摘要:为了实现“富民、兴边、强国、睦邻”的目标，兴边富民行动专项规划于2000年应运而生。经历了20年三个五年规划，兴边富民行动的成效如何、未来如何继续推进，这成为亟需回应的现实问题。本文从兴边富民行动政策梳理出发，基于边境地区140个边境县市的经济社会发展指标，评估分析了兴边富民行动的总体效果。研究发现，兴边富民行动高质量地完成了既定目标任务，有效促进了边境地区经济社会发展、民生改善和民族团结;同时，兴边富民行动还极大地助力了同时期国家在西部地区、民族地区的战略和倡议，实现了与西部大开发、脱贫攻坚、扶持人口较少民族发展、“一带一路”倡议等多项国家战略和倡议的协同与互动。但是，边境地区实现现代化发展仍任重而道远，“十四五”规划时期，兴边富民行动要明确政策具体目标、加大民生投入、强化机遇意识、做好政策协同等，以兴边富民行动为着力点，更好地推进“中华民族共同体”建设。
关键词：兴边富民行动;效果评价;边境县市
一、 引言
我国是陆上邻国最多的国家，边境线全长约2.2万公里，其中约1.9万公里在民族地区;在边境民族地区的2300万人口中，约一半左右是少数民族。边境地区既是我国的国防战略安全屏障，又是少数民族聚居之地。边境的繁荣，关系边疆稳定，影响边防巩固，关乎国家统一。新中国成立后，随着国家现代化的建设，边境地区逐步摆脱了“中心———边缘”观念塑造［1］，但边境民族地区由于地理位置偏僻、资源禀赋不足、自然环境恶劣、民族构成复杂，导致其经济社会发展相对滞后的状况并未得到根本改变，成为全面建成小康社会的一大短板，不利于实现共同富裕。
“发展是解决民族地区各种问题的总钥匙”［2］。为实现边境地区现代化发展，逐步跟上全国发展的步伐［3］，2000年，我国正式启动兴边富民行动。兴边富民行动是全面建成小康社会的现实需要，也是中国特色社会主义“坚持全国一盘棋”的根本体现。自实施以来，基础设施建设、特色产业发展、基本公共服务供给等政策不断向边境民族地区倾斜。随着“西部大开发”和“一带一路”等国家战略的深入推进，边境民族地区迎来了发展新机遇，边境地区作为我国重要的资源储备区、生态安全屏障和国防安全屏障的战略地位愈发凸显。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在全面建成小康社会、“实现两个一百年”奋斗目标的高度，提出“治国必治边”的战略思想。党的十九大报告明确指出“实施区域协调发展战略”，并强调“加快边疆发展，确保边疆巩固、安全”，兴边富民行动作为我国边疆治理的重要抓手，其战略意义不言而喻。
兴边富民行动已实施20年有余，在全面建成小康社会的决胜之期，兴边富民行动的成效如何?兴边富民行动是否有效发挥了对边境地区经济社会发展的催化剂作用?兴边富民行动在推动边境地区经济社会发展的同时，还带来了哪些社会效益?这些均是我们所关心的现实问题。本文通过对兴边富民行动20年的政策实施轨迹进行梳理，并基于边境9省区①140个边境县市②的经济社会发展指标总结成就、分析问题，以期对新时期推进兴边富民行动提供一定参考。
二、 兴边富民行动发展历程
十一届三中全会后，党的工作重心逐渐转移到经济建设上，边境民族地区的经济文化建设成为新时期民族工作的首要任务。国家对民族工作和边疆建设治理愈加重视，作为一项推进边境地区实现现代化发展的系统性工程———兴边富民行动，于1999年正式提出，并主要经历了以下发展阶段:
第一阶段:1999—2000年，为倡议发起阶段;
第二阶段:2000—2006年，为组织推进阶段;
第三阶段:2006年至今，为深入实施阶段。
兴边富民行动是党和国家充分把握国家经济社会发展全局、推动区域协调发展、统筹考虑边境地区发展现状而提出的一项国家边境建设系统工程。从政策梳理来看，兴边富民行动作为我国边疆治理的重要抓手，其战略地位不断提升，政策内容不断丰富，政策目标不断调整和优化。但兴边富民行动始终围绕“兴边、富民、强国、睦邻”的目标，以推进边境民族地区实现繁荣稳定、巩固祖国的万里边疆，实现维护国家统一、促进社会和谐为宗旨任务。
表1第一阶段兴边富民行动政策梳理
表2第二阶段兴边富民行动政策梳理
表3第三阶段兴边富民行动政策梳理
三、 兴边富民行动实施效果总体评价
兴边富民行动二十年边境地区经济社会发展总体效果分析
边境民族地区由于地理位置偏僻、资源禀赋不足、自然环境恶劣、民族构成复杂，经济发展一直处于相对落后状态，是实现全面建成小康社会的“短板”所在。为加快实现边境民族地区经济社会发展，让各族人民共享发展成果，巩固我国万里边疆，2000年，兴边富民行动开始正式实施。行动始终以解决广大边民的实际困难为出发点，因地制宜，创新政策实施路径，不断促进边境民族地区生产力的提高和各族群众生产生活条件的改善。实施二十余年来，国务院先后印发了兴边富民行动“十一五”“十二五”“十三五”规划，以规划为指引，兴边富民行动的开展不断深入，成效不断显著，为“兴边、富民、强国、睦邻”做出巨大贡献。具体见表4。
总的来看，在“富民”“兴边”目标指导下，边境地区巩固祖国边防的物质基础不断夯实，边民最关心、最现实的问题得到直接解决，边民安心戍边的信心进一步增强。同时边境地区的开放发展，使得在与邻国的交流与合作中，邻国的边民也从中得到实惠，“安邻、富邻”的理念得以彰显，由此推动了“强国、睦邻”目标的实现。
(二)兴边富民行动二十年边境地区经济社会发展分期对比分析
为了更加客观、全面、细致地评估兴边富民行动实施成效，下文将基于140个陆地边境县市的经济社会发展数据，依据行动规划，分阶段讨论各时期兴边富民行动的既定目标完成情况以及在同时期行动所产生的其他效益。
1．“十五”期间，行动推动边境地区经济社会发展初见成效，其他各项事业初步落实
边境地区的经济发展水平、民生保障力度直接关系到边境地区经济发展质量，关乎边境地区各族群众共享发展成果的获得感。2000年，兴边富民行动以逐步推进的方式开始试点实施，边境地区的经济社会发展迎来了历史新机遇。
(1)边境县市经济实现快速增长，综合经济实力逐步增强
兴边富民行动实施初期，边境地区的经济发展水平相对比较落后，随着行动的深入开展，成效也愈发凸显。“十五”期间，利用少数民族发展资金，各地政府不断加大项目投资力度，边境县市的国内生产总值、全社会固定资产投资总额、地方财政预算内收入等均有了显著提高。如表5所示，兴边富民行动实施的第一个“五年”，边境县市的国内生产总值由2000年的871.25亿元(按当年价格计算，下同)，增长到2005年的1910.66亿元，增长了2.19倍，占全国比重上升了0.15个百分点，年均增速达到17.01%，高出同期国内年均增速3.70个百分点;全社会固定资产投资总额由2000年的191.92亿元增加到2005年的794.25亿元，增长了4.14倍，占全国比重上升了0.35个百分点，高于同期国内年均增速10.90个百分点;地方财政预算内收入作为经济发展综合效益的体现，“十五”期间，边境县市地方财政预算内收入也提高了1.83倍，边境地区经济发展初见成效。
表4兴边富民行动三个“五年”规划主要发展成就总结
(2)基础设施建设先行，边境县市各族群众生产生活条件得到初步改善
社会资本投资基础设施需要考虑投资成本和收益，边境地区自然环境比较恶劣，地形地貌复杂，高原、山地居多，平原较少，基础设施建设难度大、成本高，投资周期长，收益甚微，导致长期以来边境地区基础设施建设投入“空白”。边境地区基础设施不仅是边民生产生活的基本条件，还是经济发展的根本，没有完善的基础设施，产业的发展便无从谈起。“十五”期间，中央财政累计扶持兴边富民行动资金达4.85亿元，以较小的资金吸引了更多的投资，兴建了2万多个项目，涉及基础设施、农业生产、生态建设、文化教育等经济社会发展的各个领域［5］，如广西积极响应兴边富民行动，开展基础设施大会战，“十五”末，累计实施项目316个，使32万少数民族人口受益。边境县市规模以上工业总产值由2000年的271.87亿元增加到2005年的664.41亿元，增加了2.43倍;第一、第二、第三产业增加值较2000年分别增加1.52、2.13、2.91倍，均高于同期全国平均增速。
在此基础上，边境地区财政支出由2000年的122.20亿元上升到2005年的307.74亿元;农村居民人均纯收入由2000年的1767.56元上升到2005年的2391.92元，提高了1.35倍，边民生产生活条件得到了初步改善。详见表5。
表5“十五”期间边境地区经济发展情况对比分析①
(3)行动成效逐渐凸显，边境县市成为推进西部大开发战略实施的排头兵
西部大开发战略实施范围涉及我国近72%的国土面积，实现了对民族自治地方的全覆盖。但是东北三省的陆路边境地区未在政策之列;同时少数民族聚居的自治地方，以汉族为主体的20余个边境县尚在政策范围之外［6］。因而，兴边富民行动作为西部大开发战略的补充性工程开始同期开展。“十五”期间，兴边富民行动成效显著。“行动”以“项目先行”的方式，最大限度发挥了“四两拨千斤”的作用，充分调动了边境地区经济社会发展的活力，边境县市多项经济发展指标增速高于全国平均增速(如表5所示)，边境县市的综合经济实力逐步增强，成为西部大开发战略实施的“排头兵”
2．“十一五”期间，行动助力边境地区经济社会发展全面提速，其他各项事业全面开展
“十五”期间，兴边富民行动的试点实施取得了一定成绩，为“十一五”兴边富民行动的持续推进创造了条件，积累了经验。“十一五”规划的印发，更是成为行动的一次重大飞跃。“十一五”规划指出，要不断增强自我发展能力，促进经济、社会较快进步，使大多数边境县市经济社会发展总体上达到所在省、自治区中等以上水平②，兴边富民行动由此提升到了国家战略的高度，行动的实施进入一个全新的阶段。
(1)边境县市经济发展全面提速，综合经济实力进一步增强
“十一五”期间，各地方政府通过整合资源优势，因地制宜，以产业园区、农业合作社、边民互市等形式，利用龙头企业等实现技术升级和管理理念的更新，不断推动草牧业、种养殖业等特色农业向更高水平发展，较“十五”期间，边境各县市经济发展全面提速。2006—2010年，边境地区的国内生产总值、全社会固定资产投资总额、地方财政预算内收入稳步提升，且年均增速均高于全国平均增速，较“十五”末，各经济指标占全国比重均显著提高，边境地区经济发展能力不断增强。在人均收入方面，边境县市的人均GDP由2006年的10126.64元提高到2010年的22226.23元，增长了2.19倍;分省区来看，截至2010年底，边境县的人均国内生产总值均达到所在省区的中等以上水平，其中，内蒙古自治区、辽宁省、黑龙江省、甘肃省边境县的人均国内生产总值分别为所在省区的1.26、1.01、1.03和10.08倍，边境地区经济社会发展进入历史的快车道，与全国平均水平的差距不断减小。详见表6。
(2)以政府为主导发展特色优势产业，各族群众生产生活条件明显改善
实现收入长期稳定增长，提高边民生活质量，产业发展是根本。“十一五”期间，以政府为主导，利用兴边富民行动政策优惠，吸引龙头企业入驻，以龙头企业为指引，招商引资，向农牧业等边境各县特色支柱产业提供相应技术、人才等支持，帮助农牧民掌握先进的养殖、种植等生产技术，发展绿色、有机、生态型、观光等现代农业。“十一五”期间，边境县市规模以上工业总产值由2006年的1060.48亿元增加到2010年的3747.52亿元;第一、第二、第三产业增加值较2000年分别增加1.86、2.75、2.04倍，均高于同期全国平均增速，较“十五”末，边境地区自我发展能力进一步增强。在此基础上，边境地区财政支出稳步增长，年均增速达到31.13%，高于同期国内24.05%的平均增速，边境各县市基础设施、公共服务等供给能力不断提高。农村居民人均纯收入由2006年的2504元提高到2010年的4699元，增长了1.88倍;分省区来看，2006年边境县的农村居民人均纯收入便均已达到所在省区的中等以上水平，2010年，边境县市的农村居民人均纯收入较所在省区进一步提高(如图1所示)，各族群众生产生活条件明显改善。
图1边境县农民人均纯收入占所在省区的比重
(3)各项政策向民生领域倾斜，边境县市社会事业得到全面发展
边境地区各族群众承担着守土固边的责任，社会事业的发展水平关系边民守边的信心和责任感，关乎固边的质量和力量。“十一五”期间，各项政策不断向民生领域倾斜。136个边境县市农村低保制度全面建立，2010年边境县市城镇居民和农村居民最低生活保障分别达到2038元/人和822元/人;图书馆、文化馆、博物馆总数分别达到139个、140个和72个，各族群众获得知识、学习技能的渠道进一步得到保障。卫生、医疗条件逐步改善，2010年边境县市医院、卫生院床位数拥有量达到27.26张/万人，较2006年有了一定程度的提高。同时“十一五”期间，国家为巩固义务教育成果，防止辍学，不断改善中小学办学条件，推进寄宿制工程建设和改造寄宿制学校757所，满足了21万中小学生的寄宿要求［7］，边境地区的社会事业得到了全面的改善，边民安心守边的条件得到进一步保障。
(4)促进了人口较少民族的发展，边境地区民族团结事业得到进一步发展
观边疆治乱兴衰，国家的统一与兴盛与否，与边防有着密切的联系。边防固，在于边民富。边民即包括边境地区的各个民族，也包括人口较少民族。在边境地区众多的民族中，不乏珞巴族等人口较少民族，兴边富民行动的实施与扶持人口较少民族发展不谋而合。在“十五”的基础上，“十一五”期间，兴边富民行动始终将解决各族群众包括人口较少民族最实际的问题为切入点，不断提高各族群众生活水平，在提高边境地区各族群众固边的物质基础的同时，巩固祖国边防的精神力量也在不断凝聚，民族团结事业得到进一步发展，巩固祖国边防的力量进一步稳固。
表6“十一五”期间边境地区经济社会发展情况及对比分析①
3．“十二五”期间，行动推动边境地区经济社会发展提质增效，其他各项事业取得长足进步
“十一五”期间，兴边富民行动高效完成既定规划目标，有效推动了边境民族地区的经济社会发展。2011年6月5日，兴边富民行动迎来了第二个“五年规划”。“十二五”《规划》提出要继续完善基础设施建设、提高边民生活质量、促进社会事业进步、推进特色优势产业发展等目标。按照“十二五”《规划》要求，“十二五”期间，边境民族地区实施了一大批民生基础项目，有力推进了边境各县市的经济发展和民生改善。
(1)边境县市经济发展持续向好，综合经济实力显著提高
“十二五”期间，兴边富民行动政策倾斜力度继续加大，各地方政府利用行动资金，集合自有资金，扶持特色农牧产品延长产业链，支持特色旅游业融合发展，帮助民族手工艺品打造品牌效应等，不断拓宽边境地区经济发展面，较“十一五”期间，边境地区经济发展继续保持良好的增长态势。2015年边境县市生产总值突破8000亿，达到8596.08亿元，较2011年增长1.40倍，年均增速与全国年均增速保持同步。2011—2015年，人均国内生产总值由26359.72元增加到36860.57元，增长了1.40倍;全社会固定资产投资总额由4775.07亿元增加到7977.40亿元，增长了1.67倍;社会消费品零售总额由1516.71亿元增加到2436.93亿元，增长了1.61倍，增速高于全国平均水平，进一步减小了与全国平均水平的差距;地方财政预算内收入较2011年增长1.43倍，边境地区经济活力持续增强，各族群众共享发展成果的愿望得到进一步实现。详见表7。
(2)基础设施建设水平进一步提高，各族群众生活质量显著提升
长期以来，边境地区基础设施相对落后，成为制约边境地区发展的瓶颈。经过“十五”、“十一五”的集中建设，边境地区的基础设施水平有了一定的提高。“十二五”期间，行动继续推进沿边基础设施建设。边境各县新增公路里程2.2万多公里，通高速公路县由18个增加到39个，未通公路的行政村数量由441个减少到175个，制约边境地区经济发展的“卡脖子”问题得到进一步缓解。边境地区的用水、用电、住房等公共设施建设水平也得到明显改善，200.5万人告别无电生活、381万人的饮水安全得到解决，25.3万户的住房得到改造，各族群众生活质量大大提高。
(3)产业结构持续优化，各族群众自我发展能力进一步增强
边境地区拥有丰富的自然资源和文化资源，发展特色产业前景广阔。“十二五”规划将特色产业发展作为行动的主要目标，各地方政府依托兴边富民行动项目资金，依托资源优势，大力发展农牧业、农产品加工、旅游业等。2011—2015年，边境县市规模以上工业总产值由4761.45亿元增加到8211.94亿元;2015年，第一、第二、第三产业增加值较2011年分别增加1.42、1.27、1.55倍，均高于同期全国平均增速，尤其是第三产业发展增速较快，边境地区的产业结构进一步优化，边民自我发展能力进一步增强。
(4)民生保障力度不断加强，边境县市社会事业取得长足进步
“十二五”期间，边境地区财政支出持续增长，年均增速高于全国平均增速，尤其在一般公共服务支出和教育支出方面增长突出，较“十一五”末，边境地区社会事业有了长足的发展。具体来看，在教育领域，2015年边境县市每百名学生拥有小学教师数、每百名学生拥有普通中学教师数分别达到7.27人和8.98人，均高于全国平均水平;在医疗卫生领域，边境县市每万人医院、卫生院床位数、每万人卫生技术人员数逐步增加，较2011年，分别增长2.21倍和1.27倍(如表8所示)，边境地区少有所学、病有所医的局面进一步改善;截至2015年底，边境县市城镇居民和农村居民最低生活保障分别达到4421元/人和1824元/人，较“十一五”末分别增加2383元和1002元，城乡最低生活保障标准逐步提高，社会保障水平进一步提高;拥有图书馆211个、文化馆152个，较2011年分别增加67个和17个，基本实现了“县县有图书馆、文化馆”的目标。
表7“十二五”期间边境地区经济社会发展情况及对比分析①
表8“十二五”期间边境地区基本公共服务发展情况及对比分析②
(5)与脱贫攻坚形成政策合力，助推边境地区贫困群众实现脱贫致富
由于边境地区自然环境恶劣、灾害频发等原因，经济基础发展薄弱，贫困群众多、脱贫难度大，是脱贫攻坚的重中之重。兴边富民行动作为实现边境地区共同繁荣发展的国家战略，自实施以来，一直与脱贫攻坚紧密结合，在产业扶贫、教育扶贫等领域形成了政策合力，助力边境地区贫困群众增收致富。“十二五”期间，兴边富民行动坚持项目直接扶持到户、群众直接受益的原则，集各部门资金，优先支持特色种养殖业等项目，帮助边境地区贫困群众实现脱贫致富。2015年，边境县市农村居民人均纯收入达到9487元，较“十一五”末，增加4788元，增长了2.02倍，占全国平均水平的比重上升8.15个百分点，年均增速15.09%，高于同期全国平均增速(12.74%)(如表7所示)。“十二五”期间，中央财政、民族工作部门、发改委、扶贫部门等累计安排内蒙古自治区兴边富民行动专项补助资金、扶贫资金等16.59亿元，形成资金合力，累计实施项目2200余个，边境地区贫困人口减少19.48万人。新疆维吾尔自治区利用扶贫专项资金9.20亿元，共实施713个项目，实现脱贫11万户46万人，贫困发生率由51%降至22%。广西壮族自治区自2011年以来，共投入专项扶贫和社会扶贫资金10亿多元，在边境地区实施扶贫开发力度，有效解决了30多万边民脱贫致富问题。兴边富民行动以项目为依托，成为了边境地区经济社会发展的“粘合剂”，不断发挥政策合力，推动边境地区贫困群众脱贫致富。
4．“十三五”期间，行动促进边境地区经济社会发展稳中有进，其他各项事业全面改善
“十三五”期间，是边境地区同步全面建成小康社会的决胜之期。“十三五”规划指出，要以保基本、补短板为重点，推进边境地区综合经济实力显著增强、基础设施条件全面强化、民生保障水平不断提高、特色优势产业较快发展等目标的实现。在“十一五”“十二五”兴边富民行动规划实施的良好基础下，“十三五”期间，兴边富民行动的实施将继续为边境地区各族群众共享发展成果，实现共同富裕做出贡献。
(1)边境县市经济发展稳中有进，综合经济实力稳步提升
边境地区受到国际环境影响较大，“十三五”期间，受国际贸易摩擦，边境县市生产总值年均增速较全国平均水平有所下降，由此边境县市地方财政预算内收入也有所下降。但总体上，通过项目资金补助、对口支援、接纳东中部产业部分转移、积极探索新业态发展模式等措施，在此期间，边境县市经济发展稳中有进，综合经济实力进一步增强。截至2018年底，边境地区生产总值达到9264.15亿元，较“十二五”末增加668.07亿元;社会消费品零售总额为3092.20亿元，较2016年增长了1.13倍，年均增速高于全国平均水平。截至2017年底，全社会固定资产投资总额达到8959.28亿元，较“十二五”末增加981.88亿元。边境地区人均国内生产总值由2016年的37394.10元增加到2018年的39012.35元，但是与全国平均水平还存在一定的差距，相当于全国平均水平的60.35%。详见表9。
(2)基础设施建设全面强化，各族群众生产生活条件得到全面改善
“十三五”期间，边境县市全面推进沿边公路、铁路等建设，截至2019年底，边境县市高速公路通达率约为61.43%，其中，辽宁、广西、甘肃边境县市实现高速公路全覆盖;边境县市铁路(含高铁)通达率约为51.43%，除云南和西藏外，其他省区均有半数及以上的边境县市通有铁路，边境地区区级交通网络初步形成，发展基础更加坚实。2018年，边境地区农民人均纯收入达到12075元，较“十二五”末，增长1.27倍。边境地区各族群众生活、生产环境明显改善，进一步解决了边民抵边居住的后顾之忧。
(3)特色优势产业较快发展，促进边境地区资源优势转化，自我发展能力显著提升
边境地区既是我国的生态安全屏障，同时又是生态脆弱区，受到“退耕还林”“退耕还草”“水源区保护”等生态保护政策的约束，产业发展受到一定的制约，生态保护与经济发展矛盾突出。截至2018年底，边境县市三次产业比重为21:36:43，与“十二五”末相比，第三产业占比有所上升。旅游业作为环境友好型产业，既能满足边境地区的生态脆弱性保护的需求，又能够充分发挥边境地区丰富的文化资源优势，以旅游业为主的第三产业已逐渐成为边境地区经济发展的特色支柱产业。截至2019年末，边境县共获批特色村寨202个，特色小镇18个，分别占全国特色村寨、特色小镇的12.25%和4.47%。2018年，边境县旅游收入占GDP比重达到47.27%，远高于全国平均比重5.83%。同时旅游业的发展能够带动餐饮、住宿等相关行业的发展，实现更多的就业，不断拓宽边境地区各族群众的增收渠道。(4)边境县市民生保障水平不断提高，边民安边居边条件全面改善
“十三五”规划明确提出，边境地区基本公共服务主要领域指标达到或接近全国平均水平。为此，“十三五”期间，边境县市对公共服务领域的投入进一步加大，边境地区民生保障水平不断提高。如表9所示，2018年，边境县市的财政支出较2016年增加1.16倍，年均增速高于全国平均水平，在一般公共服务和教育方面支出继续保持高速增长。具体地，在教育方面，2018年，边境县市每百名学生拥有小学教师数、每百名学生拥有普通中学教师数分别达到7.00人和8.81人，均高于全国平均水平。在医疗卫生领域，2016—2018年，医院、卫生院床位数由36.07张/万人增加到45.54张/万人，增加了1.26倍;每万人卫生技术人员数由45.79人增加到48人，增加了1.05倍，卫生医疗状况持续好转(如表10所示)。截至2018年底，边境县城镇居民和农村居民最低生活保障分别达到5350元/人和2711元/人，较“十二五”末，分别增加949元/人和768元/人，边境地区城乡低保保障标准进一步提高;拥有文化馆143个、图书馆139个、博物馆126个，每百万人拥有文化馆/图书馆/博物馆17.2个，远高于全国平均水平，边境地区各族群众在实现物质富裕的同时，精神世界也在不断丰富。
表9“十三五”期间边境地区经济社会发展情况及对比分析①
表10“十三五”期间边境地区基本公共服务发展情况及对比分析②
(5)边境县市积极发挥“边”的优势，成为“一带一路”建设的桥头堡
党的十九大报告对“一带一路”建设定位的进一步深化使边境地区经济社会迎来加快发展的历史新机遇，“边”在区域发展格局中的劣势正在转变为优势。“十三五”期间，边境地区新增中国蒙古二连浩特—扎门乌德跨境经济合作区和绥芬河—东宁重点开发开放试验区。2019年底，边境地区共建有17个国家级边境经济合作区，3个跨境经济合作区和7个沿边开发开放试验区。2017年底，边境县经济合作区工业总产值约为766.91亿元，进出口总额约为1053.60亿元，较“十二五”末期有明显增长。2018年底，边境地区口岸年过货量约为28787.55万吨，与“十二五”末相比年均增速为9.20%。边境口岸、沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区和跨境经济合作区等沿边重点开放平台正在成为我国边境地区经济社会发展的新引擎。
(6)兴边富民行动以共享发展为着力点，不断铸牢中华民族共同体意识
十九大报告提出，新时代我国社会的主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”［8］，而这“不平衡”和“不充分”在民族地区、边境地区表现得尤为突出。习近平总书记强调指出:“要完善差别化的区域政策，实施好促进民族地区和人口较少民族发展、兴边富民行动等规划”。兴边富民行动作为“推动少数民族和民族地区实现共同发展的国家战略，自实施以来，边境地区的综合经济实力显著提高，社会事业稳步发展，边民生活水平显著改善。兴边富民行动通过推动各民族经济上的相互依存，进一步推动文化上的兼收并蓄、情感上的相互亲近，为“促进各民族像石榴籽一样紧紧拥抱在一起，推动中华民族走向包容性更强、凝聚力更大的命运共同体”［10］做出了巨大贡献，成为新时代“铸牢中华民族共同体意识”的重要着力点。
四、“十四五”兴边富民行动实施建议及展望
自兴边富民行动实施以来，在政策引导下，我国边境地区发展成就巨大，为2020年底全面建成小康社会奠定了坚实基础。但我们也应清醒地认识到，在全面建成小康社会之后，解决边境地区发展不平衡不充分的问题仍是今后很长一段时间内兴边富民行动的目标。结合当前边境地区经济发展实际，笔者认为，“十四五”期间，兴边富民行动政策重点要做好以下几方面的工作。
(一)量化政策具体目标，为兴边富民行动实施提供有力着力点
兴边富民行动实施范围广泛，由于边境地区各地方自然条件、资源禀赋等基础条件不同，各县市经济发展存在较大差异。通过对比，我们可以发现，2018年，边境县所在省区人均国民收入最高的内蒙古自治区是收入较低省区甘肃省的8.39倍;边境县所在省区农民人均可支配收入最高的甘肃省是收入较低省区西藏自治区的2.50倍。具体到各边境县市，2018年，内蒙古自治区二连浩特市的农民人均可支配收入达到41210元，是黑龙江省抚远市农民人均可支配收入5533元的7.45倍①。为缓解边境地区发展不平衡、不充分的现状，“十四五”，兴边富民行动首先要量化政策具体指标。可依据兴边富民行动规划制定时间，针对边境地区各边境县的经济社会发展水平等综合实力进行评估，根据评估结果以及制定的具体发展目标，对各边境县实施“差别化”资金投入，以此对边境县的经济社会发展进行针对性的帮扶，这样既避免了政策“一刀切”和“撒胡椒面”，也避免了地方政府重经济效益，忽视社会效益的弊端，又能够帮助边境地区各地方政府解决实际困难，扩大兴边富民行动政策效力，惠及更多群众。
(二)继续加大民生投入，不断推进公共服务均等化进程
自兴边富民行动实施以来，一直将民生保障水平不断提高作为重点发展目标之一，边境地区公共服务水平不仅关乎全面建成小康社会的质量，更直接影响到各族群众生活幸福感的提升。目前边境县市的基本公共服务与全国平均水平还存在一定的差距。社会事业投资尽管经济效益不高，但是社会效益、生态效益显著，能够切实提升边民的生活质量，发挥广大边民自觉维护国家统一和巩固边防安全中的积极作用。“十四五”时期，兴边富民行动要继续推进公共服务均等化进程，实现边境地区公共事业发展从数量型向质量型的发展。具体地，在教育方面，要继续把教育摆到突出位置，可以考虑在国家、省(自治区)层面，加大对边境地区的教育直接扶持政策，让各地方院校在教育部和国家民委的双重领导下组织相关工作［10］，发挥部门资金合力，优化教育资源布局，让更多孩子实现就近就读，提高边民教育满意度。在医疗卫生方面，应以政府为主导，整合各类资源，加大对口帮扶，不断优化医疗条件;健全用人机制，适当提高人才引进待遇;细化边民看病补贴制度，加快补齐公共卫生机制短板，降低边民看病成本，提高边民看病便利性，让边民“家门口”就能看病。
(三)紧抓机遇、做好政策协同，推进边境地区实现可持续发展
一直以来，在以促进边境地区实现经济社会发展为目标的同时，兴边富民行动逐渐成为了国家实现边境治理的重要载体。“十四五”期间，兴边富民行动更要强化机遇意识，发挥政策协同效力，推进边境地区实现可持续发展。
一是继续做好西部大开发战略的排头兵。自实施以来，兴边富民行动有效遏制了边境地区与全国的发展差距，但是边境地区实现现代化发展仍任重而道远。“十四五”期间，兴边富民行动应继续创新政策实施路径，扩大政策实施效力，不断缩小边境地区与全国的发展差距。
二是充分发挥沿边优势，对接“一带一路”战略。随着“一带一路”和沿边开放的深入推进，边境地区正在由历史的边缘地区成为拓展国家发展新空间的前沿地带，但是这种“边缘”到“中心”的角色转换不是一蹴而就，要使边境地区真正成为支撑国家发展的新空间，兴边富民行动应积极对接“一带一路”等开放政策，充分发挥“边”的潜能。第一，继续完善沿边口岸、沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区等沿边开放平台的建设，充分利用国内和国外两个市场，完善配套产业链，推动沿边重点开放平台的产业升级。第二，发挥边境地区跨境民族之间文化相通的优势，加强文化互动，不断打破沟通壁垒，建立柔性沟通机制，为“一带一路”倡议注入更多亲和力和软实力，促进合作共赢。
三是呼应乡村振兴战略，重点推动边境地区产业结构升级。目前边境地区第一产业比重仍很高，处于工业化初期阶段。发展特色优势产业是实现产业兴旺的必然选择，而这也是兴边富民行动发挥边境地区资源优势，实现自我发展能力进一步增强的客观要求。“十四五”时期，兴边富民行动应把握乡村振兴战略机遇，利用“互联网+”、大数据等平台，优化项目实施，不断探索新业态发展模式，积极推动边境地区农牧业等特色支柱产业的结构升级、优化，进一步完善产业链条，促进一、二、三产业深度融合，实现边境地区经济的可持续发展。
(四)以兴边富民行动为着力点，推进“铸牢中华民族共同体意识”的形成
兴边富民行动实施二十年来，边境县经济社会发展面貌焕然一新，铸牢中华民族共同体意识的有利条件不断增加。但我国边境地区，地缘环境特殊复杂，除受传统安全威胁外，自然灾害、恐怖主义、疾病蔓延、跨国犯罪、非法移民等非传统安全隐患也日益成为破坏国家安全的重要因素［11］，给新时期“铸牢中华民族共同体意识”带来严峻挑战。只有解决好经济层面的平等共享，才能更好地实现各族人民对“中华民族共同体”的精神认同。“十四五”时期，“铸牢中华民族共同体意识”客观要求继续实施兴边富民行动，继续支持和帮助民族地区发展，将实现各民族共同富裕，响应新时代发展不平衡不充分的社会矛盾，厚培全民族的利益共同体认知，作为铸牢中华民族共同体意识的主体方式［12］，让各族人民共同感受到中华民族作为一个“命运共同体”价值和意义，从而增强对“中华民族共同体”的认同与情感，进一步巩固祖国边防。
参考文献
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［10］习近平在全国民族团结进步表彰大会上发表重要讲话强调坚持共同团结奋斗共同繁荣发展各民族共建美好家园共创美好未来［J］．中国民族教育，2019(10):3－4．
［11］王红文．民族工作的“神来之笔”边疆治理的“扛鼎之作”———写在兴边富民行动实施20周年之际［N］．民族画报，2020－05－20(005)．
［12］陆卫明，张敏娜．铸牢中华民族共同体意识论略［J］．贵州民族研究，2018，39(3):1－6．
文章来源：《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》
作者简介：张丽君(1964—)，女，内蒙古赤峰人，博士，中央民族大学经济学院院长、教授、博士生导师，主要研究方向为民族经济与反贫困。赵钱(1995—)，女，内蒙古乌兰察布人，中央民族大学经济学院硕士研究生，主要研究方向为区域经济。巩蓉蓉(1994—)，女，山西省长治人，中央民族大学经济学院博士研究生，主要研究方向为民族经济与反贫困。
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