摘要：县域农业全产业链建设是推动我国农村地区从二元制经济结构向多元制经济结构发展的重要举措。为有序推进全产业链建设，需协调好各利益主体之间的关系，并为多元主体提供积极的财税支持政策。通过财政补贴政策、税收优惠政策，缓解全产业链各节点企业的资金压力，增强其参与县域农业经济建设的积极性，形成县域经济发展合力。
关键词：县域农业；全产业链；财税政策；地方政府
县域行政区划位于城市和农村之间，连接着农业和工业，县域经济作为农村经济与城市经济发展的中间地带，是城乡人力、资本、信息等要素的聚集地，县域农业全产业链建设有利于实现农村产业融合。受历史因素、制度因素等的影响，为实现全产业链建设目标，需引入新技术、新业态和新模式。新时期农业全产业链建设离不开地方政府的政策支持，尤其是财税政策的支持。
一、 县域农业全产业链建设的主要特征与利益主体构成
从经济发展的角度看，实现县域经济发展主要是通过工业化，包含县域经济内生的工业产业体系、承载城市产业转移而建立起来的产业体系以及传统农业的工业化改造等多个产业体系。
（一）全产业链建设是县域农业发展的重要趋势
一方面，在国家的政策引领之下，很多农业龙头企业都拥有较大规模的土地资源，在生产和加工层面有实现了产业链条的延伸，能够为市场提供的产品极其丰富。另一方面，县域农业全产业链建设未来方向已经十分明确，特别是很多农业龙头企业已经贯穿到农业产业链条始终，打造了“从田间到餐桌”的全产业链，这种产业链条发展模式已经成为县域农业全产业链条建设的主要方向［1］。但现实中，我国县域农业全产业链建设仍处于初级阶段，经营效益不够显著，县域农业全产业链条建设的各主体联系不够紧密，各个环节市场集中度不高。虽然在国家的大力支持之下，县域农业全产业链涌现出了一大批农业产业化龙头企业，但这些企业农业科技转化率还相对较低，企业规模经济效益还没有发挥出来，企业生产的产品附加值还十分有限。
（二）全产业链建设主体多元，利益协调是关键
县域农业全产业链建设的利益主体包含农业龙头企业、各类农业社会化组织、农民、政府等等，因此要想推进县域农业全产业链建设，就必须明确各利益主体的权责利，并通过制度机制等方式协调好各个利益主体之间的关系，这样才能够确保县域农业全产业链条的稳定性。以农业龙头企业为例，农业龙头企业具有整合能力强、规模大的优势，在农业产业链条中占据重要位置，其也是农业产业链条推进过程中最强有力的利益主体。但同时在整个产业链条中，农业龙头企业也容易陷入恶性竞争陷阱，同时部分农业龙头企业管理者能力和素质一般，农产品的质量和安全性难以得到有效保障。农业龙头企业在县域农业全产业链建设中扮演重要角色，但全产业链建设并不等于“贪大求全”，在建设过程中要有所侧重，明确农业龙头企业的战略地位，始终掌握关键性资源，对现有资源进行有效整合，在建设过程中要有成熟的商业模式作为支撑。
二、 地方政府在县域农业全产业链建设中财税政策的支持情况
县域农业全产业链建设既需要对农业经营模式进行创新，也需要培育新型农业经营主体，特别是地方政府要出台更优惠的税收政策支持农业龙头企业发展，让农业龙头企业真正成为县域农业全产业链建设的推动者［2］。通过财税政策的落实，一方面，促使新兴农业经营主体获得了更多的土地，生产规模得到进一步扩大，种植结构得到了有效优化；另一方面，有效推动了农业龙头企业的发展，为农业龙头企业技术更新换代、实现全产业链发展创造了有利条件。
（一）财政补贴政策
财政补贴政策主要包括如下内容：一是耕地地力保护补贴。按照农业部相关规定，为了恢复耕地地力，减少农业化肥使用，确保耕地质量不下滑，各省、市积极落实耕地地力保护补贴。同时各县也结合了地方实际按照农业种植土地面积给予一定的补偿，特别是随着国家对耕地保护政策执行力度的不断加大，现针对农业种植的土地面积的补贴金额也在不断增长。二是农业专业合作社补贴。农业专业合作社作为新型农业经营主体，也是县域农业全产业链建设的重要主体，因此各县综合考量合作社发展现状、耕地面积、收购销售情况、辐射带动作用、参与农户等多种因素，给予农业专业合作社不同等级的补贴，支持农业专业合作社发展。三是产业发展补贴。对于辐射带动强、具有较好发展前景、种植规模大、具有竞争力的产业给予一定的补贴，进一步增强县域特色主导产业发展能力。除上述补贴外，按照国家的相关规定，还包括农机具购置补贴等，对不同主体购置的小型农用机械按照一定的划分标准给予一定的补贴。
（二）税收优惠政策
县级税务部门结合上级政策要求以及县域农业全产业链建设的实际需要，对税收优惠政策进行了调整和完善。主要做法有：一是提供增值税优惠政策。对于农业专业合作社等新型农业经营主体销售的农业原料以及相应的农业设备给予一定的税收优惠。对于新型农业经营主体农产品自产自销所创造的收入不再征收增值税。对于农业龙头企业加工外购农产品用于销售所创造的收入也给予一定的增值税优惠政策。二是提供企业所得税和个人所得税优惠政策。对于新型农业经营主体所创造的效益，按照国家的相关政策规定给予一定的税收减免，新型农业经营主体成员自产自销产品可以获得一定的个人所得税优惠。农业龙头企业带动农户所产生的生产经营收入也可以享受一定的所得税优惠。三是提供关税优惠政策。县域地方政府非常支持新型农业经营主体所生产的产品进入国际市场，进而提升新型农业经营主体的核心竞争力，新型农业经营主体生产的农产品用于出口享受一定的关税优惠。特别是农业龙头企业享受国家提供的财政专项扶持资金以外，农业龙头企业的新产品、新技术生产所产生的研发成本也可以按照相关规定享受税前优惠政策。
三、 县域农业全产业链建设中地方政府财税政策支持不足的表现
县域农业全产业链建设中地方政府财税政策支持取决于政策设计本身以及政策的可行性和可操作性，同时还受到扶持对象对政策的接受程度和运用程度的影响。虽然县域地方政府作为农业全产业链建设的重要参与主体，通过地方财税政策能够有效推动县域农业全产业链建设，但在具体落实过程中也存在一些问题。
（一）财税政策扶持力度偏小
一般情况下，我国农业大县财政收入的十分有限，财政收入更多是依靠上级的转移支付，很多地方的财政收入甚至“入不敷出”，因此即使制定了地方财税政策用于推动县域农业全产业链建设，但由于自身财政规模十分有限，财政金融规模偏小，能够对县域农业全产业链建设的推动作用也十分有限［3］。同时涉农财政支出结构还不够合理，有限的涉农财政不仅要为财政供养的涉农部门人员开支，同时还需要用于农业科技研发和基础设施建设，各项财政支出之后，能够用于支持县域农业全产业链建设的资金规模又有所“缩水”。由于财政规模体积小，同时又有大量的刚性支出，导致真正用于县域农业全产业链建设的资金数量十分有限，扶持效果并不明显。
（二）补贴政策实施效果异化
部分地方政府财税补贴政策实施缺少针对性和重点，并没有对地方财税政策进行有效整合，而是按照农业扶持项目全权由涉农部门落实这项政策，由于补贴政策实施缺少差异性，容易出现“撒胡椒面”式扶持。县级地方政府对于中央的政策，在落实过程中缺少配套资金，补贴方式过于单一，有关补贴政策目标设置的不够长远，补贴资金缺少跟踪问效。加之，对于特色产业和农业龙头企业的扶持力度有限，导致财税补贴政策与制定的初衷出现了偏差，使得政策在落实过程中难以发挥真正作用，不仅影响了农业补贴政策的有效落实，也难以真正促进县域农业全产业链建设。此外，在政策落实过程中还存在“重过程、轻监督”、“重发放、轻问效”等问题，甚至部分龙头企业和新型农业经营主体为了骗取国家补贴而千方百计造假，等到国家补贴到位之后又挪作他用，甚至被个人挥霍，严重影响了政策补贴的效用。例如，在农机具政策补贴发放过程中农机具补贴享用者与实际购买者分离，一些不法商贩与内部工作人员合谋冒领补贴，导致补贴政策实施效果异化。
（三）涉农税收政策亟待完善
县域农业全产业链建设是一项系统工程，随着县域经济的不断发展，农业全产业链也在发生着变化，但当前基层政府针对县域农业全产业链建设的涉农税收政策与农业全产业链建设还存在一定的偏差，涉农税收政策亟待完善。第一，税收优惠政策主要围绕的是农业生产环节，对于农业生产资料免征增值税，在落实过程中由于后续监督不力导致了农药、化肥使用泛滥，并没有按照农业全产业链建设的实际要求落实，影响了涉农税收政策落实效果。第二，税收优惠政策缺少针对性。很多政策在制定过程中没有对农业龙头企业和新型农业经营主体进行区分，在政策制定之初遵循的是普惠制原则，忽略了不同主体的个性化需求，导致很多政策在落实过程中公平和效率难以兼顾。第三，地方在税收上缺少自主权。地方政府支持县域农业全产业链建设更多是采取财政手段，这在一定程度上影响了地方政府对于县域农业全产业链建设支持的积极性
（四）地方财税政策缺乏针对性
当前县域农业全产业链建设的地方财税政策制定还处于起步阶段，很多地方政府在政策制定过程中更多是借鉴其他地区的经验，并没有结合本地县域农业全产业链建设的实际需要对财税政策支持体系进行完善，而且在制定过程中具体政策并不明晰，职责权限划分也存在一定的出入，导致县域农业全产业链建设出现了一定的偏差。此外，个别地方政府财税政策出台随意性大，还存在“朝令夕改”问题，很多政策缺乏可操作性和可执行性，政策在落地过程中效果就大打折扣。还有部分地方政府只是为了制定财税政策而制定财税政策，政策制定的初衷更多是盲目跟风，在具体工作落实过程中遇到了更多问题。
四、 加强地方政府在县域农业全产业链建设中财税支持的建议
地方政府作为县域农业全产业链建设的重要主体，应该充分发挥领导者作用，通过财税政策支持推动县域农业全产业链建设，进而带动相关产业发展，提升农村经济发展水平。
（一）由扶持加工项目向补贴服务转型
第一、完善政策支持体系。地方政府在设计和完善县域农业全产业链建设的财税政策支持体系过程中，还需要参考国家的顶层设计和相关政策要求。因此，国家必须重视农业全产业链建设，并结合农业全产业链发展加强顶层设计，为地方政府制定财税政策提供依据。同时各级地方政府也应该加大对农业产业链建设相关问题的研究力度，在具体实施过程中重点资助一批具有代表性的试点项目，通过试点项目对相关经验进行总结，形成各利益主体协同服务于共同的产业链的发展格局，让各个主体都能够在农业全产链条中找到自己的位置，分享产业链的整体价值。
第二，突出扶持重点。“大水漫灌式”的政策资金使用难以取得效果，在政策资金使用过程中必须突出重点，充分发挥农业龙头企业和新型农业经营主体在推动县域农业全产业链建设中的价值和作用［4］。应结合本地县域农业全产业链建设的实际需要，适当向农业龙头企业和新型农业经营主体进行政策倾斜，优先扶持地域特色主导产业，通过农业龙头企业拉动，进而推进农业全产业链建设。同时新型农业经营主体在得到财税扶持政策之后，也有利于新型农业经营主体向现代化转型，进一步提升新型农业经营主体的创新能力，也能够稳定乡村治理环境，解决农村剩余劳动人口的就业问题。
（二）改变地方政府农业产业化补贴方式
地方政府要结合县域农业全产业链建设的实际需要，对农业产业化的补贴方式进行创新，进一步扩大对县域农业全产业链条建设的支持力度。以农业龙头企业为例，要将农业龙头企业检验检测中心、龙头企业物流基础设施建设、农业龙头企业良种培育都纳入到政策扶持之中。同时地方政府要支持社会资本参与农业全产业链建设，除了财政补贴之外，进一步扩大资金来源，结合农业全产业链建设实际需要，鼓励民间资本和商业银行为农业全产业链建设提供资金来源，更好地满足农业全产业链建设的多层次资金需求。
（三）强化地方政府的税收职能
县级地方政府在税收政策制定上权力有限，但可以通过强化地方政府的税收职能，通过地方政府税收职能的有效落实，确保税收政策稳定实施，进而提升税收政策支持农业全产业链建设的效果。一要制定符合农业全产业链建设的税收优惠政策。时刻把握税收导向功能，推动农业科技开发，推动地域特色产业发展，进而促进农业全产业链发展。二要加大对优惠资金使用监督力度。特别是县级的审计部门和财政部门应充分发挥其监督职能，按照国家的相关政策要求，对税收优惠资金的使用情况进行有效监督，对发现的问题要及时查处。充分发挥税收资金对企业的引导作用，确保优惠资金真正落到实处，进一步提升税收资金的使用效率，强化对农业全产业链建设的税收激励。
（四）突出地方政府财税政策特色
地方政府在财税支持政策制定过程中既要考虑到地方政府财税政策的针对性和有效性，也必须将相关的配套措施考虑进来。具体而言，一要结合本地财力制定财税支持标准。一方面，积极向有关部门争取专项建设资金；另一方面，盘活社会资本投入到农业全产业链建设之中，制定覆盖全面、纵横相联的综合体系，支持农业现代化转型。二要完善农业全产业链建设主体的协调合作机制。地方政府要为农业全产业链建设主体协调沟通搭建平台，让各个主体都能够“发声”，针对农业全产链建设各抒己见，也能够将有效信息反馈到政府决策层面，并对地方政府财税政策进行调整，提升政策的有效性。
总之，县级地方政府作为推动县域农业全产业链建设的核心，应充分发挥地方政府在财税支持政策方面的价值和作用，明确当前财税扶持政策存在的不足和问题，结合当前县域农业全产业链建设的实际需要，采取相应的解决措施，提升政策的针对性和有效性，构建长效扶持机制，利用有限的资金推动县域农业全产业链可持续发展。
参考文献
［1］唐德才，张燕，石宇.我国农村产业融合的现状、问题及发展路径［J］.江苏农业科学，2019，47（19）：1-5.
［2］李明，张璿璿，赵剑治.疫情后我国积极财政政策的走向和财税体制改革任务［J］.管理世界，2020（4）：35-37.
［3］王瑜，张俊娜，温铁军.新中国成立以来财税改革与户籍制度的三个10年变迁［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2019（5）：67-69.
［4］姚林香.中部地区脱贫攻坚财税政策减贫效应及优化路径［J］.社会科学家，2019（5）：87-89.
文章来源：《农业经济》
作者简介：孙英辉，中共邢台市委党校教授
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