摘要：在国家实施乡村振兴战略的背景下，探寻健全乡村公共文化服务体系的突破方向、重点任务、路径方法，是推动新时代公共文化服务平衡充分高质量发展的首要任务。加强农村公共文化服务建设，首先需要全面落实《公共文化服务保障法》确立的基本公共文化服务标准制度：构建县域图书馆文化馆总分馆制，是完善乡村公共文化服务体系的突破口：推动公共文化服务社会化发展，是高质量发展农村公共文化服务的必然要求。目前以政府向社会力量购买管理运营服务的方式来激发乡村公共文化设施的活力，取得了成效，也暴露了问题。疏通社会力量参与农村公共文化服务建设通道的着力点，首先应加大公共文化服务社会化承接组织的培育力度，其次应完善公共文化服务社会化发展的政策体系，再次是政府监管应转变观念、改进方法。
关键词：农村公共文化服务 基本公共文化服务标准 总分馆制 政府购买
乡村振兴是全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务。2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，对近五年乡村振兴战略作出阶段性谋划。关于繁荣发展乡村文化，规划提出了按照“四有”（有标准、有网络、有内容、有人才）标准健全乡村公共文化服务体系、实现乡村两级公共文化服务全覆盖的任务，作出了实施乡村文化繁荣兴盛八大工程的部署。当前，立足现实、结合实际，探寻健全乡村公共文化服务体系的突破方向、重点任务、路径方法，是推动新时代公共文化服务平衡充分高质量发展面对的首要任务。
1 全面落实基本公共文化服务标准制度，强化政府保基本、兜底线、促公平责任
2017年3月1日施行的《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称“《公共文化服务保障法》”）建立了我国的基本公共文化服务标准制度，具体内容是：国务院根据公民基本文化需求和经济社会发展水平，制定并调整国家基本公共文化服务指导标准：省、自治区、直辖市人民政府根据国家基本公共文化服务指导标准，结合当地实际需求、财政能力和文化特色，制定并调整本行政区域的基本公共文化服务实施标准（第五条）：设区的市级、县级地方人民政府根据国家基本公共文化服务指导标准和省、自治区、直辖市基本公共文化服务实施标准，结合当地实际，制定公布本行政区域公共文化服务目录并组织实施（第二十八条）。简单地说，就是中央和地方政府分别制定国家和地方的基本公共文化服务标准，实现政府基本公共文化服务事权责任和支出责任的标准化、清单化、法律化，最终形成一个覆盖全国的、上下衔接的、既有基本共性又有特色个性的基本公共文化服务标准指标体系。这一制度被认为是我国公共文化服务体系建设具有基础性和鲜明中国特色的制度[1]。
基本公共文化服务标准制度的核心要素有三：一是制定标准，二是动态调整，三是组织实施。制定标准的责任主体是县级以上人民政府。标准的内容应包括服务项目、支付类别、质量标准、支出责任等，简单地说就是明确基本公共文化服务的内容、种类、数量和水平。随着经济社会的发展，人民群众美好生活对精神文化的需求不断增长，因此基本公共文化服务的总体构成和实现水平不能一成不变，需要动态调整，与时俱进。如2011年党的十七届六中全会提出的基本公共文化服务的主要内容是保障人民群众看电视、听广播、读书、看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动六大任务，2015年出台的《国家基本公共文化服务指导标准（2015—2020年）》扩展为3大类14项22条，这就是动态调整的结果。标准的组织实施，责任主体主要是县级人民政府，这一方面是因为在我国目前的行政架构中，县级政府是具有较为完整的行政和财政能力的基层政府，处于社会治理和公共服务“抓落实”的第一线：同时，以县为地域单元组织实施标准，也有利于促进公共文化资源和服务向农村基层延伸，有利于构建城乡一体的公共文化服务体系。基本公共文化服务是由政府主导的基本公共服务，发挥保基本、兜底线、促公平的作用。因此，加强农村公共文化服务建设，首先就是要全面落实基本公共文化服务标准制度。
《公共文化服务保障法》施行以来，基本公共文化服务标准制度的落实取得了明显进展。据调查，截至2019年初，全国已有超过70%的县级人民政府出台了本地区的基本公共文化服务目录/标准[2]。但从进一步加强农村公共文化服务保基本、兜底线、促公平的角度看，基本公共文化服务标准制度在农村的全面落实还需加大力度。
1.1 尽快填补县域基本公共文化服务目录制定和公布空白点
目前，全国还有近30%的县级政府没有依法制定和公布本地区的基本公共文化服务目录，这意味着这些地方的基本公共文化服务提供还处于比较随意的状态，这与建设法治政府、健全公共文化服务体系的要求不相适应。尽快消灭这类空白点，让农村公共文化服务逐步走上有章可循、有法可依的道路，是加强农村公共文化服务建设的迫切要求。
1.2 规范基本公共文化服务目录的内容
已经出台的县级基本公共文化服务目录，内容水平并不整齐。如有的基本是转述上级政府的标准，有的内容比较虚泛，只提了几个方面而没有具体项目，有的缺乏刚性的量化指标等。基本公共文化服务应该涉及什么领域、提供什么内容，其实在《公共文化服务保障法》中已有原则规定。如公共文化服务的范围，目前包括全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普、全民艺术普及和优秀传统文化传承（第二十七条）。公益性文化单位应当免费或优惠向公众提供的服务，包括文艺演出、陈列展览、电影放映、广播电视节目收听收看、阅读服务、艺术培训等，以及为公众开展文化活动提供支持和帮助（第二十九条）。对于直接服务农民群众的乡镇和村两级基层综合性文化服务中心，法律还专门规定了应有的服务项目，主要包括书报阅览、影视观赏、戏曲表演、普法教育、艺术普及、科学普及、广播播送、互联网上网和群众性文化体育活动等（第三十条）。按照中共中央办公厅、国务院办公厅2018年印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》的要求，公共文化服务目录的内容，应实质性地提出与当地经济社会发展水平相适应的服务项目、数量指标、质量标准和支出责任[3]，简单地说，就是要让法律的原则规定、类别列举具体化、项目化、指标化，通过目录/标准明确基本公共文化服务的内容、种类、数量和水平。县级政府制定公开的面向农村群众的公共文化服务目录，应在完善和规范内容上作出努力，以增强目录/标准的可操作性。
1.3 完善动态调整机制
动态调整机制是保证基本公共文化服务标准制度与经济社会发展水平、公共财政支撑能力、公众需求不断变化相适应的措施。目前，国家、省级基本公共文化服务指导标准/实施标准的更新调整周期一般为五年[3]，县级基本公共文化服务目录的更新调整周期应适当缩短。同时，面向农村的基本公共文化服务内容，应紧密结合乡村振兴、文旅融合、新时代文明实践中心建设三大重点任务加以拓展，研究设计出新的服务项目并纳入目录/标准。如乡村振兴战略规划设计了“戏曲进乡村”重大工程，要求在全国范围内实现戏曲进乡村常态化、制度化、普及化[4]，“看地方戏”就应普遍充实为面向农民群众的基本文化服务项目。伴随着“乡村经济社会变迁物证征藏”工程[4]的普遍实施，遗址博物馆、生态博物馆、户外博物馆、乡村史迹馆等将成为农村公共文化服务的新阵地。乡村文旅融合实践将会催生一批新的乡村文化艺术节庆活动，乡村群众文化活动会出现新载体、新样态。新时代文明实践中心建设强化统筹协调、整合资源服务、创新方式方法，打造理论宣讲平台、教育服务平台、文化服务平台、科技与科普服务平台、健身体育服务平台[5]，农村以文化人、成风化俗，增加了新平台，将会带来农村公共文化服务的总量增加、品质提升。及时将发展成熟的文化活动、项目等纳入基本公共文化服务目录/标准，是动态调整的题中应有之意，也是不断满足农民群众美好生活文化需求所必需。
1.4 压实县级政府组织实施的责任
按照《公共文化服务保障法》的要求，组织实施基本公共文化服务目录/标准的责任主体是县级人民政府。也就是说，不论国家指导标准还是省级实施标准，最终都需要通过县级政府组织实施的县级目录/标准落地。组织实施，首先需要依据体现事权责任的服务目录/标准来测算保障经费，明确国家和地方政府的支出责任，纳入财政预算，安排所需经费。这也是《公共文化服务保障法》经费保障条款（见第四十五条）体现的基本精神。同时还需要县级政府强化推进措施、落实措施和检查监督措施，以确保政府承诺的兑现以及服务目录/标准的落地。
2 以构建县域图书馆文化馆总分馆制为突破口，健全乡村公共文化服务体系
推动乡村文化繁荣兴盛，实现乡村公共文化服务全覆盖，根本措施是健全乡村公共文化服务体系。《乡村振兴战略规划》对健全乡村公共文化服务体系建设提出了“四有”要求：有标准、有网络、有内容、有人才。有标准，是说要明确乡村公共文化服务设施、资源、服务、效能的数量和质量水平，体现以标准化促进均等化、普惠化、便捷化的思想：有网络，既包括设施网络、互联网络，也包括服务网络，为设施联通、服务联动、资源共享奠定基础：有内容，强调的是公共文化服务内容为王，所有的服务、活动只有依托内容才能真正发挥作用：有人才，突出乡村公共文化服务中“人”的核心地位，设施、资源、活动通过“人”才能转化为可获得的服务。“四有”要求对健全乡村公共文化服务体系具有很强的现实针对性和指导意义。
仅靠乡村自身单打独斗无法完成健全乡村公共文化服务体系的任务。有研究表明，我国公共文化服务呈明显的“差序结构”——离城镇愈远，公共文化服务愈弱[6]，因此，乡村公共文化服务建设必须发挥县域内具有中心地位的县级图书馆文化馆的带动、辐射和支持作用。目前各地正在大力推进的县域图书馆文化馆总分馆制建设，就是健全乡村公共文化服务体系的突破口。总分馆制的基本特点是，以县域为基本地域单元，以县级图书馆文化馆为总馆，以乡镇文化站、村文化室等为分馆或基层服务点，实行总馆主导下的服务网点统一布局，服务资源共建共享，服务标准全域统一，运营管理上下联动。按照国务院五部门《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》的要求，总分馆制要建立标准，明确功能，总馆要具有整合资源、业务指导和服务援助的能力，分馆要具有提供与总馆水平相当的基本服务的能力[7]，目标是促进优质资源和服务下沉，提高城乡均衡发展水平，提升综合服务效能。各地在推进总分馆制实践中创造的人员“下派上挂”“社工+义工”、政府购买公共文化服务岗位等方式，不同程度解决了乡村文化人才缺乏的问题。总分馆制建设明显推进了乡村公共文化服务体系建设“四有”问题的解决。
总分馆制建设绝不仅仅是图书馆文化馆的一项业务工作，而是事关体制机制的重点改革任务，是基层图书馆文化馆组织体系的变革，促进图书馆文化馆由单一设施向设施体系进而向服务体系转化。正因为如此，总分馆制建设对乡村公共文化服务体系建设才具有带动作用、奠基意义。在一个县域范围内，如果图书馆文化馆的总分馆制真正建立起来了，以县带乡村、设施互通、资源共享、服务联动、城乡一体的公共文化服务格局就基本形成。所以，构建县域图书馆文化馆总分馆制，实际上也是健全乡村公共文化服务体系、打通公共文化服务“最后一公里”的有效举措。
3 疏通社会力量参与通道，促进农村公共文化服务高质量发展
中国社会进入新时代，人民群众美好生活对公共文化服务的便捷高效和多样化、特色化、个性化提出了更高的要求。推动公共文化服务社会化发展、增强公共文化服务的新动力，是高质量发展农村公共文化服务的必然要求。
我国农村公共文化服务存在的一个突出问题，是一些乡镇、村的公共文化设施往往处于“沉睡”状态，所谓“不开门，不见人”，设施闲置，效能较差。产生这种现象的一个重要原因，是农村公共文化服务日常运营管理和常态化服务活动的经费与人员保障不力。针对这一现象，近年来，不少地方探索以政府向社会力量购买管理运营服务的方式来激发乡村公共文化设施的活力，取得了明显成效。截至2019年初，全国已有10 000多家乡镇、村的公共文化设施实行了政府购买社会组织管理运营模式[8]。但在探索实践过程中，也暴露出了一些问题。
3.1 承接主体方面存在的问题
从社会力量提供服务的角度看，突出问题是承接主体数量不足、专业化程度不高、人员流动性过大。二、三线城市基本没有合适的公共文化机构管理运营服务提供商，即便北京、上海这样的一线城市，能提供合格服务的公司企业或社会组织也不多。目前我国还没有公共文化机构管理运营承接主体专业资质的认定或评价标准，各类社会机构面对新的业务拓展机遇，盲目上阵的现象不时可见，导致承接主体的工作人员专业水平不高，再加上薪资水平有限，从业人员的稳定性普遍较差，直接影响公共文化机构的服务能力、服务质量和服务效益[9]。
3.2 政府购买政策存在的问题
从政府购买服务的角度看，较多地存在着相关政策不配套、体制束缚等瓶颈障碍，政府购买在农村公共文化服务的应用中面对着较多的“玻璃门”“橡皮墙”。
一是购买主体和承接主体的合法性问题。2016年11月，财政部和中央编办印发《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，其中规定承担公共文化等基本公益服务、不能或不宜由市场配置资源的公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务[10]。然而目前公共文化服务社会化发展的实践与这一规定有矛盾，典型的如伴随着图书馆总分馆制的推进，一些地方出现了下级政府出资委托上级公共图书馆管理运营本地图书馆的现象，上级公共图书馆事实上已经成为政府购买服务的承接主体。再如近期一些地方为解决公共文化服务供需对接而创造的“文采会”形式。参加“文采会”的资源和服务需求主体是各级各类公共文化机构，而按现行政策，公共图书馆、文化馆这样的公益一类事业单位不能作为采购主体和承接主体。矛盾和冲突首先是真正的需求方不能作为采购主体：其次是供需方“对接”后并不能进行实质意义上的“采购”：再就是按“供应商不足三家应予废标”的现行政府采购规定，“文采会”上的供需对接最终能否变成现实有不确定性。结果要么是公共文化机构违规购买，要么是“文采会”本应实现的功能大为削弱。这一矛盾若不解决，“文采会”势必会异化为“文展会”[9]。
二是政府采购招标方式、程序的适应性问题。目前主要表现为三个缺乏。①缺乏专门的公共文化类招标文件。目前基本上是在套用工程类招标合同，许多约定用在公共文化服务上让人无法理解，导致合同所提要求不能得到承接主体的针对性响应。②缺乏公共文化领域专家参与评标。由于公共文化服务社会化属新兴领域，各地招标机构专家库中还鲜有相应的专家入库，导致对承接主体评价的专业性、针对性大打折扣。③缺乏对投标公司企业或社会组织专业资质的要求。目前普遍采用“价低中标”原则，往往导致具有一定专业水平的公司企业或社会组织被淘汰，后果就是管理和服务低成本运作，服务质量和效能难以获得基本保证[9]。
三是社会化承接主体的平等市场待遇问题。目前我国承接政府购买开展公共文化设施管理运营业务的，以中小微企业和社会组织为主，一般来说规模小、实力弱、业务新，特别需要政策扶持。但现实状况是，这类公司企业、社会组织目前还没有被纳入文化产业范畴，如尚不能申请文化产业扶持资金，也无法享受小微文化企业的优惠政策等，一个典型的、新兴的文化产业形态目前还游离在文化产业范畴之外[9]。
四是防止政府“甩责”问题。有的地方政府对公共文化服务社会化发展的理解和认识存在偏差，把社会力量管理运营公共文化机构当作政府减少投入或不投入的机制，造成承接方只能依靠收费或变相收费开展服务，背离了公共文化服务保基本、兜底线、促公平的宗旨，也违反了《公共文化服务保障法》的规定。在推进公共文化服务社会化发展进程中，需要防止政府“甩责”，防止社会力量参与公共文化服务异化为新的“以文补文”“以文养文”[9]。
3.3 疏通社会力量参与通道的着力点
政府购买服务是引导和激励全社会参与农村公共文化服务体系建设、以市场机制和手段增强农村公共文化服务弱项的重要方式。面对存在的矛盾和问题，目前需要重点在三个方面发力。
首先，加大公共文化服务社会化承接组织的培育力度。当前，应在扩大数量和提高质量两个方面同时发力。扩大数量，需要完善政府购买公共文化服务清单，使承接组织明确自身优势与可购买范围的匹配度：需要扩大政府购买公共文化服务的范围，扩宽承接组织的可选择空间：需要强化公共文化服务与文化产业的融合力度，将从事公共文化服务的社会承接组织纳入文化产业范畴，享受相应的政策优惠，吸引更多的社会力量参与到公共文化服务中来。提高质量，需要从提高社会化承接组织与从业人员的专业化水平做起。现实可行的做法是，高等院校相关学科（如图书馆学科）开展面向职业的公共文化服务专业教育，设计系统的专业课程体系，建立规范的课程修读和考核制度，建设完善的社会化人才评价机制，为社会化承接组织输送合格的专业人才。这也应该成为高等院校图书馆学科在“新文科”建设背景下转型发展的一个重要方向。同时，行业协会、第三方机构等应建立独立的社会化承接组织资质水平评价机制，为政府选择承接主体提供专业资质参考，把控社会化承接组织的“入口”，防止不具备一定专业资质的企业或社会组织盲目进入公共文化服务领域[9]。
其次，完善公共文化服务社会化发展政策体系。当务之急是全面梳理现行相关政策，针对已经显现的问题，解决不同部门之间政策的相互冲突、互不协调问题。此外，还需要加强政府采购招标制度与政府购买公共文化服务的适配性，解决招标文件、承接主体专业资质、评标库充实公共文化专家等突出问题。完善现行文化产业扶持政策，助力于公共文化服务的社会化承接组织的发育和壮大[9]。
再次，政府监管应转变观念、改进方法。在构筑政府、市场、社会力量共同参与公共文化服务体系建设格局的背景下，各级政府对公共文化机构的监管应转变理念与方式，建立起以契约精神按照合同进行考核的机制，防止文化企业或社会组织过度的逐利倾向牺牲文化的公益属性[11]。要从监管组织建设、监管结构搭配、监管内容完善、监管方法多样、监管结果利用等多方面着手，建立完善监管制度，实施全过程的有效监管，同时协调不同政府部门共同落实监管职责。政府通过向第三方机构购买服务实施对社会化承接主体的日常监管，是避免监管“行政化”的有效方式，目前已有一些地方实践，应在总结完善的基础上加以推广。
参考文献
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文章来源：中国图书馆学报
作者简介：李国新，北京大学信息管理系教授，博士生导师，国家公共文化服务体系建设专家委员会主任。
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