摘要：总分馆制是推动图书馆服务城乡均衡发展的重要组织方式。从行政区划层级、行政管辖权限、财政管理体制及已有实践探索来看，县域是构建公共图书馆总分馆制的合适单元。总分馆制的实现途径是:在设施建设方面，统筹利用公共文化设施、其他公共设施及社会设施，互联互通;在资源保障方面，统筹使用全县购书经费，建立图书流转机制，跨界整合各类资源，共建共享;在服务提供方面，以阅读活动促进阅读服务，城乡一体;在运营管理方面，总馆与分馆职能划分明确，各司其职。县域公共图书馆总分馆制建设，需要获得省级图书馆、地市级图书馆及县级文化馆的支持和协助，同时要加强县级图书馆服务能力建设，完善基层从业人员的业务培训制度，并引入专业化社会组织参与运营管理。

关键词：县级图书馆；图书馆总分馆制；公共阅读服务体系；农村文化建设

建立公共图书馆是地方政府和国家的责任[1]。在行政分级管理、财政“分灶吃饭”的体制下，我国公共图书馆事业发展逐步形成了“一级政府建设并管理一个图书馆”的基本格局。不同行政层级体系中的公共图书馆，往往各自为政、封闭管理、孤岛运行[2]。同时，在国家工业化进程中，有关制度安排又促使城乡之间形成了不平等的交易格局———以“剪刀差”形式从农村取得剩余和积累，而在公共资源分配上又向城市倾斜，造成公共服务提供的城乡不均衡，形成城乡二元差异[3]。

怎样破解图书馆服务城乡发展不均衡这一难题? 从2000年开始，我国图书馆界开始借鉴国际经验，探索建立公共图书馆总分馆制[4]。所谓公共图书馆总分馆制，是指在一个合适的地域单元内，由一个或多个建设主体建成一个“公共图书馆群”，形成图书馆服务体系，提供普遍均等服务[5]。在该体系内，通常由总馆主导协调多个分馆共建共享，实行文献资源统一采购、统一编目、统一配送，统一服务政策、统一服务标准，通借通还[6]。

2015年1月，由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（中办发[2015]2号），明确要求“以县级文化馆、图书馆为中心推进总分馆制建设，加强对农家书屋的统筹管理，实现农村、城市社区公共文化服务资源整合和互联互通”，从而“促进城乡基本公共文化服务均等化”[7]，这为我国以县域为合理单元，普遍建立公共图书馆总分馆制指明了方向。

1 县域：总分馆制构建的合适单元

“县”是我国行政区划的基本单元。所谓县域，就是以县级行政区划为地理空间，以县级政府为调控主体，以市场为导向，优化配置资源，具有地域特色且功能完备的区域[8]。根据我国国情和公共图书馆建设实际，县域是统筹图书馆服务城乡均衡发展最合适的地域单元。

（1）从行政区划层级来看，县域是统筹城乡均衡发展的重要枢纽节点。县级辖区，从我国现有的2 853个县级行政区划实际情况来看1，大多数横跨城乡，同时拥有城市和农村两大区域，处在联结城乡、沟通条块的重要枢纽节点之上。另据统计，在全国县域农村地区居住着约2. 14亿户家庭、7. 08亿人口，分别占全国家庭总户数的50. 7% 、全国总人口数的52. 6% 2。因此，从行政区划来看，县域是一个比较合适的统筹城乡服务均衡发展，实现城乡一体化的基本单元。

（2）从行政管辖权限来看，县级政府拥有统筹城乡均衡发展所需具备的完整权力。县级政府的政策综合性强、独立性突出。一般来讲，中央政府、省级政府面向全国、全省城乡做出的宏观决策，往往经由县级政府具体转化为一种面向农民、农村和农业为主的政策，通过乡镇政府的有效领导和监督贯彻下去。换句话讲，县级政府虽然不是最基层政府，但它直接面向农村，向广大农民提供公共服务。因此，“县”是农村经济、政治的区域性中心，县政的核心是“农政”，县级政府的中心工作要解决“三农”问题，实现县域城乡均衡发展[9]。

（3）从财政管理体制来看，县级财政是我国财政收支独立运作的最基本单位。县域经济是我国国民经济最基本的运行单元，是国家政策最直接、最主要的操作平台，是全面建设小康社会的基本载体，是真正的地方经济[10]。近十年来持续推进的“省直管县”和“乡财县管”改革，进一步巩固和提升了县级政府统筹城乡均衡发展的公共财政支付能力。截至2012年底，全国共有28个省（市、区）对1 087个县实行了财政直接管理；全国实行“乡财县管”的乡镇近2. 9万个，约占全国乡镇总数的86% 3。

（4）从已有实践探索来看，以县域为基本单元推进图书馆总分馆制建设已经成为重要的组织形式和服务模式。在我国各地公共图书馆总分馆制的建设进程中[11]，形成了既有以“禅城模式”为代表的“一体系一主体”体制[12]，也有以“嘉兴模式”为代表的“多级投入，集中管理”体制[13]，还有以“苏州模式”为代表的“区政府委托，市图书馆建设”体制[14]。虽然建设主体多样化，但它们都是以县域为基本单元，经费集中管理，从而为总馆统筹城乡公共图书馆服务一体化奠定了基础。在理论界，也初步达成共识，建议以县域为合适单元构建图书馆总分馆制。“《公共图书馆法》立法支撑研究”中的一项研究成果，在全面考察、分析了国内各类型总分馆制实践后，得出结论：应“指定大城市的区政府、地级市政府在市本级辖区、县政府在全县范围内建设总分体系”[15]。

2 县域公共图书馆总分馆制的构建与实现

构建公共图书馆总分馆制的基本框架，至少要有一个图书馆设施为总馆，有若干个图书馆设施为分馆。但是长期以来，无论是政府文件，还是图书馆学专业文献、统计资料，在提及“公共图书馆”时，一般指代县级及以上的图书馆，这一习惯用法的形成在很大程度上是因为县以下基层图书馆缺乏稳定的经费来源和有力的执行者，难以长久维持，因而不被视为一种稳定的社会设施[16]。

由于服务半径的制约，提供城乡一体、普遍均等的图书馆服务，一个很重要的前提条件，就是需要建立起布局合理、功能健全、遍及城乡的图书馆群落。在县域内，县级图书馆具有独立建制，在总分馆制中可以担当“总馆”职能。那么，“分馆”在哪儿?

2. 1 设施统筹：“无中生有”，从单体到“网络”，互联互通

在县域，特别是县级以下的乡镇政府辖区，普遍建设独立建制的公共图书馆或分馆，不适宜、不经济。因为建立并运营一个图书馆，至少需要有懂专业知识的工作人员，需要正常且稳定的购书经费，需要一定面积的馆舍，需要保障工作人员的基本工资，需要保障图书馆正常开门必要的公用经费。这对财政支付能力较弱的乡镇财政来说，不是小数目，谋求县级以下图书馆的建制独立化、运行规范化、人员专门化，并且有持续稳定的来自同级政府的经费保障，目前条件还不成熟[17]。

从本质上讲，图书馆服务旨在保障公众的基本阅读权益，提供的是公共阅读服务，是由公共财政支撑的公共文化服务体系的重要组成部分。图书馆服务的提供，重在功能的实现，并不拘泥于所在设施是否被称作“图书馆”，并不受制于所在设施是否具备“独立建制”。因此，县域内的图书馆“分馆”设施建设，应放眼全县域，突破“图书馆”固有的思维习惯，切换到总分馆制的服务功能视角，去统筹、整合利用现有各类阅读设施，共建共享，提供城乡均衡发展的图书馆服务。

（1）统筹利用城乡公共文化设施。除了县级图书馆之外，县级文化馆、乡镇综合文化站、村（社区）综合文化服务中心（村文化室、农家书屋）等公共文化设施，都有提供阅读服务的场所或空间。如浙江“农村文化礼堂”[18]、安徽“农民文化乐园”[19]、甘肃“乡村舞台”[20]等村级综合文化服务中心的设施建设中，都包括“图书阅览室”。那些还没有建立综合文化服务中心的农村基层，在国家重大文化惠民工程的建设推进下，提供公共阅读服务的农家书屋，以及提供数字阅读服务的全国文化信息资源共享工程基层服务点，也已经遍及每一个行政村，实现了“村村通”、“村村有”的目标1 2。

（2）统筹利用城乡公共设施。在城乡，除了公共文化设施外，还有很多由公共财政支撑的其他公共设施，可资利用。一是整合利用闲置中小学校、城乡社区综合服务中心等设施，开设图书阅览场所或服务空间；二是鼓励科技馆、工人文化宫、妇女儿童活动中心以及青少年校外活动场所免费提供公共阅读服务项目；三是鼓励党政机关、国有企事业单位和学校的各类设施向社会错时开放，提供公共阅读服务。

（3）统筹利用城乡社会设施。建章立制，引导和鼓励社会力量提供各类设施用于图书馆服务。在上海市嘉定区，区图书馆在那些喜爱读书、愿意提供场地并能进行日常开放管理的农村居民家中设立“百姓书社”，为周边居民提供公共阅读服务[21]。在北京市朝阳区，区图书馆为愿意免费提供借阅空间的民办图书馆统一配送图书，并与其联合开展活动[22]。在江苏省江阴市，市图书馆整合利用咖啡馆、茶馆等商业设施建立分馆，面向公众免费提供阅读服务[23]。这些利用社会力量的做法，不需要新建设施就可以开展公共阅读服务，花钱少、易推行，而且可以动态适应城乡人口结构变化，根据需求布点建立“分馆”，有助于形成阅读设施城乡全覆盖。

设施是图书馆服务提供的物理空间，是公众利用阅读资源、享受阅读服务的必要条件。但是由于服务半径的问题，单体设施只能覆盖有限人群。这就需要在全县域统筹规划、科学布局，合理地新建或统筹利用各类设施，互通互联，形成设施网络。这也是县域公共图书馆总分馆制构成的“硬件”基础。

关于设施网络的建设标准，可以参考国际图联的相关建议。在述及公共图书馆选址时，国际图联要求必须最大限度地方便社区居民利用，位于交通网络中心点附近和靠近社区活动的地方；在比较发达的市区和郊区，建议公共图书馆设置在15分钟车程之内[24]57。英国的公共图书馆建设标准要求更高：在农村区域，85% 的居民家庭可以在2英里范围内到达图书馆；即便是在人口稀少地区，也要有72% 的居民家庭可以在2英里范围内到达图书馆；在城市区域，这一比例要求达到100%[25]。美国没有建立统一标准，具体由各州自行制定，如佛罗里达州规定公共图书馆的设置，在市区不超过20分钟车程，在郊区不超过30分钟车程[26]。

我国颁布实施的《公共图书馆建设用地指标》（建标[2008]74号）认为，大型图书馆服务半径不超过9公里，中型图书馆服务半径不超过6.5公里，小型图书馆服务半径不超过2.5公里[27]。这其实为县域内图书馆设施网络建设，提供了参考依据，也为图书馆“分馆”的选址，提出了基本要求。

另外，除了固定设施，还可以通过配备流动设施来实现图书馆资源下移、服务下送。特别是在人口稀少、山高路远的农村基层，在新建阅读设施不经济，其他设施又无法统筹利用的情形下，可以通过配备流动文化车来提供图书借阅服务。

2. 2 资源保障：突破“临界”，从滞架到流转，共建共享

图书馆为公众提供阅读服务，是建立在丰富的图书、报刊等阅读资源基础之上的。如果没有足够的资源支撑，设施就有可能“空放”，导致公共财政资金使用效益低下。从图书馆事业发展规律和国际经验来看，图书馆形成和保持良好的服务能力和服务效益，首先要建立突破“临界”规模的资源保障体系。

国际图联在2001年发布的《公共图书馆服务发展指南》中，建议公共图书馆“通常正规的馆藏应以平均每人1.5—2.5册图书为标准”[28]。在2010年修订发布的《公共图书馆服务指南》中，又将标准提升至“平均每人2—3件馆藏（包括图书、DVD等）”；一个最小型的公共图书馆，不论服务人口多少，馆藏总量不得低于2500件[24]75。并且，馆藏应定期更新：为10万人服务的正规图书馆，中等藏书量20万册，年采购量为2万册；为5万人服务的正规图书馆，中等藏书量10万册，年采购量为11250册；为2万人服务的正规图书馆，中等藏书量4万册，年采购量为5000册[24]78。在澳大利亚，公共图书馆馆藏保障的底线标准是人均2件，并且要求馆藏中50%的图书资源是近五年内购买的[29]。

在我国县域，阅读资源保障投入低、能力弱。在2011年制定颁布的国家标准《公共图书馆服务规范》（GB/T 28220—2011）中，关于文献购置经费，原则上要求与当地财政收入同步增长，但给定的县级图书馆的基本标准只是人均每年0.18元[30]，其中还包括了数字资源的购买经费。因此，县域公共图书馆总分馆制建设，在解决了设施的“无中生有”后，还需要制定科学机制，统筹使用财政资金，用于购买阅读资源，提高保障水平，推动全县域阅读资源共建共享，并丰富种类和数量。

（1）以县级图书馆为中心，统筹使用农家书屋出版物补充经费。在农村基层，农家书屋“村村有”。按照《农家书屋工程建设管理暂行办法》（新出发[2008]865号）要求，最低资源配备标准是1500册图书、30种报刊以及100种电子音像制品[31]。粗粗一看，这与国际图联建议最小公共图书馆馆藏2500件的差距不大。但是，农家书屋目前普遍存在的问题是，由于资金不足导致阅读资源更新困难，时间一长，农家书屋旧书滞架，又无新书可看，公众阅读需求无法保障。

从现有国家政策来看，《中央补助地方农村文化建设专项资金管理暂行办法》（财教[2013]25号）为每一个农家书屋每年提供2 000元用于“出版物补充及更新”[32]，这为农家书屋的长效发展提供了基本保障。但是从现有图书购买的行情来看，平均一本需30元左右，扣除一些必要开支后，农家书屋每年最多可购新书60册左右，更新率低，显然还是难以满足农村居民日益增长的阅读需求。更为困难的是，当前农家书屋阅读资源是由政府统一配备，虽然兼顾到了当地民众的阅读需求，但在县域内，甚至在省域内的农家书屋图书配备内容基本是一样的，造成了相互之间无法共享。

因此，建议在同一县域内，将中央财政拨付的农家书屋出版物补充经费及地方配套经费，交由县级图书馆统筹使用，用于图书资源的统一采购，然后配送至各村农家书屋，并按时流转[33]。假设某一乡镇有6个邻近的农家书屋，相互之间每两个月轮流交换一次图书，每次200册左右，那么，每个农家书屋在图书资源拥有总量不变的情况下，通过交换，每年实际拥有不断更新的“新书”可达到1 200册左右，从而在经费投入总量不变的情况下，盘活了图书资源，提高了资金使用效益。

（2）建立图书流转机制，丰富农村基层可用阅读资源的数量。城乡二元的长期发展，普遍导致优质阅读资源集中在城市图书馆，而农村基层阅读资源数量少、质量差。建立合理的图书流转机制，推动城市图书馆优质阅读资源向下延伸，可以丰富基层阅读资源的品种和数量。

四川省成都市出台了《在全市深入开展公共图书流转工作的通知》（成文发[2011]号）文件，按照“市调控、县组织、乡流转、村管理”的原则，建立县域公共图书总分馆流转运行机制：由县图书馆为本区域公共图书流转总馆，负责每季度组织乡镇（街道）综合文化站公共图书流转一次（每次不低于5 000册），乡镇（街道）综合文化站负责组织村（社区）综合文化室每月更换一次流转公共图书（每次不低于500册），从而实现全市公共 图书资源 合理配置 和有效利用[34]。浙江省衢州市建立“流动文化加油站”制度，由衢州市图书馆与各类单位共建，在偏远地区或不便于使用图书馆的人群所在区域，设立馆外流通点，由衢州市图书馆提供图书，并定时更换新书，为公众提供阅读服务[35]。

（3）跨界整合图书资源，实现区域内共建共享。突破文化系统限制，与外界拥有丰富阅读资源的相关机构合作，鼓励其向周边居民免费开放，共享阅读资源。在江苏省常熟市，市图书馆与辖区内的常熟理工学院开展校地合作，成立常熟公共图书流转服务中心等机构，以地校互动方式，推进两者的图书资源整合共享[36]。在山东省青岛市，开发区公共图书馆与辖区内的6所高校图书馆，签订“联盟协议书”，约定图书资源共享等事宜，丰富了公众阅读资源[37]。

（4）引导和鼓励社会力量参与，整合利用民间图书资源。建立激励机制，倡导企业、民办非企业组织、个人等社会力量参与图书馆总分馆制建设，面向公众提供图书资源[38]。在海南省澄迈县，出台了《澄迈县公共文化服务体系建设支持政策》（澄府办[2013]58号）文件，鼓励和扶持建立“家庭图书馆”，对拥有文史哲社科类图书300种以上且愿意为周边居民免费提供阅读服务的家庭，一次性给予奖励补贴5 000元[39]。在湖南省长沙市，对藏书在2 000册以上，愿意加入公共图书馆总分馆系统，并按照公共图书馆要求向社会免费开放的私人民办图书馆，按不低于社区分馆50% 的标准给予财政补助[40]。

在县域内，依托公共图书馆总分馆制，将这些里里外外、条条块块的公共的、民间的图书等阅读资源，以图书馆行业专业知识去组织与管理，实现县、乡、村不同层面上的资源共享，可以节约财政成本，提升社会效益。

2. 3 服务提供：免费开放，从活动到联动，城乡一体

免费开放是公共图书馆历史发展的必然，是现代图书馆理念的本质体现，在经历了市场经济的冲击和阵痛之后，21世纪初越来越多的公共图书馆回 归到免费 开放行列[41]。随着2011年文化部、财政部《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》（文财务发〔2011〕5号）的出台，免费开放已经成为我国公共图书馆服务的基本原则[42]。

公共图书馆免费开放以后，并不意味着它能自动帮助阅读困难人群。对于缺乏阅读兴趣与阅读能力的人群，如果像对待普通读者一样，摆出一种平等服务的姿态，不介入读者的阅读行为，被动地等待阅读帮助请求，那么这些人群将永远无法跨越知识或信息鸿沟，无法通过阅读改变命运[43]。这就需要大力开展阅读推广服务，去引导、训练、帮助他们培养阅读兴趣，增强阅读能力[44]。阅读推广服务一般以阅读活动的形态出现，通过生动有趣的活动，引导他们感受阅读魅力，享受阅读乐趣，掌握阅读能力，形成阅读意愿。

在美国等发达国家，公共图书馆除了提供常规性阅读活动外，还联合社会力量，举办区域联动性的阅读推广活动，营造浓郁阅读氛围，培养公众阅读能力。如“一城一书”（One City，One Book）活动，通过全城居民一起阅读同一本书来提高公众的阅读兴趣[45]。该活动在美国图书馆协会的倡导下，被推广到全美各地，并延伸到加拿大、英国、法国、澳大利亚、荷兰、韩国、新加坡等世界各地许多城市[46]。再如“大阅读”（The Big Read）活动，由美国国家人文艺术基金会发起，资助社区“共读一书”活动，激发公众对纯文学图书的热情[47]。活动举办形式可多种多样，如作者读书会、图书讨论会、艺术展览、演讲、电影观摩、音乐或舞会、戏剧表演、圆桌会等[48]。为了保证“大阅读”社区阅读活动的顺利实施，基金会还规定：如果申办组织不是图书馆，则须与当地公共图书馆联合举办；举办的阅读活动要确保广泛覆盖当地社区的全体公众，针对不爱阅读的读者，尤其是18—24岁的年轻读者，设计特别活动以吸引他们参加[49]。近10年来，“大阅读”一共资助了1 100多项社区阅读活动，影响深远[50]。

在我国县域，特别是农村地区，有大量的留守妇女、儿童、老人，因各种因素造成阅读兴趣不大，阅读能力不足，是典型的阅读困难人群。而农村基层又缺乏专业人才，阅读推广服务能力有限。因此，县级图书馆应当依托总分馆制，在免费开放的基础上，积极组织开展全县域联动性的阅读活动，营造阅读氛围，开展阅读服务。

在江苏省苏州市吴江区，由吴江图书馆（总馆）负责培育、孵化各类阅读活动，如“故事妈妈”“悦读彩虹堂”“经典诵读馆”等，经过加工优化后，由总馆配送至乡镇分馆，并借助电台、电视台、网站等现代传媒宣传推广，面向当地公众提供服务[51]。2014年，吴江图书馆以“伴子成长”讲故事大赛为主题，在全区域内举办亲子共读活动，吸引了来自城乡485名选手参与，社会舆论反响不错[52]。

2. 4 运营管理：分工明确，从总馆到分馆，各司其职

县域公共图书馆总分馆制建设的基本模式，一般以县级图书馆为总馆，以乡镇（街道）综合文化站为乡镇（街道）分馆，以村（社区）综合文化服务中心（村文化室、农家书屋等）为村（社区）分馆或流动服务点，建立图书馆总分馆体系，在县域层面统筹使用经费，让资源与服务流动起来，着重解决农村基层公共阅读资源不足、服务能力不足问题，推进城乡均衡发展。村（社区）建立分馆或流动服务点，取决于当地服务人口规模、财政承受能力及居民意愿。乡镇（街道）分馆、村（社区）分馆或流动服务点的功能，也可由其他公共设施、社会设施承担。

总馆、分馆和流动服务点是一个统一整体，共同构成一个县域图书馆总分馆体系。图书业务管理集中于总馆，由总馆实施文献资源统一采购、统一编目、统一配送的管理模式；分馆和服务点主要提供阅读活动和阵地服务。

（1）总馆职能。主要包括：负责全县图书文献的采购、编目、分类、标引、加工；负责图书文献配送到乡镇（街道）分馆；负责全县数字资源建设与服务工作；负责全县阅读活动的培育、孵化及推广；负责指导和协调读者服务工作；负责从业人员的培训指导工作；做好本馆的阅读活动、图书借阅等阵地服务工作。县级图书馆是县域公共图书馆总分馆制的领导者和发动者，一般由其承担总馆职能。

（2）乡镇（街道）分馆职能。主要包括：负责本分馆的阅读活动、图书借阅等阵地服务工作;负责本分馆正常运行的日常管理维护工作；负责本乡镇（街道）各村（社区）之间的图书流转、交换工作；负责本区域群众需求反馈、评价工作。一般由乡镇（街道）综合文化站承担乡镇（街道）分馆职能。

（3）村（社区）分馆或流动服务点职能。主要包括：负责本分馆或服务点的按时开放工作;负责本分馆或服务点的图书借阅服务等工作;负责本分馆或服务点的图书文献日常管理维护、交换等工作；负责本区域群众需求反馈、评价工作。根据服务人口分布和设施网络布局要求，可以由村（社区）综合文化服务中心、其他公共设施、社会设施承担相应职能。

县域公共图书馆总分馆制的运营管理，需要一支懂专业、会服务的工作人员队伍。可以尝试在总分馆制框架内，打通县、乡、村三级人才传统管理模式，建立“县聘县管、乡村使用”新型机制，通过适度提高人员管理层级，建立聘用相对分离制度，实现县级文化部门对城乡图书馆服务队伍统筹建设，保障图书馆总分馆制的有效运营。所谓“县聘”，就是由县级人事部门和文化部门建立从业人员培训、持证上岗制度，负责基层服务人员的评聘审批；所谓“县管”，就是由县级文化部门对基层服务人员进行“统一培训、统一考核、统一管理”；所谓“乡村使用”，就是基层服务人员属于县级文化部门派出聘任人员，乡、村只有使用权，没有管理权，从而确保基层图书馆服务人员专岗专用。

3 有以善处、因势利导，获取多方支持

县域公共图书馆总分馆制的构建与实现过程中，往往面临着专业人才、阅读资源、服务规范、活动创新等诸多方面的挑战。县级图书馆是总分馆制的中心，应妥善处理好上下、左右、内外各方面的关系，善于利用外部资源与条件，构建有利发展的支撑体系，为总分馆制有效运行保驾护航。

3. 1 获取省级图书馆的帮助指导

省级与县级的图书馆之间，虽然不存在直接的上下级领导关系，但在业务上负有辅导责任。1982年文化部颁布的《省（自治区、市）图书馆工作条例》明确规定，“省馆是全省的藏书、图书目录和图书馆间协作、协调及业务研究、交流的中心”，“省馆负有对本地区公共图书馆的业务辅导任务，其主要对象是地（市）、县（区）图书馆”[53]。

事实上，有不少省级图书馆对县级图书馆的帮助指导，已经远超业务辅导范畴。上海图书馆（省馆）建立城市中心馆向社区基层延伸，以“一卡通”的方式，实现省馆与县级图书馆，乃至乡镇（街道）图书馆之间图书资源的通借通还[54]。广东省立中山图书馆（省馆）建立了“广东流动图书馆”，由省馆在粤东、粤西、粤北等欠发达地区的县级图书馆设立分馆，由省馆集中购置一定数量适合基层民众阅读的图书，配送到各县；图书资源在各个分馆之间每半年流动交换一次[55]。重庆图书馆（省馆）牵头各县级图书馆整合服务资源，统一服务标准，联合打造“重庆市公共图书馆统一服务电话”，为公众提供相关服务[56]。

那么，在县域公共图书馆总分馆制的构建与实现的新形势下，省级图书馆为此应该发挥什么样的新作用呢? 有专家学者经过认真研究后，建议省级图书馆应承担以下功能：1协助制定本省（地区）公共图书馆发展规划和图书馆标准；2承担县域总分馆体系不能有效承担的职能，如满足对研究的需要，支持那些没有自己的图书馆或信息中心组织的研究活动；3组织和协调省内各图书馆间协作和资源共享，建立全省资源保障体系，形成省内数据库资源的集团购买和共享机制；4为全省公共图书馆提供资源后备支持，通过馆际互借等形式满足县域总分馆体系和区域性网络都不能满足的需求;5建立全省联合咨询平台，帮助中小型图书馆完成读者咨询任务；6补充特种资源；7以邮寄或流动分馆的形式，向那些尚未设立公共图书馆的区域提供直接服务[4]207。

3. 2 获取地市级图书馆的业务支持

地市级与县级的图书馆之间，虽然一般也不存在直接的上下级领导关系，但较省馆而言，由于地缘相近，且同处在一个地级市内，业务上的合作更多，联系更为紧密。

那么，随着县域公共图书馆总分馆制建设的推进，地市级图书馆应当为此发挥出什么样的新作用呢? 从嘉兴[57]、苏州[14]、杭州[58]、深圳[59]、长沙[60]等地总分馆制建设实践来看，地市级图书馆在各县域公共图书馆总分馆制中承担“中心馆”职能，负责全市域内图书馆业务的协调指导和业务支持。

2014年下半年，笔者参与了嘉兴市公共图书馆中心馆—总分馆服务体系标准的研究与制定工作。嘉兴市图书馆作为地市级图书馆，在全市域辖区内的5个县域（海宁市、平湖市、桐乡市、嘉善县、海盐县）及1个市本级的图书馆总分馆体系中，处于“中心馆”地位。经过认真研究、多次讨论及征求意见后，嘉兴市图书馆的“中心馆”职能被确定下来，主要包括：1指导与协调全市公共图书馆事业建设和发展，如制定全市公共图书馆服务规范，编制全市公共图书馆资源、项目、服务提供的指导目录，策划、组织全市性全民阅读活动，培育、打造全市性全民阅读品牌等；2指导与支持全市公共图书馆业务建设和运行，如对全市公共图书馆业务活动提供指导，对全市公共图书馆开展业务活动所需要的资源、技术、服务提供支持；3组织与协调全市公共图书馆人员培训和队伍建设，如重点组织开展县域总馆馆长及业务骨干、乡镇（街道）分馆馆长、师资及业务骨干的示范性培训，建立和实施全市公共图书馆从业人员培训的考核、管理制度等；4指导与统筹全市公共图书馆服务创新实践和研究，如对全市公共图书馆创新实践与服务品牌建设进行指导、总结与推广，统筹规划和指导全市公共图书馆开展群众阅读需求调研与服务创新研究等;5统筹全市图书馆数字资源建设与服务，统筹使用全市有关部门数字资源采购经费，实施全市图书馆数字资源联合采购，建设统一的全民阅读数字化服务平台等。

3. 3 获取县级文化馆的协同推进

以县级文化馆为中心，推进县域文化馆总分馆制建设，是我国现代公共文化服务体系建设中的新生事物，也是《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》的重点要求，与县域图书馆总分馆制一起，共同促进城乡公共文化服务均衡发展。公共图书馆总分馆制着重解决基层公共阅读服务问题，文化馆总分馆制着重解决基层群众文化艺术活动培训指导与服务问题。

在县域内，虽然文化馆总分馆制与图书馆总分馆制分别以县级文化馆、图书馆为中心加以推进，但在乡镇（街道）、村（社区）层面，两大总分馆制的“分馆”及服务点有很多交集，共享了基层的文化设施、人才队伍。由于两者都是公共文化服务体系建设的组成部分，因此，图书馆与文化馆之间应协同建设、共谋发展。

4 有的放矢、重点突破，提升专业能力

拥有专业能力，提供职业化服务，是图书馆有别于其他行业的基本特征。在县域公共图书馆总分馆制体系内，无论是总馆还是分馆，专业化水平相对有限，专业化品质亟待提高，这也是基层图书馆事业可持续发展的战略导向[61]。特别是承担“分馆”、服务点功能的乡镇（街道）综合文化站、村（社区）综合文化服务中心、农家书屋及其他各类设施等，亟须以图书馆行业的专业化管理来提升服务质量，满足公众阅读需求，实现服务效益最大化。

4. 1 加强县级图书馆的服务能力建设

我国县级图书馆建设，特别是在中西部地区，十年前还处在生死存亡的“悲壮”境地[62]，十年后已经焕然一新，生机勃勃（见表1），已然成为县域公共阅读服务提供的典范和表率。时至今日，县级图书馆又被推送至总分馆制建设的中心地位，责任在肩，被赋予统筹、整合全县公共阅读资源建设和服务提供的职能，需实现全县域范围内的图书统一采编，资源统一调配，设施统一管理，人员统一培训，服务统一规范。

表 1 县级公共图书馆 10 年发展基本情况比较

数据来源：1文化部计划财务司. 中国文化文物统计年鉴 2005[M]. 北京：北京图书馆出版社，2005：100- 101. 2文化部. 中国文化文物统计年鉴 2014[M]. 北京：国家图书馆出版社，2014：70 - 73.

为了更好地发挥县级图书馆在总分馆制中的龙头作用，应当从以下五方面加强其服务能力建设：1人员方面：增加人员编制和公益文化岗位数量，加强队伍专业化建设，提高从业人员的职业精神、业务素质和服务意识；2经费方面：根据全县公共阅读需求，增加书刊购买、活动开展、免费开放等经费，建立经费全县统筹使用机制；3活动方面：建立阅读活动培育、孵化机制，组织开展全县联动性的阅读活动；4流动服务方面：按需配备流动文化车，加强资源、活动、服务的流动配送;5数字服务方面：有条件、有能力的县级图书馆，可自建数字平台，向全县提供数字图书馆服务；能力不足的，可依托地市级图书馆、省级图书馆，乃至国家图书馆，建立并提供面向本县域的数字图书馆服务。

4. 2 完善基层从业人员的业务培训制度

人才队伍是图书馆服务提供的组织者和实施者，人才队伍的素养和能力决定了服务提供的质量和水平。2010年中宣部等六部委曾下达了《关于加强地方县级和城乡基层宣传文化队伍建设的若干意见》（中宣发[2010]14号）文件，号召各基层文化部门加强公共文化服务人才建设，适应加强新形势下基层工作需要，进一步增强基层宣传文化队伍的创造力、凝聚力、战斗力[63]。

在图书馆总分馆制框架下，专业化业务一般由总馆负责，分馆、服务点只充当专业化决策后的执行场所，基层服务人才队伍不必都由专业人员来承担。但是，从提高服务质量、保障服务水平的角度来看，加强基层队伍的业务能力培训不可或缺，需要建立完善制度予以保障。1结合《国家基 本公共文 化服务指 导标准（2015—2020年）》[7]，为基层从业人员提供每年5天以上的集中培训时间；2针对培训内容，多方聘请培训讲师，组合优化，形成高质量的师资队伍；3统一培训教材，实现培训课程系统化，提供远程学习平台；4改进培训考核形式，在常规性的笔试外，可以增加实践操作环节的考核，将考试内容与实际工作内容紧密关联;5逐步建立持证上岗制度，将人员培训记录录入专门数据库，作为人员上岗、晋升、奖励的参考依据，激励基层从业人员主动参加、接受业务培训，形成良好的培训上岗制度。

4. 3 引入专业化社会组织参与运营管理

建立社会力量参与的引导和鼓励机制，促进县域公共图书馆总分馆制建设。有条件的县域，通过委托或招投标等方式吸引有实力的专业化社会组织参与图书馆运营管理，可以探索图书馆的总馆、分馆或服务点，甚至整个总分馆体系的社会化运营试点。

专业社会组织参与公共图书馆运营管理，在国内已经有多个成功案例。如县级的无锡市新区图书馆[64，65]、乡镇（街道）级的北京市朝阳区朝外街道图书馆[66]、村（社区）级的北京市东城区体育馆路街道驹章胡同的皮卡少儿中英文图书馆[67]，等等。这些社会组织，或因其专业的新技术，或因其专业的新理念，或因其专业的新服务，受到青睐，因为这些专业化的知识、技能正是组织开展图书馆服务所迫切需要的。

从已有的实践探索来看，引入专业化社会组织参与运营管理，不仅带来图书馆服务能力的提升，产生较好的社会效益，而且还可以在一定程度上节约公共财政开支，为基层图书馆的可持续发展提供借鉴与参考。

5 结语

建立公共图书馆是地方政府和国家的责任，实施总分馆制是促进图书馆城乡服务均衡发展的重要方式，也是地方政府和国家的责任。但是，在我国中西部地区，还有832个贫困县1，居住着3. 1亿左右的人口2。这些地区地方财政支付能力薄弱，可用于县域公共图书馆总分馆制建设的资金投入严重不足；多年来的历史问题，使基层各类公共文化设施规划与建设相对不足；人才结构不合理，图书馆专业人才严重缺乏；县域平台吸引力小，社会力量参与的深度和广度相对不足。仅仅依靠地方政府自身实力与能力，这些贫困县能够把县级图书馆建好用好，已经相当不容易。

因此，对于这些地区，正如《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》所指出的那样:根据国家基本公共文化服务指导标准，明确老少边穷地区服务和资源缺口，按照精准扶贫的要求，集中实施一批文化扶贫项目；促进地区对口帮扶，加大人才交流和项目支援力度；深入实施边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区人才文化工作者专项支持计划。缺啥补啥，举全国之力，争取在较短时间内使贫困地区公共图书馆服务能力和水平有明显改善，为全面建成小康社会打下扎实基础。

文章来源：中国图书馆学报

作者简介：金武刚;Email:wgjin@infor.ecnu.edu.cn。

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