其是减贫县)为获得更多的上级财政(主要是省级)补助收入而进行的对本县域一般公共预算收支策略规划与博弈行为。毛捷等利用中国县域财政数据(2000—2007)验证了转移支付的“粘蝇纸效应”，即转移支付同样导致县级政府提供公共服务的边际成本更低，从而刺激县域财政公共支出较快增长;且在现行税制下，县域财政税收收入结构的不合理更容易扩大转移支付的“价格效应”，从而加剧“粘蝇纸效应”［20］。有学者论证了转移支付与地方政府支出扩张之间存在显著的空间关联，辖区政府应对转移资金的分配表现出显著的策略竞争特征［21］。再者，土地财政［22］(P251)竞争，以“土地生财”为主要目的，通过“土地生税”“土地引资”甚至为地方政府融资平台进行“土地抵押”以弥补地方政府财力之不足。根据土地管理的相关法律、法规，土地出让和土地征收的主体均为国务院授权下的市、县政府，县域内集体所有的土地规模为中国县域财政依赖土地竞争奠定了基础;县级政府拥有实际意义上的土地产权，具有过度利用辖区内土地资源的动力。但依据国务院印发的《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》围绕“保护耕地限制建设用地”设立了6项约束性指标，旨在约束地方政府的用地行为，相应地在省域辖区内的土地利用总体规划中存有耕地保护与建设用地等批准总指标管控，因此隶属于同一省域辖区的县级政府对土地财政指标竞争更为激烈［23］，且通过土地出让结构策略，传递对省域经济增长、财政收入和就业等总体贡献的信号进行土地出让指标竞争。

地方财政管理体制的法治规范与公开透明有待加强，以纠正扭曲的县域财政竞争行为与县级政府土地寻租行为。

(二)现行预算制度困境

1．地方财政预算自主权的纵向差异

在县域财政预算收支平衡表中，无论是“收入”还是“支出”，至少有部分能够自主决定，才可谓“县域财政治理”，否则只能称为“预算收支管理”或“县级政府会计”。然而，相比于上级财政，县域财政预算收入自主权的约束如下:首先，县域财政税权更狭窄，虽然中国县域与省域均无税收立法权，但省域财政位于地方财政的顶级，拥有省及以下相对更大的财权，普遍存在仿照“中央与省”税收收入划分，实行共享税税种就归属地方收入部分在本省及以下再分享，即县域财政的税收结构中占比较大的税种如增值税、企业所得税等不仅要与中央财政分享，还要与地方上级财政再分享，只是各地方(省域)财政的税率再分享比例略有差异。因此，绝大多数县域财政收入有限，持续多年的“困难”状况远未改善。其次，县域财政无举债权。2018年新修订的《中华人民共和国预算法》明确规定，经国务院批准的省域财政可在确定的限额内发行地方政府债券，而县域财政则不得以任何方式举借债务。因此，在县域财政一般公共预算收支平衡表中，不能像省域财政明列“债务收入”与“债务还本付息支出”。此类预算收入权的限制使得县域财政自主性部分缺失，在预算安排完成平衡性方面更有难度。再者，县域财政预算收入中的上级补助性收入(主要是省域财政的转移支付)是保障本级基本财政支出(主要是“三保”，保工资、保运转、保基本民生)与指定用途的补助，最终由上级财政落实的转移支付决算数确定。总之，县域财政收入自主权相对有限，继之实质性预算支出权更为有限甚至没有，基本上属于“财权上移与事权下移”的被动接受者。由此可想而知，县域财政预算的自主性实难以发挥。

2.各县域财政预算绩效管理现实挑战的横向差异

2018年，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，围绕财政部全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理工作，目前已有80多个地级市及110多个县出台了市县级的贯彻落实意见［24］。相比上级财政预算绩效管理，县域财政面临更多的约束与挑战。首先，按照区域经济“分类指导”，中国主要类型的区域县内部差异分化加剧，如经济区县具体还分为长江三角洲经济区县、环渤海经济区县、南部沿海经济区县，再如农区县的九区分别为东北区、内蒙古及长城沿线区、黄淮海区、黄土高原区、长江中下游区、西南区、华南区、甘新区、青藏高原区，各类型县域的绩效管理目标与重点显然有显著差异。其次，按照主要经济指标对地方公共财政收入分组，2017年的数据显示:1亿元以下的县128个、1—5亿元的县654个、5—10亿元的县530个、10亿元以上的县767个，每组的人均公共财政决算收入分别为733．44元/人、1039．03元/人、1417．78元/人、4255．40元/人，按地方公共财政决算支出上述四组的人均支出分别为16980．14元/人、8001．74元/人、6113．42元/人、7494．60元/人。可见，在各组县域财政预决算绩效管理的重要方面有差异，前者转移支付绩效管理更重要。再者，按照行政隶属关系，同省内辖区的不同县域，差异同样较为显著，2017年东部浙江省有62个县(县级市、县级区)，人均财政收入最多的是鄞州区(户籍人口87万)，27775．40元/人，最少的是庆元县(户籍人口21万)，2002．90元/人，两县差距是13．87倍;中部河南省有110个县(县级市、县级区)，人均财政收入最多的是新郑市(户籍人口62万)，11030．44元/人，最少的是上蔡县(户籍人口160万)，416．41元/人，两县差距是26．49倍;西部云南省120个县(县级市、县级区)，人均财政收收入最多的是呈贡区(户籍人口21万)，17715．33元/人，最少的是大关县(户籍人口29万)，410．90元/人，两县差距是43．11倍。每组内部差异非常大，同一省域内统一财政预算绩效管理考核指标显然不合理。随着财政部“横向到边与纵向到底”全面实施预算绩效管理，县域财政预算必将面临上级对其绩效评价的挑战，为完成上级绩效考核指标，县级政府官员有动机实施会计实务操纵使绩效评价结果满意，而并非仅为高质量公共服务决策提供会计信息，忽视县域财政预算实质性绩效管理的重要特性与个性差异，因此须避免采用“一刀切”的统一评价指标。

在现行预算制度下，县域财政预算自主性缺失必然导致基于县域实际的财政预算针对性与务实性不足，从而使预算法治化、民主化、阳光化等现代化内容更注重形式，而忽视实质。

(三)现有县域财政能力困境

学术界对财政能力的认识与界定是一个不断拓展的过程，由起初的筹集财政收入能力与提供公共物品能力、保障能力与运筹能力等逐渐上升为一个非常复杂、多元的综合能力系统，主要包括“人”的“软实力”与“物”的“硬实力”两方面。只有将县域财政能力置于县级政府治理能力的维度上，才有可能全面、深刻、科学、客观地认识县域财政能力之困境。

1．县域财政管理组织的“软实力”有待提升

现代财政制度要求实现县域财政治理的多元共治，因此构成县域财政能力系统的“软实力”并不仅仅是县域财政组织内部的激励机制吸引力与执行凝聚力，还包括县级政府党政领导者与管理者的领导力及感召力、辖区公众民主监督的信息说服力及专业表达力等，各司其职，缺一不可。首先，就县域而言，现代财政思想理念如财政决策的法治化、民主化与科学化，财政预算绩效管理的公共利益最大化、贯彻减税降费的税收治理现代化及辖区公共服务实质性高质量供给等多是体现在汇报材料的“表面”，而不是深入到思想认识的“里面”。其次，在县域财政组织内部资深专业人士缺乏的情况下，不可避免地导致具有政治晋升内在激励的县级政府领导更为偏好上级政府的行政指令，其财政预算的公共选择方案直接受政绩考核指标体系的影响，而忽视辖区内居民的偏好与公共需求，导致财政支出结构偏向。再者，辖区公众民主参与不足，且人大、审计、政协和纪检监察等监督审查力度与水平不够，内外部的双重监督基本停留在形式上，无法真正起到监督、促进与纠偏的作用。

2．县域财政信息系统的“硬实力”有待提升

新时代高效率的财政管理更要善于运用互联网新技术和信息化新手段开展工作，县域财政管理水平的提高更是要通过财税专业与信息技术的结合，治理现代化的实现更需财政信息系统广泛联通数据，对接施政流程，利用大数据作深入分析。首先，县域财政的“金财工程”与“金税工程”的升级改造滞后，相应的系统智能化急需上级财政甚至中央的大力支持与投入;在“金财工程”(政府财政管理信息系统Government Finance Management Information System，简称“GFMIS”)的纵向三级主干网系统中，属于最低层级的县域财政系统升级改造一般有滞后性，甚至位置偏远的县域财政仍处于系统建设中;同样，“金税工程(即中国税收征管信息系统，China Taxation Administration Information System，CTAIS)”至今已在“三期”基础上不断进行技术升级，县域财政的时间滞后性也不例外，严重影响县域财政依法治税、透明监管等相应工作。其次，就县域财政信息化基础设施建设而言，不仅仅是软件的投入，硬件设施和设备的投入同样是重要约束，严重影响数字化与智能化进程。再者，县域财政信息安全防护体系建设还有很多工作要做，如安全系统的应用安全、网络安全及管理制度安全等。

因此，县域财政能力的系统提升并非专业人才与信息设备的简单集合，而是需要县级政府及其县域财政对现代财政制度的同步构建与高效执行的有机融合。

三、县域财政治理现代化内外双向驱动的路径选择

(一)寻求持久的县域财政治理现代化外驱动力———体制机制改革创新

秉承“一级政府、一级财政、一级预算”的政府财政治理框架，县域财政治理体系是内置于国家财政治理体系中的地方财政治理体系的基层组成部分，其现代化取向是县级政府善治的制度安排与机制连接，旨在县域管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控的激励相容，促进县域财政发挥最大潜力，推进县域经济高质量发展。为此，需寻求县域财政治理体系现代化的持久外驱动力。

1．激发县域财政动力与活力的地方财政体制放权与分权改革

为解决地方政府与财政纵向层级的矛盾，学术界已有“政府层级扁平化”的呼吁［25］，且2018年新修订的《预算法》没有明确地方财政层级要求，即默许地方财政权力下放到省，由各省自行决定适宜本辖区行政隶属关系的政府与财政关系。中国现代财政制度建设已取得阶段性成果，随着财政体制改革的深化，更加科学、规范、合理的中央与地方财政关系必然具有示范与传导效应，使地方财政的事权和支出责任的划分更加明晰、财权财力配置更为合理，在区域均衡导向的指引下，县域财力将更有保障。时至今日，各省域财政基本上依然存有或继续执行“省直管县”与“乡财县管”的“扁平化”管理，在省级政府统筹下合理授权，使县级政府依法规范与高效运转县域财政的财权与事权。首先，激励省及以下地方政府主动并彻底实现县级政府责、权、利相统一，赋予县域自行决定本级财政管理的自主选择权，在明晰政府与市场边界的基础上，更好地实现县域财政职能。其次，省及以下财政收入再分配要积极效仿与创新央地财力再协调方式，在省域内就共享税分享方式与分享比例的再调整要有利于加大县域税权和培养县域税源等。再者，完善“省对下”财政转移支付制度，无论是规模设定还是结构调整，其目标都是保障县域财政的基本公共服务能力。

明晰界定的地方各级政府及相应财政层级的财权、事权与转移支付制度，既能激励县域财政努力的动力与活力，又可以深化地方财政管理体制改革，规范地方财政公正、公平、公开的竞争规则，约束与纠正县域财政竞争行为。

2．促进县域财政自主性激励与自主权约束的现代预算制度的构建

中国构建中的现代预算制度，正不断推进法治规范、公开透明、绩效管理与中期规划等，这同样是地方财政乃至县域财政构建现代预算制度的方向。在完善地方政府治理政治问责制的基础上，须赋予具有信息优势的县级政府足够的财政预算自主权和自由裁量权，不断提高辖区居民对公共服务的满意度，更好地实现预算绩效。首先，夯实预算制度中的民主与法治基础，保障县域公众的民主参与及监督等权利，从税收法定走向预算法定，加速县域财政预算民主化与法治化进程。其次，县域财政预算全过程中强调绩效管理，实施中提高信息质量，做到绩效信息“公开”与“透明”，加速县域财政预算规范化与阳光化进程。再者，在县域财政绩效管理中要尊重其个性与特性，实施要有针对性与务实性，现代预算新理念与现代信息新技术相结合，加速县域财政预算数字化与智能化进程。完善现代预算管理体制，解决县域财政预算软约束与支出结构偏向等问题。

3．县域财政管理绩效差别评价体系的构建

县域财政管理绩效评价不仅是一系列县域财政评价指标的有机组合，更是县级政府治理的核心问题。在政治晋升的内在激励下，县级政府领导必然重视构成财政管理绩效评价体系内的核心指标与权重，以结果导向的绩效评价指标这一“有力的指挥棒”直接驱动县级政府的行为方向，尤其是政府官员任期内的容易量化评价的重要指标。目前，中国有2000多个县级行政区域，无论分类依据为何，各县域经济与县域财政之间差异显著，且同类型县域内差异分化加剧，因此依据区域差异的经济发展理论及中国各具特色的县域经济发展规划，中国县域财政管理绩效评价体系的构建应体现与包容差别，评价指标要包括共性与特性两部分:共性评价部分是县域财政隶属的省域财政对下(乃至中央对省)要求必须遵守的前提条件或基本标准;而特性评价部分应尊重县域差异，包括依据县域资源禀赋、辖区公众偏好、特色优势产业发展等，选取符合县域财政特性的差别化绩效评价指标。

(1)共性评价的原则与主要指标。基于“1L+4E”(即合法性legitimacy、经济性economy、效率性efficiency、有效性effectiveness和公平性equity)五原则，在共性评价指标中包括所有“中央对省”的《地方财政管理绩效综合评价内容表》中涉及县域财政考核的评价内容，如“实施预算透明中的县级预算公开、规范预算编制、优化收支结构、盘活存量资金、落实约法三章、严肃财经纪律”等，并相应调整分值。同样，就具体某一省域对县域财政的共性评价指标而言，可以在本省域范围内确定属于共性且基础性的内容，细化到辖区内所有县域的共性评价考核中，如西藏因高原地形在“优化收支结构”指标中具体到“税收收入”“社会保障与就业”等进行细化的指标在自治区内对所有县域相同，而完全可以与其他省域(或具体到县域)不同。

(2)特性评价的原则与主要指标。基于县域辖区居民感知公共服务满意度与县域产业发展所需公共产品及时性的“省(或市)县互动”原则，同一省域内的县域类型不尽相同，不仅要重视“差别对待、分类指导”，更要提倡“因县定制”甚至“量身打造”的“特性评价指标”，提高县域财政管理综合绩效评价的针对性与务实性。首先，拓展现有指标，就异质性辖区居民的差异性偏好的公共服务内容的指标设计。如云南省不同少数民族自治县的基本公共服务内容的差异性要体现在预算编制与优化支出结构中。其次，创新特性指标设计，为本县域产业发展乃至县域经济高质量发展，在与隶属省域(或市域)财政良性互动达成共识的基础上，设计“县域特色优势产业发展的基础设施、城乡融合发展的公共服务、县域绿色发展的生态环境”等评价内容，并赋予科学、合理的分值。如河南省对县域财政管理绩效的评价，应与其推进县域发展路径相顺应［26］。再者，平衡好辖区居民公共服务满意度这一“软”衡量指标与县域产业发展所需公共产品及时性这一“硬”衡量指标间的关系，强调系统平衡性与整体性评价，注重县域财政预算编制与优化收支“重质量”的结构性绩效指标设计。只有基于县域显著差异基础上的特性绩效评价，才能引导县级政府及财政向内求索针对性与务实性的县域财政管理绩效，为县域高质量发展服务。

(二)寻求持久的县域财政治理现代化内驱动力———“软硬实力”赋能增效

县域财政治理现代化不仅是信息技术应用的现代化，更是高层次人才对财政管理的现代化。为加强县级政府财政治理的内驱动力，应保证财政信息系统的“硬实力”不断升级，同时需要以现代财政治理理念为主线的“软实力”持续提升。

1．提升县域财政管理组织的软实力

县级政府治理能力带动其财政能力，因此县域财政能力的提升绝不可仅囿于财政部门，而应从县级政府治理能力维度保障其财政能力。首先，以县党委、政府为核心的多元主体要深学并领悟财政治理“坚持以人民为中心的发展思想”，确实认同现代财政文化价值、现代预算绩效管理等理念，提升领导力与感召力;构建与强调县域财政组织内激励相容的机制设计，提升吸引力与凝聚力，努力与上级财政同步推进现代财政制度建设，促进财政收支关键联结点的顶层实现“现代预算”。其次，上级财政在一段时间内要对县域财政组织内部成员提供“恰适性”的专业培训与“实时性”的专业咨询服务，利用财政收支数据进行深层分析，创新财政管理，防控财政风险，提升专业执行力与风险掌控力。再者，大力加强县域人大、政协、审计和纪检监察等部门的监督审查力度，从县域财政管理组织内部提升“软实力”，加速实现县域财政治理的法治化、民主化、规范化、阳光化与专业化。

2．提升县域财政信息系统的硬实力

为同步提升县域财政管理的能力系统，硬件信息系统要不断同步升级，更需要上级财政大力度的投入与支持。首先，要保障县域财政管理信息系统(GFMIS)与税收征管系统软件(CTAIS)同步升级。其次，要保障县域财政运行的信息化基础设施建设，其中包括软硬件设施设备投入、应用网络化等环境建设。再者，要保障县域财政数据信息的安全防护等。提升县域财政信息系统的硬实力，不仅是为了加速实现县域财政治理的数字化与智能化，更是为加速实现现代化提供服务与支撑。为推进全国范围内区域差异显著的各县域财政治理现代化，“给力”的外驱动力与“有力”的内驱动力并举是实现县域财政多元共治的双向驱动，同时也是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要举措。

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［26］河南省社科院课题组．新起点上推进县域经济高质量发展的路径选择［N］．河南日报，2020－05－06．

文章来源：《河北学刊》

作者简介：张冬梅(1973—)，女，山东青州人，中央民族大学经济学院教授，主要从事财政理论与政策研究。

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